董 坤，馬建華

隨著社會主義法治建設(shè)進(jìn)程的加速，民眾對通過法律維護(hù)公平正義的要求日益迫切，司法需求日益增強(qiáng)。作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，新形勢下強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)能，加大對刑事立案活動的監(jiān)督，糾正違法立案，防止有案不立，對于維護(hù)民眾的合法權(quán)益，準(zhǔn)確打擊犯罪具有重要意義。然而，當(dāng)前的立案監(jiān)督模式呈現(xiàn)出一種事后性的結(jié)果式監(jiān)督樣態(tài)，缺乏動態(tài)跟進(jìn)式的過程性監(jiān)控，不少違法立案的情形檢察機(jī)關(guān)無從發(fā)現(xiàn)，法律監(jiān)督缺位。同時立案監(jiān)督的完結(jié)常常限定于“應(yīng)立不立”或“不應(yīng)立而立”的一時糾正，立案后的延伸監(jiān)督旁落，偵查機(jī)關(guān)立案后又撤案，或者立而不偵、久拖不決的問題在實(shí)踐中凸顯。新時期，改進(jìn)和完善立案監(jiān)督模式確有必要且勢在必行。

一、立案監(jiān)督模式的現(xiàn)狀解讀——法律文本考察與實(shí)證數(shù)據(jù)分析

(一)刑事立案的事后監(jiān)督模式——基于當(dāng)下法律文本的考察

我國現(xiàn)行法律①新修訂刑訴法第111條、2013年1月施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第十四章第一節(jié)刑事立案監(jiān)督以及2010年7月最高人民檢察院和公安部聯(lián)合制定施行的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》都對立案監(jiān)督做了明確和較為詳盡的規(guī)定。對立案監(jiān)督的內(nèi)容、途徑以及具體方式的規(guī)定，無論是對于應(yīng)當(dāng)立案而不立案，還是不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情形，其監(jiān)督都是在立案的違法性達(dá)到了法律事先規(guī)定的嚴(yán)重程度后，才開始介入，實(shí)踐著一種補(bǔ)救性的事后監(jiān)督。以立案監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)渠道為例，要對立案活動展開監(jiān)督，必須要有暴露立案問題的線索或信息。就當(dāng)前的法律規(guī)定來看，真正發(fā)揮立案監(jiān)督效果的渠道主要是檢察機(jī)關(guān)辦案中的自行發(fā)現(xiàn)以及案件被害人及其代理人、近親屬或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的申訴、控告。這兩種立案監(jiān)督的渠道都具有明顯的被動性和事后性。就檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的渠道而言，實(shí)踐中主要集中在批捕和審查起訴中未被立案的遺漏犯罪嫌疑人或遺漏的不同種犯罪行為。此時，檢察機(jī)關(guān)啟動立案監(jiān)督，時間已經(jīng)延遲至偵查后期乃至審查起訴階段，很多犯罪嫌疑人已被拘留較長時間了(新修訂的《刑訴法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)報請逮捕的拘留期限為3日，特殊情況下可延長1日至4日，而對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，報請逮捕時可拘留的時間為30天)。特別是審查起訴時發(fā)現(xiàn)的立案違法的案件已經(jīng)偵查終結(jié)了較長時間，一些違法取證、違法采取強(qiáng)制措施的行為都已出現(xiàn)，此時的監(jiān)督已是亡羊補(bǔ)牢，為時過晚，難以糾正。這種滯后性的發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督反應(yīng)過慢，成為一種結(jié)果式的監(jiān)督而非過程性的監(jiān)督，監(jiān)督效果不佳。而對于被害人的控告申訴，此類立案監(jiān)督的啟動往往是等米下鍋，檢察機(jī)關(guān)在整個立案監(jiān)督過程中表現(xiàn)得消極被動，立案監(jiān)督常常喪失先機(jī)，特別是一些被害人由于自身素質(zhì)以及對法律知識的匱乏，無法及時、準(zhǔn)確地向檢察機(jī)關(guān)提起立案監(jiān)督的請求，有些被害人甚至不知道檢察機(jī)關(guān)享有立案監(jiān)督權(quán)。如北京市某基層檢察院2008年受理的倪某故意傷害案，該案被害人李某于1992年被倪某故意傷害致右眼失明，當(dāng)日即向公安機(jī)關(guān)報案，但一直未予立案，李某進(jìn)行了長達(dá)16年的上訪，卻從未找過檢察機(jī)關(guān)，給檢察機(jī)關(guān)啟動立案監(jiān)督帶來很大困難。

除了當(dāng)前立案監(jiān)督的線索渠道所呈現(xiàn)的事后性和被動性特點(diǎn)，阻滯了當(dāng)下立案監(jiān)督的及時發(fā)力外，實(shí)踐中立案活動造假的現(xiàn)象也不時顯現(xiàn)①司法實(shí)踐中在立案環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的“不破不立”“難案不立”“已破不立”“不報不立”“低估低立”等立案不實(shí)的現(xiàn)象仍不同程度存在。參見黃銳平、朱麗萍、張世杰《淺談公安司法實(shí)踐中的刑事立案不實(shí)問題》，《公安研究》2010年第7期。，因?yàn)椤笆潞髮彶橹票容^不能有效防止警察的說謊(偽證)，甚至?xí)膭罹斓恼f謊(偽證)”②王兆鵬:《美國刑事訴訟法》，北京:北京大學(xué)出版社，2005年，第94頁。。“遲來的正義非正義”，當(dāng)立案監(jiān)督無法緊密跟進(jìn)違法立案的各個環(huán)節(jié)(報案→登記→審查→得出結(jié)論→報批→立案)，檢察機(jī)關(guān)事后立案監(jiān)督模式的法律效果和社會效果就會大大減損。

(二)實(shí)踐中的延伸監(jiān)督缺位——基于實(shí)證數(shù)據(jù)的分析

除了法律文本呈現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)后發(fā)式監(jiān)督所暴露的弊端外，實(shí)踐中的立案監(jiān)督還存在著“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，立案監(jiān)督的案件后續(xù)監(jiān)督效能缺位的隱憂。

筆者從2005年至2012年《最高人民檢察院工作報告》的立案監(jiān)督數(shù)據(jù)中(表1)發(fā)現(xiàn)，近7年來，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的數(shù)量維持在兩萬件以上，且穩(wěn)中有升。特別是2010年隨著最高人民檢察院和公安部聯(lián)合制定的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》的施行，立案監(jiān)督數(shù)目整體又有較大幅度提升。

表1 全國2005—2011年立案監(jiān)督情況

單從立案監(jiān)督數(shù)量上來看，檢察機(jī)關(guān)的成績有目共睹。然而立案監(jiān)督的根本目的是為了限制追訴程序的隨意發(fā)動，遏制權(quán)力對權(quán)利可能的恣意侵?jǐn)_?？梢韵胂?，立案權(quán)一旦被濫用，應(yīng)當(dāng)立案的不立案，必然會放縱犯罪，損害被害人的合法權(quán)益;但如果不應(yīng)立案的而立案，同樣會導(dǎo)致無罪之人身陷訟累，司法資源被浪費(fèi)。雖然立案監(jiān)督的高數(shù)字反映了在立案關(guān)口，檢察機(jī)關(guān)對案件精確分流上的巨大努力，然而立案監(jiān)督后，案件若未能順利步入訴訟的法定程序，而是被偵查機(jī)關(guān)立案后又撤案，或者立而不偵、久拖不決，案件最終無法得到公正處理，只能被拖回到原點(diǎn)，那就無法實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)確懲罰犯罪”和“切實(shí)保障人權(quán)”的立案監(jiān)督目的。以上表為例，2006年，全國范圍內(nèi)，公安機(jī)關(guān)經(jīng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督后共立案16662件，最終起訴4541件，占立案件數(shù)的27.3%，判決3752件5422人，件數(shù)占立案件數(shù)的22.5%。近80%的案件在公安機(jī)關(guān)立案后沒有得到最后的處理，重要原因是公安機(jī)關(guān)立而不偵、偵而不結(jié)①陶建旺、元明:《完善刑事立案監(jiān)督的立法構(gòu)想》，《人民檢察》2008年第3期。。

從筆者自行調(diào)研和間接獲取的數(shù)據(jù)來看，立案監(jiān)督后案件后續(xù)的起訴率和定罪率在一些地區(qū)也在低位運(yùn)行。如2007—2011年西部A省級檢察院五年內(nèi)共行使立案監(jiān)督(應(yīng)當(dāng)立案而不立案數(shù)，表2)2006件，截至2011年，有635件被提起公訴，起訴率為31.7%，有581件被移送審判判決有罪，最終定罪率不到29.0%。同樣，在2007—2011年經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中部B省級檢察院五年內(nèi)共行使立案監(jiān)督(表3)854件，法院最終定罪267件，定罪率為31.3%。即使立案監(jiān)督工作走在前列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的北京市，2007年至2009年三年間共監(jiān)督立案總數(shù)為752件992人，未偵結(jié)的案件有399件510人，占全部案件比例的 53.06%(件)/51.41%(人)。未偵結(jié)的案件中，公安機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督一年及以上無任何正當(dāng)理由不開展任何工作的案件比例占全部未結(jié)案件總數(shù)的49.41%，幾乎占全部未結(jié)案總數(shù)的一半②北京市立案監(jiān)督的數(shù)據(jù)來源于北京市2008—2010年全市偵查監(jiān)督工作會議材料。部分?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計參照了北京市海淀區(qū)人民檢察院課題組《刑事立案監(jiān)督的問題和對策》，張智輝主編:《中國檢察》第20卷，北京:中國檢察出版社，2011年，第215～216頁。?？梢?，司法實(shí)踐中立案監(jiān)督的案件最終結(jié)案率并不高，立案的后續(xù)監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。立案監(jiān)督的理念需要由簡單的數(shù)量一元觀向數(shù)量、質(zhì)量二元觀并進(jìn)。

表2 2007—2011年A省級檢察院五年內(nèi)立案監(jiān)督情況

表3 2007—2011年B省級檢察院五年內(nèi)立案監(jiān)督情況

二、立案監(jiān)督模式的適度轉(zhuǎn)向

(一)由事后的結(jié)果式監(jiān)督向事前的過程性監(jiān)督轉(zhuǎn)變

在大陸法系國家，由于檢警一體的偵案模式，警察是偵查的輔助機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)才是偵查的主體。由于檢主警輔的偵查權(quán)力格局，偵查程序或者說整個刑事訴訟程序的開啟——即我國的立案——是由檢察機(jī)關(guān)決定。如在德國，“受歐陸法制之控訴原則與檢察官制，以檢察官為偵查程序之主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)發(fā)動、進(jìn)行以及終結(jié)偵查程序”③林鈺雄:《刑事訴訟法(上)》，臺北:元照出版有限公司，2004年，第137頁。。自然，立案過程中的受案信息和相關(guān)材料檢察機(jī)關(guān)可悉數(shù)獲取。在法國，偵查中，檢察官就有權(quán)要求司法警察就一切犯罪提供報告及移送案件①萬毅:《一個尚未完成的機(jī)關(guān)——底限正義視野下的檢察制度》，北京:中國檢察出版社，2008年，第55頁。。雖然我國實(shí)行的是警檢分立的偵查訴訟模式，但是檢察機(jī)關(guān)對偵查活動訴訟監(jiān)督的法律定位與歐陸法系中檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督警察，“擺脫警察國家的夢魘……控制警察偵查活動的合法性”②林鈺雄:《刑事訴訟法(上)》，第117頁。之“國家權(quán)力之雙重控制”的監(jiān)督理念殊途同歸。因此，在我國實(shí)現(xiàn)立案監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)換，賦予檢察機(jī)關(guān)對刑事立案信息或相關(guān)情況的知情權(quán)合乎法理要求，且確有必要。只有賦予檢察機(jī)關(guān)對刑事立案情況的知情權(quán)，增加偵查機(jī)關(guān)刑事立案程序的透明度，才能從制度上將檢察機(jī)關(guān)對刑事立案活動的監(jiān)督前置化，使檢察機(jī)關(guān)事前就了解到相關(guān)立案各環(huán)節(jié)的情況，對整個立案過程有較為全面的掌控，從而更有利于檢察機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)刑事立案活動中的違法行為，使刑事立案監(jiān)督工作從被動監(jiān)督走向主動監(jiān)督，從事后監(jiān)督走向同步監(jiān)督，從結(jié)果式監(jiān)督走向過程性監(jiān)督，從源頭上確保刑事立案偵查權(quán)的正確啟動。具體的制度安排可以從以下三方面展開:

第一，案件信息通報制度。該制度源于最高人民檢察院和公安部2010年7月制定施行的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》。其第3條第2款規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報?！痹撘?guī)定的施行，使檢察機(jī)關(guān)通過信息通報，定期了解刑事發(fā)案、報案、受案、立案以及破案等情況。通過發(fā)案、報案、受案以及立案情況的數(shù)據(jù)對比和立案材料查閱，發(fā)現(xiàn)立案中存在的問題，及時實(shí)行立案監(jiān)督。

第二，備案報送制度。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時，同時報送檢察機(jī)關(guān)備案，由檢察機(jī)關(guān)指定專人進(jìn)行備案審查。如山東省泰安市檢察院與該市6家行政執(zhí)法部門聯(lián)合簽發(fā)《關(guān)于在刑事立案監(jiān)督工作中加強(qiáng)聯(lián)系與配合的通知》，該《通知》要求工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)和煙草部門在行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件線索時，須及時移送公安機(jī)關(guān)立案查處，同時報檢察機(jī)關(guān)備案③周洪波、單民:《關(guān)于刑事立案監(jiān)督的幾個問題》，《人民檢察》2004年第4期。。目前備案報送制度，還擴(kuò)展至公安機(jī)關(guān)在立案活動中形成的法律文書報檢察機(jī)關(guān)備案審查。

第三，適時介入查詢制度。即創(chuàng)制“網(wǎng)上銜接、信息共享”機(jī)制，借助案件信息共享平臺，檢察機(jī)關(guān)直接通過電子數(shù)據(jù)交換接口，鏈接公安機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等的辦案系統(tǒng)，適時介入采集相關(guān)部門的辦公辦案信息(當(dāng)然要履行相關(guān)保密義務(wù)和辦案紀(jì)律要求)，以便與從其他渠道獲取的信息(如控告、舉報等獲取的信息)進(jìn)行對比分析，核實(shí)、查閱相關(guān)案件情況，做出同步立案監(jiān)督判定。“目前全國不少地方偵查機(jī)關(guān)建立了刑事案件綜合信息系統(tǒng)，只要接到報警就在電腦中錄入相關(guān)信息，有的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)與檢察機(jī)關(guān)的刑事案件信息共享”④元明、胡耀先、陶建旺:《完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制的構(gòu)想》，《檢察日報》2009年6月12日第3版。。

(二)從“數(shù)量一元觀”向“質(zhì)與量的二元監(jiān)督觀”轉(zhuǎn)變——立案監(jiān)督的后續(xù)延伸

提升立案監(jiān)督的后續(xù)延伸能力，使實(shí)踐中的立案監(jiān)督從“數(shù)量一元觀”向“數(shù)量和質(zhì)量的二元觀”轉(zhuǎn)向。短期來看，主要體現(xiàn)在以下三個方面:立案監(jiān)督后案件的偵查能順利終結(jié);進(jìn)入審查起訴階段案件能被依法提起公訴;進(jìn)入審判階段案件能最終定罪。而從長遠(yuǎn)來看，立案監(jiān)督質(zhì)量的全面提升還包括被監(jiān)督案件類型的多樣化，不僅有侵財、侵犯人身、民主權(quán)利犯罪案件的立案監(jiān)督，還應(yīng)向經(jīng)濟(jì)類、國保型、毒品類犯罪案件的立案監(jiān)督方向擴(kuò)展。另外，立案監(jiān)督的效果也應(yīng)有一定的層次性分布，被監(jiān)督的案件不應(yīng)僅僅停留在輕刑定罪的案結(jié)事了，立案監(jiān)督中重刑定罪的案件也應(yīng)占有一定比例。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，具體路徑如下:

第一，賦予檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督案件的后續(xù)動態(tài)知情權(quán)。隨著新刑訴法的修改，我國刑事訴訟正處于新一輪的轉(zhuǎn)型期。當(dāng)下的刑事訴訟模式仍然有較強(qiáng)的“流水線式”辦案色彩，公檢法三機(jī)關(guān)在自己負(fù)責(zé)的訴訟階段和職權(quán)范圍內(nèi)仍具有“各管一段、互不干涉”的鮮明特征。立案、偵查、起訴和審判各階段常常是在“封閉性、割裂式”的訴訟格局下單方作業(yè)。對以公安為代表的偵查機(jī)關(guān)而言，由于他們獨(dú)立承擔(dān)立案偵查，在當(dāng)前這種分段式的辦案格局下，作為偵查機(jī)關(guān)之外的檢察機(jī)關(guān)很難在立案后的偵查階段直接介入。一些被立案監(jiān)督后的案件在后續(xù)訴訟中到底進(jìn)展到何種程度，最終的處理結(jié)果為何，檢察機(jī)關(guān)往往無從知曉，自然也無法對案件啟動有效的后續(xù)性監(jiān)督。因此，保證檢察機(jī)關(guān)完整的立案監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)立案監(jiān)督效果的“有始有終”，必須賦予檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督案件的后續(xù)訴訟知情權(quán)。為此，應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督案件后續(xù)訴訟情況的文書附卷、備案反饋等工作機(jī)制。由檢察機(jī)關(guān)與公安等偵查機(jī)關(guān)會簽類似《立案監(jiān)督案件跟蹤監(jiān)督工作細(xì)則》的文件，明確對立案監(jiān)督的案件，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將《通知立案書》等立案監(jiān)督材料隨案附卷，檢察機(jī)關(guān)可在后續(xù)的批捕、審查起訴階段通過閱卷、調(diào)卷等方式及時了解這些案件的后續(xù)訴訟。對于某些立案監(jiān)督的案件最終沒有做出刑事裁判，而是以行政處罰等形式終結(jié)處理的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定公安機(jī)關(guān)法制部門將此類案件的刑事發(fā)案登記表、立案決定書或撤銷案件決定書或治安處罰決定書等有關(guān)文書材料報檢察機(jī)關(guān)備案，以便檢察機(jī)關(guān)及時對此種情形延伸可能的后續(xù)性訴訟監(jiān)督。

同時在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如偵查監(jiān)督部門可與公訴部門協(xié)同就立案監(jiān)督案件是否移送審查起訴、提起公訴、判決等情況進(jìn)行互動性的信息通報。具體應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)案件管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的批準(zhǔn)逮捕案件、公訴案件、判決案件內(nèi)容中設(shè)置是否屬于立案監(jiān)督案件欄目，由承辦人填寫①雷建昌、薛培:《立案監(jiān)督:現(xiàn)實(shí)困境與法律完善》，《中國刑事法雜志》2009年第7期。。

第二，給予檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督案件的偵查質(zhì)詢權(quán)。目前，在我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本沒有刑事立案監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，實(shí)際從事立案監(jiān)督工作的人員數(shù)量十分有限。為了最大限度地保證立案監(jiān)督案件的后續(xù)訴訟質(zhì)量，防止立案后偵查懈怠敷衍等消極偵查現(xiàn)象的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與偵查機(jī)關(guān)協(xié)作配合，規(guī)定偵查機(jī)關(guān)定期向發(fā)起立案監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)反饋案件的偵辦進(jìn)展情況。對于兩個月內(nèi)仍未偵查終結(jié)的案件，檢察機(jī)關(guān)享有偵查質(zhì)詢權(quán)，即向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出《要求說明案件未偵查終結(jié)理由的通知書》，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)在7日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)書面說明案件偵辦未結(jié)的理由，必要時要求相關(guān)辦案人員到場輔以口頭解釋說明。

第三，賦予檢察機(jī)關(guān)對立而不偵、久拖不決案件的糾正權(quán)。理論上而言，完整監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含對立案監(jiān)督的案件后續(xù)訴訟的知情權(quán)，案件立而不偵、立后又撤或偵而不辦、久拖不決、以罰代刑等不法行為的質(zhì)詢權(quán)以及糾正權(quán)三大部分。這其中，糾正權(quán)是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)能夠落實(shí)到位的強(qiáng)力支撐。如果糾正權(quán)缺位或乏力，立案監(jiān)督權(quán)就會退變?yōu)椤皼]有牙齒的軟權(quán)力”，其權(quán)威性和執(zhí)行力蕩然無存。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)足夠剛性的糾正權(quán)。具體指，對于立案監(jiān)督的案件如果在后續(xù)的訴訟中其處于立后不偵、偵而不結(jié)的停滯狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)通過向偵查機(jī)關(guān)質(zhì)詢，而偵查機(jī)關(guān)反饋的理由又不能成立，對于該類案件超過三個月仍未終結(jié)處理的，檢察機(jī)關(guān)可發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，通知偵查機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)糾正。為了加強(qiáng)催辦函的效力，需明確偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)(如半個月)及時通知檢察機(jī)關(guān)在接到催辦函后對案件采取了哪些具體措施和方法。另外，由于《立案監(jiān)督案件催辦函》僅在《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》中提及，其本身的法律效力是否具有足夠的剛性，目前還無定論。筆者建議將其納入公安機(jī)關(guān)的績效考核指標(biāo)體系中，通過一定的行政管理壓力，提升其法律強(qiáng)制力。

當(dāng)然，考慮到實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)的催辦函后仍有置若罔聞、不予修正的情形。筆者認(rèn)為可以借鑒德國和我國臺灣地區(qū)的檢警關(guān)系定位和相關(guān)的訴訟制度。在奉行檢警一體的大陸法系國家，檢察官是偵查活動的領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者，其對個案有具體的指令權(quán)，即職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)和職務(wù)收取權(quán)。所謂職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)主要是指在管轄不當(dāng)?shù)那樾蜗赂淖児茌?，和“有事?shí)足以認(rèn)定原承辦檢察官執(zhí)行職務(wù)有違法或明顯不當(dāng)者亦可考慮移轉(zhuǎn)偵查之情形的適用”①在我國臺灣地區(qū)，“偵查程序，通常以起訴或不起訴終結(jié)。但是，亦有可能因?yàn)樘厥庵掠啥妻D(zhuǎn)，亦即，檢察官于開始偵查后，認(rèn)為案件不屬其管轄者，應(yīng)即移送該管檢察官;但有緊迫情形時，應(yīng)為必要之處分，此即移轉(zhuǎn)偵查之情形……”這種緊迫情形就包括偵查行為的違法或不當(dāng)。參見林鈺雄《檢察官論》，北京:法律出版社，2008年，第41頁。?？梢娋唧w的職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)包括兩個方面:一是改變管轄，一是更換辦案人員。另外，對于職務(wù)收取權(quán)，其適用條件和職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)相同，只是此時具體的案件偵查權(quán)不再另行交由其他偵查機(jī)關(guān)辦理，而是由收取機(jī)關(guān)或其上級檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)動、指揮和主導(dǎo)。雖然在我國大陸奉行檢警分立的犯罪追訴模式，但是在公檢法三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”訴訟格局下，德國和我國臺灣地區(qū)的前述監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)仍然有值得借鑒和可操作的地方。具體而言，檢察機(jī)關(guān)對于立案監(jiān)督的案件，如果在后續(xù)的訴訟中發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)存在久拖不偵、消極辦案的情形，立法可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)有向偵查機(jī)關(guān)提出“職務(wù)收取、案件移轉(zhuǎn)以及辦案人員更換”的“偵查移轉(zhuǎn)建議權(quán)”。具體的工作機(jī)制是:由上級檢察機(jī)關(guān)向與其同級的公安機(jī)關(guān)發(fā)出建議書或協(xié)商函件，建議其對下級公安偵查機(jī)關(guān)的辦案人員進(jìn)行撤換(辦案人員更換建議權(quán));或考慮由之前承辦該案的偵查機(jī)關(guān)以外的其他偵查機(jī)關(guān)重新辦理此案。這里的其他偵查機(jī)關(guān)辦理可以是上級公安機(jī)關(guān)自行偵查(偵辦案件職務(wù)收取的建議權(quán))，也可以是上級公安機(jī)關(guān)指定的與承辦案件偵查機(jī)關(guān)同級的其他偵查機(jī)關(guān)管轄(案件移轉(zhuǎn)建議權(quán))。另外，對于立案監(jiān)督的案件，如果在后續(xù)訴訟中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)辦案人員有收受賄賂、濫用職權(quán)、徇私舞弊等犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的線索或材料移交職務(wù)犯罪偵查部門立案偵查，追究其刑事責(zé)任，包含發(fā)出立案監(jiān)督案件催辦函、偵查移轉(zhuǎn)建議權(quán)以及立案偵查追責(zé)三項(xiàng)內(nèi)容的糾正權(quán)(圖1)。通過層層遞進(jìn)的剛性監(jiān)督，基本上能夠解決立案監(jiān)督案件后續(xù)監(jiān)督不足、監(jiān)督質(zhì)量不高的問題。

圖1 檢察機(jī)關(guān)對立案后續(xù)監(jiān)督中的糾正權(quán)內(nèi)容分解圖

三、立案監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的理念、配套制度和措施

(一)立案監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的理念支撐——適度引導(dǎo)

立案監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型絕不是檢警合一辦案模式的轉(zhuǎn)向，而是要在立案階段，建立檢察機(jī)關(guān)貼近監(jiān)督，適時、適度引導(dǎo)立案的辦案模式?；谖覈贫鹊幕緲?gòu)架，“憲法之所以要設(shè)立三機(jī)關(guān)，就在于發(fā)揮各自的功能，而不是要以一個機(jī)關(guān)取代另一個機(jī)關(guān)，各個機(jī)關(guān)之間不得越位缺位，不得越俎代庖”②韓大元:《憲法文本與檢察機(jī)關(guān)的憲法地位》，《法學(xué)》2007年第9期。。故此，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)在立案階段的關(guān)系應(yīng)定位于“引導(dǎo)而不領(lǐng)導(dǎo)(主導(dǎo))，參與而不干預(yù)(替代)”。在這一基本理念的統(tǒng)領(lǐng)下，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督本質(zhì)上是定位于一種程序性權(quán)力，即通過啟動某種解決實(shí)體問題的程序，如發(fā)出糾正建議、撤換立案人員、改變管轄等偵查移轉(zhuǎn)建議權(quán)等來引導(dǎo)、影響偵查機(jī)關(guān)最終做出正確的立案決定，糾正暫時的立案錯誤。在這一過程中，檢察機(jī)關(guān)對具體案件的立案活動盡量不被賦予直接的實(shí)體性處分權(quán)力。

(二)立案監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的組織支撐——立案監(jiān)督辦案組的創(chuàng)設(shè)

刑事立案的監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的法律性和政策性，專業(yè)程度高，但長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本沒有專設(shè)機(jī)構(gòu)從事立案監(jiān)督工作，而是將刑事立案監(jiān)督職能人為分割到偵查監(jiān)督和控告申訴部門共同行使。實(shí)際運(yùn)作中，偵查監(jiān)督部門的工作重心往往集中在審查批捕，而控告申訴檢察部門的辦案范圍包括公民和單位對訴訟各個階段的舉報、控告和申訴，不僅僅局限于立案環(huán)節(jié)。刑事立案監(jiān)督的地位無形中被降低，立案監(jiān)督的專門力量被分散且十分有限。以北京市2008年對本市一分檢、二分檢、鐵檢分院以及18個基層檢察院的偵查監(jiān)督部門所作的統(tǒng)計為例，21個單位中在編工作人員241人，從事立案監(jiān)督的工作人員53人，占在編人員的21.99%。在這53人中，專職立案監(jiān)督的2人，僅占立案監(jiān)督工作人員的3.77%。同時兼顧審查逮捕工作和立案監(jiān)督工作的51人中，因?qū)彶榇豆ぷ鞫ぷ髁孔们闇p少的有8人，其余43人工作量與其他同事完全沒有區(qū)別。在被問及從事審查逮捕等工作是否對立案監(jiān)督工作的開展構(gòu)成影響時，52.38%的答題者認(rèn)為“有較大影響或一定影響，沒有足夠的時間和精力開展立案監(jiān)督工作”①張新憲、邢小兵、許寧、劉勇、逯春燕:《立案監(jiān)督工作機(jī)制研究》，《犯罪研究》2009年第1期。。隨著立案監(jiān)督模式的逐步轉(zhuǎn)型，監(jiān)督戰(zhàn)線“前推后移”縱向延伸，監(jiān)督的范圍又有橫向擴(kuò)展，過去立案監(jiān)督趨向的“單兵作戰(zhàn)”“兼職作業(yè)”的辦案方式顯然不能適應(yīng)新的立案監(jiān)督模式。為此，檢察機(jī)關(guān)的偵監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)將審查逮捕、偵查活動監(jiān)督和立案監(jiān)督工作相對分離，市院、分院偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門負(fù)責(zé)立案監(jiān)督的辦案組或指導(dǎo)組，負(fù)責(zé)對立案監(jiān)督工作的專門辦理、備案管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及對重點(diǎn)案件的督辦。而各基層檢察院的偵查監(jiān)督部門應(yīng)確定立案監(jiān)督承辦人制，挑選具有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的承辦人專門負(fù)責(zé)立案監(jiān)督工作。

(三)立案監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的管理支撐——考評指標(biāo)合理化設(shè)置

一般而言，績效考核制度在功能上是正式法律規(guī)范的細(xì)化和補(bǔ)充，如果績效指標(biāo)設(shè)置得當(dāng)，能夠在最大程度上助推整個政法工作的法治化進(jìn)程。當(dāng)前而言，檢察機(jī)關(guān)對立案活動的監(jiān)督之所以會出現(xiàn)監(jiān)督滯后、立案后延伸監(jiān)督缺位的現(xiàn)象，與績效考核指揮棒的不當(dāng)引導(dǎo)也不無關(guān)系。如不少地市的檢察機(jī)關(guān)僅僅將立案監(jiān)督的考核限定在立案環(huán)節(jié)，規(guī)定只要檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督后公安機(jī)關(guān)決定立案的就加分，而至于該案后續(xù)的訴訟狀態(tài)，則不計入立案監(jiān)督的考核范圍。有的檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督考核指標(biāo)中雖然設(shè)置了被監(jiān)督立案的案件在后續(xù)的逮捕、起訴和判決情況的加權(quán)分值，如筆者收集的A直轄市、B省和C直轄市檢察機(jī)關(guān)績效考核辦法或工作規(guī)定(表4)中就設(shè)置了監(jiān)督立案后，按照判決人數(shù)和判決刑期(三年以下、三年以上十年以下、十年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑)分別加分的考核辦法，但是對于立案監(jiān)督的案件如果未作處理、不予追究刑事責(zé)任的情形卻缺乏反向的懲處機(jī)制，僅有一個省規(guī)定了相應(yīng)的倒扣分指標(biāo)。另外，筆者發(fā)現(xiàn)在立案監(jiān)督考核指標(biāo)體系的設(shè)計上，設(shè)計者僅關(guān)注了“量”的計算，卻忽略了“率”的考評，特別是對于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督后立案的案件占偵查機(jī)關(guān)總的立案案件的比率——立案監(jiān)督率，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的案件后續(xù)被定罪的比率——成案定罪率都沒有納入考評指標(biāo)中。如此指標(biāo)的設(shè)定只會導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)不顧各地偵查辦案數(shù)量的多寡，努力在數(shù)字上下功夫。一些盲目追求立案數(shù)字的檢察機(jī)關(guān)還出現(xiàn)了明顯的造假行徑，這其實(shí)對于衡量一個檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的總體質(zhì)量并無益處。

表4 A直轄市、B省和C直轄市檢察機(jī)關(guān)績效考核辦法

順應(yīng)立案監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型，立案監(jiān)督的績效考核也應(yīng)注重組織內(nèi)部各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)定的合理化導(dǎo)向，考核指標(biāo)的體系設(shè)定應(yīng)當(dāng)從以下幾個理念上做出調(diào)整:

第一，檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督績效的考評重心應(yīng)從單純的“立案環(huán)節(jié)”延伸到對“后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)，即起訴、審判”的多階段考核，即從“立案多少”擴(kuò)展到案件后續(xù)的“判決多少”和“定罪輕重”的考核，以實(shí)現(xiàn)立案監(jiān)督“數(shù)量”與最后案件“質(zhì)量”的二元互補(bǔ)。應(yīng)當(dāng)看到，不少省市縣的檢察院都已經(jīng)開始了此種考核指標(biāo)的設(shè)置，但還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推廣。

第二，注重在考評方式的設(shè)計上從正向激勵和反向鞭策兩個向度激發(fā)偵查監(jiān)督部門對立案監(jiān)督的辦案質(zhì)量的重視。對于立案監(jiān)督的案件如果在后續(xù)的訴訟中被撤銷，犯罪嫌疑人、被告人被做了不起訴或無罪判決，且此種處理并無不當(dāng)?shù)?，立案監(jiān)督部門除減去原所得分?jǐn)?shù)，還應(yīng)反向倒扣分。如此，便可以遏制檢察機(jī)關(guān)為追求立案監(jiān)督的數(shù)字盲目冒進(jìn)，督促其時刻保持審慎態(tài)度，避免錯誤監(jiān)督，提高監(jiān)督質(zhì)量。

第三，在未來逐步建立“質(zhì)”、“量”和“率”的三項(xiàng)考核指標(biāo)體系。對于立案監(jiān)督的案件不僅注重當(dāng)下立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督數(shù)量，還應(yīng)注重對后續(xù)立案監(jiān)督案件成案定罪的質(zhì)量，更應(yīng)當(dāng)從本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，注重對檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督效率的考核。畢竟不同地區(qū)的發(fā)案數(shù)量并不相同，立案監(jiān)督的數(shù)量自然也不同。如果過分注重立案監(jiān)督環(huán)節(jié)被監(jiān)督的案件數(shù)量，勢必會出現(xiàn)不同地區(qū)立案監(jiān)督“忙閑不均”，一些檢察機(jī)關(guān)會著急找案源，錯誤立案、立案造假的現(xiàn)象可能發(fā)生。為此，應(yīng)當(dāng)設(shè)定立案監(jiān)督率(監(jiān)督立案的案件數(shù)/偵查機(jī)關(guān)總的立案數(shù))和成案定罪率(監(jiān)督立案后被定罪的案件/監(jiān)督立案的案件)，然后設(shè)定一條紅線標(biāo)準(zhǔn)，超過紅線的為合格，低于此紅線的不合格，這樣便可以從宏觀上引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)提高立案監(jiān)督的總體質(zhì)量。

責(zé)任編校:徐玲英