羅震東 胡舒揚(yáng)

0 引言

城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)過(guò)程，而鮮明的地域差異性使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化更加復(fù)雜，因此單從國(guó)家整體層面宏觀地考察城鎮(zhèn)化的特征與機(jī)制，往往會(huì)導(dǎo)致簡(jiǎn)單的、中和的甚至偏差的結(jié)論，城鎮(zhèn)化的觀察和研究需要一個(gè)多尺度的視角。近年來(lái)關(guān)于城鎮(zhèn)化的中、微觀考察日益增多，城鎮(zhèn)化的地域差異性和發(fā)展階段性開(kāi)始受到越來(lái)越多的關(guān)注，為地方制定富有針對(duì)性的城鎮(zhèn)化政策和措施提供了非常有力的支撐。在眾多中微觀的考察中，省無(wú)疑是一個(gè)非常重要的觀察尺度。事實(shí)上，基于中國(guó)當(dāng)前的地域特征和制度建構(gòu)，省是研究城鎮(zhèn)化特征與機(jī)制的最佳空間單元，尤其是關(guān)于制度層面的研究。中國(guó)從元代構(gòu)建行省制度以來(lái)，省作為最大一級(jí)地方政區(qū)單元逐漸形成并穩(wěn)定下來(lái)，其“準(zhǔn)國(guó)家”的空間與制度特征日益明顯①空間上，中國(guó)的省在面積上與歐盟中的國(guó)家、美國(guó)的聯(lián)邦州相近，而大部分省的人口遠(yuǎn)大于歐盟中的國(guó)家和美國(guó)的聯(lián)邦州。制度上，中國(guó)作為一個(gè)中央集權(quán)的單一制國(guó)家，省作為次一級(jí)政區(qū)的權(quán)限雖然無(wú)法與歐盟中的國(guó)家和美國(guó)的聯(lián)邦州相比，但依然擁有較大的、相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)，對(duì)于區(qū)域發(fā)展的影響非常巨大，“準(zhǔn)國(guó)家”的特征還是比較明顯的。。眾所周知，中國(guó)的區(qū)域差異、文化差異、經(jīng)濟(jì)差異巨大，省在中國(guó)的制度體系中始終扮演著上下溝通中樞的角色，發(fā)展的權(quán)利與自主性最大，是區(qū)域治理的最重要主體。江蘇省作為中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的明星省份，改革開(kāi)放以來(lái)始終處于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前列。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，江蘇省的城鎮(zhèn)化水平已從初期的15%上升到2013年底的64.1%②江蘇省2013年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況新聞發(fā)布會(huì)報(bào)道，根據(jù)省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年江蘇全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.1%，比上年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)。信息來(lái)源：新浪網(wǎng)（2014年1月24日）http://finance.sina.com.cn/stock/t/20140124/112118073474.shtml。，高于全國(guó)平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)（圖1），基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級(jí)階段。作為改革開(kāi)放30年中國(guó)發(fā)展的一個(gè)典型或縮影，江蘇省從初級(jí)到高級(jí)的這一完整的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程，無(wú)疑為觀察中國(guó)城鎮(zhèn)化的階段、特征以及機(jī)制提供了一個(gè)非常好的案例。

圖1 1978年以來(lái)江蘇省與全國(guó)的城鎮(zhèn)化率變化

1 江蘇城鎮(zhèn)化的階段劃分與演進(jìn)邏輯

當(dāng)前關(guān)于江蘇省城鎮(zhèn)化的階段與特征的總體認(rèn)識(shí)具有較高的一致性，然而在具體劃分方面，由于觀察視角和劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同而存在著一定差異。主要有3種代表性的觀點(diǎn)：根據(jù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生性和外向型，以及城鎮(zhèn)化的自下而上特征和自上而下特征，存在1990年代初期以前和以后兩個(gè)階段的提法[1-3]；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征和城鎮(zhèn)化率上的標(biāo)準(zhǔn)，存在4個(gè)階段的提法，尤其認(rèn)為2005年江蘇省的城鎮(zhèn)人口比重超過(guò)50%是一個(gè)重要的分界點(diǎn)[4]；而根據(jù)城鎮(zhèn)化載體的變化，認(rèn)為可以分為3個(gè)階段，即以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅(qū)動(dòng)的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，以開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和外向型經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的大中城市加快發(fā)展階段，及以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領(lǐng)、全面提升城鄉(xiāng)建設(shè)水平的發(fā)展階段[5]。3種觀點(diǎn)雖然存在一定分歧，然而從經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征和城鎮(zhèn)化的結(jié)果出發(fā)，較為全面地描述了江蘇城鎮(zhèn)化的歷程，具有較高的共識(shí)。基于此，本文不重在重新描述江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果與表征，而主要試圖在當(dāng)前關(guān)于江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展特征的研究的基礎(chǔ)上，討論推動(dòng)江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展的主導(dǎo)機(jī)制或動(dòng)力，進(jìn)而從主導(dǎo)機(jī)制或動(dòng)力的變化角度探討江蘇城鎮(zhèn)化的階段。

中國(guó)1978年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)質(zhì)就是在行政分權(quán)（Administrative Decentralization）的框架下引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)對(duì)外開(kāi)放與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌，通過(guò)權(quán)力下放即行政分權(quán)推行經(jīng)濟(jì)自由化和市場(chǎng)化[6]。分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化是中國(guó)30多年來(lái)保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的制度基礎(chǔ)，同時(shí)也是引發(fā)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多問(wèn)題的直接誘因[7-8]。分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化依次展開(kāi)、疊加進(jìn)而復(fù)雜組合的制度演化歷程，必然反映在城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程之中。江蘇省的發(fā)展道路作為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路的一個(gè)縮影[9]，受到分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化的影響尤其顯著?；诖耍疚脑噲D將分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化作為理解江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程的基本框架，根據(jù)三者在江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中的主導(dǎo)作用，重新理解、闡述江蘇省改革開(kāi)放以來(lái)的城鎮(zhèn)化結(jié)果和特征。結(jié)合國(guó)內(nèi)外與江蘇省政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的重大事件，本文將改革開(kāi)放30多年來(lái)江蘇省的城鎮(zhèn)化歷程分為3個(gè)階段：（1）分權(quán)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化（1978—1992年），權(quán)力下放主導(dǎo)下的有限的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育階段；（2）市場(chǎng)化與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化（1993—2002年），市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正式確立，市場(chǎng)化主導(dǎo)并疊加在分權(quán)化的作用機(jī)制之上；（3）全球化與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化（2003年至今），全球化的影響進(jìn)一步凸顯并疊加在市場(chǎng)化和分權(quán)化的機(jī)制之上。上述劃分中，“1992年前后”是一致認(rèn)同的分界點(diǎn)，而關(guān)于第二和第三階段的劃分主要基于主導(dǎo)力量和宏觀發(fā)展背景的變化[10]。2001年底中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，一定程度上可以視為中國(guó)尤其是長(zhǎng)江三角洲地區(qū)全球化的真正開(kāi)始。在江蘇層面同樣可以看到，2003年全省吸收外資規(guī)模首次超過(guò)廣東，躍居全國(guó)第一，外資的大量進(jìn)入對(duì)江蘇的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，以及積極參與全球化進(jìn)程起到了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用[11]。

在3個(gè)階段的演進(jìn)過(guò)程中，在分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化的作用下，改革開(kāi)放以后迅速發(fā)展壯大的市場(chǎng)力量和貫穿改革始終的政府力量的互動(dòng)，最終塑造了江蘇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。特定歷史時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀背景的變化，全省、全國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的波動(dòng)、區(qū)域競(jìng)合的重組、社會(huì)階層利益的轉(zhuǎn)變等環(huán)境的變化，都有可能導(dǎo)致一省發(fā)展目標(biāo)和機(jī)制的調(diào)整，從而相應(yīng)地影響城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制與表現(xiàn)特征。而改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)尤其江蘇省最為典型的宏觀背景變化就是，分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化的依次主導(dǎo)和疊加。江蘇是中國(guó)工業(yè)化道路的先行者，同時(shí)又具有濃厚的政府主導(dǎo)特色。由于歷史、文化、自然條件等原因，江蘇人厭惡風(fēng)險(xiǎn)，尤其是政治風(fēng)險(xiǎn)，因而在政治上保持著與中央政府節(jié)拍的高度一致[9]。在這一鮮明的特征下，一方面市場(chǎng)力量按照市場(chǎng)規(guī)律沿著利益最大化的方向推動(dòng)要素流動(dòng)和空間集聚；另一方面，江蘇的政府總會(huì)從自身的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)考量出發(fā)，審慎地研究市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)和需求，進(jìn)而選擇積極干預(yù)的方向與領(lǐng)域，制定不同時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施。而這一特征也決定了考察江蘇省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須考察不同宏觀背景下市場(chǎng)力量與政府力量的互動(dòng)機(jī)制?；诖耍疚脑噲D構(gòu)建“宏觀環(huán)境特征——城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制（政府與市場(chǎng)的互動(dòng)）——城鎮(zhèn)化表征”的分析框架（圖2），考察不同宏觀背景影響下，“政府—市場(chǎng)”互動(dòng)機(jī)制對(duì)于江蘇省城鎮(zhèn)化的影響，以及螺旋式上升的發(fā)展進(jìn)程。

圖2 市場(chǎng)與政府互動(dòng)的江蘇省城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

2 分權(quán)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城鎮(zhèn)化（1978—1992年）

分權(quán)化（包括中央向地方的分權(quán)和政府向企業(yè)的分權(quán)）與“摸著石頭過(guò)河”的實(shí)用主義改革哲學(xué)，雙軌制的改革實(shí)踐，試點(diǎn)、漸進(jìn)、增量的改革方法，構(gòu)成了改革初期的基本特征。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)面臨消融瓦解，人們對(duì)生活必需品和生產(chǎn)資料的消費(fèi)需求驅(qū)使以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為主體的市場(chǎng)力量的萌芽與自組織發(fā)展。由于處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待興的階段，萌芽中的市場(chǎng)力量十分薄弱，穩(wěn)定性更是堪憂，不足以主導(dǎo)城鎮(zhèn)化走向。因此，改革開(kāi)放初期，以權(quán)力下放為特征的政府力量強(qiáng)勢(shì)介入城鎮(zhèn)化過(guò)程，并引導(dǎo)市場(chǎng)力量正確接軌社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。當(dāng)時(shí)的政府放權(quán)主要表現(xiàn)為3個(gè)方面：（1）行政性分權(quán)型“財(cái)政包干”體制。1977年始，江蘇積極響應(yīng)中央財(cái)政體制改革，賦予地方政府空前的機(jī)動(dòng)性。省、市、縣分級(jí)包干，自求平衡，極大地激活地方市場(chǎng)和微觀經(jīng)濟(jì)活力；（2）農(nóng)村改革。1980年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在江蘇全面鋪開(kāi)，一方面壯大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)并積累了大量城鎮(zhèn)工業(yè)化的原始資料，另一方面大量解放農(nóng)村勞動(dòng)力。從此以集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村剩余勞力為基石，積極呼應(yīng)市場(chǎng)需求的江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，紡織、建材、服裝、機(jī)械、化工等輕工業(yè)類(lèi)目遍地開(kāi)花，小城鎮(zhèn)建設(shè)迎來(lái)高潮時(shí)期；（3）撤縣設(shè)市擴(kuò)大縣級(jí)行政權(quán)力。撤縣設(shè)市是江蘇省對(duì)國(guó)務(wù)院提出“合理發(fā)展中小城市、提高縣域行政級(jí)別、實(shí)行縣級(jí)市市政合一”舉措的響應(yīng)。自1983年常熟縣改市起至1996年中央全面叫停撤縣設(shè)市浪潮為止，江蘇共增加31個(gè)縣級(jí)市（圖3）。通過(guò)“撤縣設(shè)市”，提升了縣域的自主發(fā)展空間，同時(shí)打破了市域范圍內(nèi)的行政壁壘，減少了不必要的資源浪費(fèi)和無(wú)謂的區(qū)域內(nèi)消耗，擴(kuò)大了市場(chǎng)運(yùn)作空間，整合了城市政府間的關(guān)系以促進(jìn)公共效率的提高，從一定程度上刺激了城鎮(zhèn)化的發(fā)展[12]。

分權(quán)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)、推動(dòng)下的江蘇省城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出中小城市尤其是小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展的特征。有了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，又有了生活條件較好的小城鎮(zhèn)，就能夠吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，從此拉開(kāi)了蘇南農(nóng)民“造城”的序幕，為全面推進(jìn)江蘇城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[4]。1980年至1992年底，江蘇省小于20萬(wàn)的小城鎮(zhèn)數(shù)量從118個(gè)迅速攀升至643個(gè)。1992年小城鎮(zhèn)人口占全省城鎮(zhèn)總?cè)丝诘陌俜直冗_(dá)到44%，其中有19%集中于人口小于3萬(wàn)的小城鎮(zhèn)。然而，“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展道路即“蘇南模式”也造成了城鎮(zhèn)化的畸形發(fā)育：小城鎮(zhèn)數(shù)量大但規(guī)模小，大中城市發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)化水平長(zhǎng)期低于全國(guó)平均值（圖1）。截至1992年末江蘇省城鎮(zhèn)化水平僅為23.8%，仍比全國(guó)水平（27.6%）低近4個(gè)百分點(diǎn)。

1978—1992年這一改革開(kāi)放的初期階段，是整個(gè)國(guó)家由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)繼而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，中央向地方、政府向企業(yè)不斷下放權(quán)力的階段。江蘇省抓住發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)遇，積極推動(dòng)“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和小城鎮(zhèn)的空前繁榮。與此同時(shí)，由于改革開(kāi)放初期大城市承載力有限、城鎮(zhèn)化隱形成本過(guò)高，以大城市為載體發(fā)展城鎮(zhèn)化存在諸多爭(zhēng)議，因此1978年至1990年代初江蘇省的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略基本響應(yīng)國(guó)家“控制大城市規(guī)模，優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略。總體上，這一時(shí)期江蘇省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要受到政府權(quán)力下放的影響，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過(guò)程中主要呈現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，小城鎮(zhèn)快速發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要特征。這一階段后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展所表現(xiàn)出的后續(xù)動(dòng)力不足的危機(jī)，迫切地要求政府尋求新的經(jīng)濟(jì)增加點(diǎn)。

3 市場(chǎng)化、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化（1993—2002年）

20世紀(jì)90年代初是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境的重大轉(zhuǎn)軌期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始逐步確立。1992年浦東新區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)標(biāo)志著長(zhǎng)三角對(duì)外開(kāi)放格局的全面拉開(kāi)，江蘇省城鎮(zhèn)化歷程開(kāi)始受到市場(chǎng)化環(huán)境和外資③這一階段的外資以港資或經(jīng)由香港的部分外資為主，并非真正的全面利用全球資本。的空前沖擊，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)成為這一時(shí)期最主要的城鎮(zhèn)化空間表現(xiàn)。相比于小城鎮(zhèn)發(fā)展的疲軟態(tài)勢(shì)，持續(xù)的分權(quán)化對(duì)于不同行政等級(jí)城鎮(zhèn)所賦予的不同權(quán)利，使得高行政等級(jí)的城市（以副省級(jí)城市、地級(jí)市為主的特大和大城市）成為下放權(quán)利的主要集聚層級(jí)，進(jìn)而成為市場(chǎng)要素集聚和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的主要載體[8]。1990年代以來(lái)，江蘇省先后建立一批經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)12個(gè)，開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量、規(guī)模和整體建設(shè)水平在全國(guó)都具有示范意義。外向型經(jīng)濟(jì)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)引領(lǐng)的江蘇省城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大城市蓬勃發(fā)展、區(qū)域城鎮(zhèn)空間關(guān)系逐步緊密的特征，城鎮(zhèn)化率于1998年首次突破全國(guó)平均水平，并從此一路攀升（圖1）。從1990年到2000年，省轄市由11個(gè)增加到13個(gè)，縣級(jí)市由15個(gè)增加到31個(gè)，建制鎮(zhèn)由582個(gè)增加到1 191個(gè)，全省城鎮(zhèn)人口3 041萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)7.62%，城鎮(zhèn)化率由21.6%提高到41.5%，10年間上升19.9個(gè)百分點(diǎn)，全省城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)[4]。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的過(guò)程中，1994年的分稅制深遠(yuǎn)地影響了政府和企業(yè)的關(guān)系，一定程度上重塑了地方政府的行為模式。分稅制改革導(dǎo)致地方政府能夠從企業(yè)中得到的財(cái)政收入大為減少，面臨著較為嚴(yán)峻的預(yù)算內(nèi)財(cái)政困境，開(kāi)始將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)で箢A(yù)算外和非預(yù)算的收入，尤其通過(guò)土地開(kāi)發(fā)來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。最終導(dǎo)致地方擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政績(jī)工程的勃興，土地開(kāi)發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓高潮頻現(xiàn)。分稅制改革所導(dǎo)致的土地財(cái)政與分權(quán)化改革所形成的地方政府企業(yè)化行為在1990年代中期的結(jié)合，形成了對(duì)城市與區(qū)域發(fā)展影響深遠(yuǎn)的“經(jīng)營(yíng)城市”浪潮[10]。1998年全面開(kāi)始的城市住房商品化改革，進(jìn)一步凸顯了土地的價(jià)值并激勵(lì)了地方政府追求“土地財(cái)政”的欲望。承載外向型經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展和分稅制所激發(fā)的土地財(cái)政與地方政府企業(yè)化，使得地方政府尤其是中心城市政府對(duì)于空間的需求不斷擴(kuò)大，并迅速地超出了歷史形成的狹小“城區(qū)”的范圍，市管縣體制保障下的撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整活動(dòng)迅速展開(kāi)。與此同時(shí)，浦東新區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)等的成功，迅速成為各地推進(jìn)城市化的普遍經(jīng)驗(yàn)，在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、土地財(cái)政與經(jīng)營(yíng)城市的共同作用下，各地中心城市的空間需求普遍膨脹，空間建設(shè)規(guī)模急速擴(kuò)張，在原有“城區(qū)”規(guī)模普遍偏小、大量市縣同城的情況下，撤縣（市）設(shè)區(qū)便成為整合資源、壯大中心城市發(fā)展空間和城市規(guī)模的“必由之路”。通過(guò)撤縣（市）設(shè)區(qū)，江蘇省市轄區(qū)數(shù)量在2000—2002年間迅速增加（圖3）。面對(duì)大中城市快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，1990年代末江蘇省政府率先提出以都市圈和發(fā)展軸為引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001—2020）》（圖4）和三大都市圈規(guī)劃旋即出臺(tái)，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化目標(biāo)向空間擴(kuò)張與區(qū)域整合全面轉(zhuǎn)變。

圖3 1983年以來(lái)江蘇省各級(jí)行政單位變化情況數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》；行政區(qū)劃網(wǎng)，http://www.xzqh.org/html/。

圖4 江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001—2020）資料來(lái)源：江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳。

圖5 基于高鐵班次的長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)資料來(lái)源：中國(guó)鐵路時(shí)刻表（2013.07.12版本）。

圖6 江蘇省不同等級(jí)城鎮(zhèn)的人口比重變動(dòng)資料來(lái)源：相關(guān)年份江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒。

1992年至2002年10年間的城鎮(zhèn)化歷程，是江蘇省敏銳地捕捉宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和外資涌入的契機(jī)，以外向型經(jīng)濟(jì)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)為跳板，逐步向大城市引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)型的階段。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的抓手和中堅(jiān)力量，分稅制改革和住房商品化改革大大推動(dòng)了中心城市的土地財(cái)政和空間擴(kuò)張，政府以撤縣（市）設(shè)區(qū)為主的積極的行政區(qū)劃調(diào)整配合了中心城市發(fā)展的需求，從而形成了建成空間和城鎮(zhèn)化率的快速上升。不可否認(rèn)，雖然在這一階段分權(quán)化和全球化的力量同時(shí)深遠(yuǎn)地影響著江蘇的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的改革進(jìn)程和以開(kāi)發(fā)區(qū)為載體的城鎮(zhèn)化空間是這一時(shí)期最為主導(dǎo)的機(jī)制特征。這一特征所導(dǎo)致的偏重效率的非均衡發(fā)展模式帶來(lái)了眾多矛盾的積累[13]，為下一階段的城鎮(zhèn)化提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

4 全球化、政府主導(dǎo)與城鎮(zhèn)化（2003年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)，江蘇的城鎮(zhèn)化再次面臨宏觀環(huán)境轉(zhuǎn)型的壓力。其一是全球化在省域范圍內(nèi)深度滲透。入世、APEC會(huì)議、奧運(yùn)、世博等國(guó)際性事件在國(guó)內(nèi)尤其長(zhǎng)三角地區(qū)頻繁登陸。快速交通走廊建設(shè)和信息化程度的不斷加深，加速了長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群扁平化和網(wǎng)絡(luò)化，區(qū)域一體化程度日益強(qiáng)化（圖5）。其二是消費(fèi)導(dǎo)向性經(jīng)濟(jì)與多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)生活品質(zhì)與社會(huì)公平的訴求。需求結(jié)構(gòu)的改變決定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須從生產(chǎn)主導(dǎo)型向消費(fèi)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變[14]。擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化在全省的長(zhǎng)期推行帶來(lái)了不容忽視的區(qū)域差異與城鄉(xiāng)矛盾。2003年科學(xué)發(fā)展觀的提出，2008年全球金融危機(jī)所引發(fā)的政府對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需的重視，都是內(nèi)涵式發(fā)展在重大戰(zhàn)略決策方面的體現(xiàn)。因此，2003年以來(lái)，江蘇省城鎮(zhèn)化的歷史使命正不斷由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，以城鎮(zhèn)化調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、以城鎮(zhèn)化調(diào)和社會(huì)分異，重整省域空間，提升城鄉(xiāng)建設(shè)品質(zhì)。

圖7-1 江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2030）資料來(lái)源：江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳。

如果前兩個(gè)階段江蘇的政府主導(dǎo)特征主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，那么在這一階段政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)特征開(kāi)始凸顯。由于全球化影響下的市場(chǎng)力更加復(fù)雜和不穩(wěn)定，江蘇省政府與中央政府再次保持高度一致，著力宏觀統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶動(dòng)市場(chǎng)力量發(fā)揮最大效益：（1）沿江、沿海大開(kāi)發(fā)推動(dòng)資本向交通走廊集聚。從21世紀(jì)初開(kāi)始，江蘇省相繼啟動(dòng)沿江開(kāi)發(fā)和沿海開(kāi)發(fā)，將戰(zhàn)略性制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)向蘇中、蘇北轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)南北區(qū)域協(xié)作。10余年來(lái)，沿江、沿海兩條重要軸線的開(kāi)發(fā)均已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為縮小江蘇南北差距的傳導(dǎo)紐帶。（2）構(gòu)建區(qū)域協(xié)作的增長(zhǎng)聯(lián)盟，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)。自2001年起，江蘇省委省政府先后提出“南北掛鉤”、“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”等政策理念，推動(dòng)蘇南、蘇北城市（開(kāi)發(fā)區(qū)）兩兩結(jié)對(duì)，共建園區(qū)，共建新城。省域內(nèi)部城市之間自上而下的合作是省政府與地方政府多級(jí)博弈的結(jié)果，其發(fā)生機(jī)制在于充分利用合作城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的互補(bǔ)性，從而構(gòu)建南北城市的良性競(jìng)合。（3）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌社會(huì)多元化訴求。2005年以來(lái)，品質(zhì)城鎮(zhèn)化與均衡城鎮(zhèn)化成為省政府工作報(bào)告中的高頻詞匯。江蘇省政府先后推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、集約型城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動(dòng)、“四化同步”等城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動(dòng)和鄉(xiāng)村復(fù)興行動(dòng)，重構(gòu)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，重視環(huán)境品質(zhì)提升。

圖7-2 江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2030）資料來(lái)源：江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳。

在確定省域發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，行政區(qū)劃調(diào)整繼續(xù)發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。這一時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整包括新世紀(jì)以來(lái)撤縣（市）設(shè)區(qū)和1990年代中期延續(xù)至今的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。前者進(jìn)一步擴(kuò)大、調(diào)整中心城區(qū)空間范圍，明確中心城區(qū)與外圍縣市的關(guān)系。通過(guò)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”擴(kuò)大中心城市的規(guī)模，營(yíng)造更廣闊的發(fā)展空間，在一定程度上增加了中心城市的實(shí)力和潛力，同時(shí)使得中心城市周?chē)目h融入其中，也對(duì)其發(fā)展起到較大的促進(jìn)作用[12]。而撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)全面整合規(guī)模小、分布散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，精簡(jiǎn)政府結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。經(jīng)過(guò)調(diào)整，全省建制鎮(zhèn)2010年減少到930個(gè)，13個(gè)省轄市的市區(qū)人口都均在50萬(wàn)人以上。相比于2000年，特大城市、大城市和中等城市的總?cè)丝谡既〉谋戎孛黠@上升（圖6），以特大城市和大城市為核心，與中小城市相結(jié)合，以小城鎮(zhèn)為紐帶的基本健全的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)初步形成[4]?？v觀改革開(kāi)放后江蘇行政區(qū)劃的調(diào)整，實(shí)際上是地方政府為促進(jìn)城市的發(fā)展而對(duì)區(qū)域內(nèi)限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制的改革。

通過(guò)對(duì)2003年以來(lái)江蘇省城鎮(zhèn)化演進(jìn)的分析，可以看到這一時(shí)期是江蘇城鎮(zhèn)化從外延拓張向內(nèi)涵整合的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化、拉動(dòng)內(nèi)需的主導(dǎo)性更加明顯。政府在政策引導(dǎo)層面體現(xiàn)出大型政策與品質(zhì)提升并存的思路，表現(xiàn)出對(duì)區(qū)域均衡發(fā)展和人居、生態(tài)、社會(huì)問(wèn)題的制度創(chuàng)新。認(rèn)識(shí)到資本投入和資源消耗帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在弊端，提出增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；加快投資拉動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、資源依賴向科技依托、江蘇制造向江蘇創(chuàng)造的轉(zhuǎn)變。在空間上，這一時(shí)期江蘇省城鎮(zhèn)化整體呈現(xiàn)出區(qū)域協(xié)調(diào)不斷提高和城鄉(xiāng)差異逐步縮小的特征。三大都市圈、沿江城市帶和兩條城鎮(zhèn)發(fā)展軸帶動(dòng)的城鎮(zhèn)空間向網(wǎng)絡(luò)化、群體化方向發(fā)展（圖7），全面融入世界第六大城鎮(zhèn)群，蘇南地區(qū)尤為顯著（圖5）。城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平提高較為明顯，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)在全省逐步推廣。江蘇政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式對(duì)于江蘇省域空間協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速有序推進(jìn)發(fā)揮了積極的作用。

5 結(jié)論與討論

縱觀30多年來(lái)江蘇省、全國(guó)乃至全球的重大歷史事件以及中央到地方的重要戰(zhàn)略決策，分權(quán)化、市場(chǎng)化、全球化依次主導(dǎo)并不斷融合的制度背景塑造了漸進(jìn)式的改革進(jìn)程，極大地影響了城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力和外部表征。在分權(quán)化、市場(chǎng)化、全球化的復(fù)雜演進(jìn)過(guò)程中，江蘇政府敏銳地捕捉政策和外部發(fā)展機(jī)遇，在充分研究市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，審慎地制定發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施措施，較好地推動(dòng)了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式一定程度上是非常成功的。江蘇省以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展拉開(kāi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的序幕，實(shí)力雄厚的集體經(jīng)濟(jì)催生了小城鎮(zhèn)的繁榮，并為下一步城鎮(zhèn)化工作積累充足的要素資本；以改革開(kāi)放先驅(qū)之姿，充分把握東南沿海對(duì)外開(kāi)放機(jī)遇，繼珠三角之后率先全面解放市場(chǎng)力，打造制造業(yè)中心；以世界城鎮(zhèn)群北翼重要戰(zhàn)略空間的地位，迅速把握經(jīng)濟(jì)全球化脈搏，吸引國(guó)際資本集聚，開(kāi)拓全球市場(chǎng)。從“蘇南模式”到“新蘇南模式”，江蘇一直是全國(guó)學(xué)習(xí)的模范。

政府主導(dǎo)的模式雖然取得了巨大的成功，但同樣不可否認(rèn)的是，這一模式也存在著許多問(wèn)題。例如主觀推進(jìn)制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，改革滯后削弱規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的引導(dǎo)，忽視城市功能培育等[15]。尤其是地方政府的“企業(yè)化”發(fā)展傾向，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)高品質(zhì)建設(shè)的同時(shí)也制造了許多社會(huì)問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題和較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題都將深刻地影響江蘇城鎮(zhèn)化下一階段的健康發(fā)展。然而，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展模式不是偶然產(chǎn)生的，而是特定的外部環(huán)境與自身資源稟賦結(jié)合、融合的產(chǎn)物。江蘇地方政府力量的增強(qiáng)起步于改革開(kāi)放初期的制度探索，并在分權(quán)化、市場(chǎng)化和全球化的進(jìn)程中不斷強(qiáng)化。政府主導(dǎo)的模式是宏觀發(fā)展環(huán)境和江蘇特定的空間區(qū)位、資源稟賦、人力資源甚至文化偏好相結(jié)合的產(chǎn)物，它是江蘇的特色。事實(shí)上，只要在更加規(guī)范、民主、公開(kāi)的制度約束下，強(qiáng)大而有限政府仍將是很好的選擇。

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