沈玉平，王攀學(xué)，丁 潔

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅政策研究
——基于浙江縣域經(jīng)濟(jì)視角

沈玉平，王攀學(xué)，丁 潔

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

通過分析浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，揭示縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)環(huán)境惡化、創(chuàng)新能力不足等問題，探究問題的成因，并在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善社會保障體系、個(gè)稅征收政策、促進(jìn)節(jié)能減排、激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新等一系列促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅對策。

縣域經(jīng)濟(jì)；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；財(cái)稅政策

在十二五規(guī)劃中，我國政府明確提出要積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制，進(jìn)一步理順各級政府間財(cái)政分配關(guān)系，健全公共財(cái)政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度。在黨的十八大報(bào)告中，再次強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢新變化，加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來，著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動，更多依靠現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動，更多依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新驅(qū)動，更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動，更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動，不斷增強(qiáng)長期發(fā)展后勁。

首先梳理利用財(cái)稅政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究并提出研究目標(biāo)，繼而在分析浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，揭示存在的問題并分析其原因，最后在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出一系列財(cái)稅政策。

一、既有研究和問題提出

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的意義重大，因而在利用財(cái)稅政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面的研究也頗多：賈康、程瑜［1］認(rèn)為，應(yīng)在繼續(xù)優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅的同時(shí)，適時(shí)適度實(shí)施合理的結(jié)構(gòu)性增稅。推進(jìn)稅制改革完善，使其更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。倪紅日、靳軍［2］認(rèn)為，為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，有必要對提高財(cái)政收入占國民收入比重的政策、結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)行調(diào)整。完善稅收政策的取向可確定為：穩(wěn)定比重、調(diào)整結(jié)構(gòu)、靈活應(yīng)對、適時(shí)微調(diào)。寇鐵軍、安忠志［3］認(rèn)為，需要系統(tǒng)整合政府支出、轉(zhuǎn)移支付和稅收政策，使之相互配合并共同為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式服務(wù)，完成實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略任務(wù)。

在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面主要有以下觀點(diǎn)：秦興方［4］認(rèn)為，針對不同縣域，要根據(jù)不同發(fā)展階段進(jìn)行分類指導(dǎo)，對特定縣域來說，也必須分類指導(dǎo)，即對縣域經(jīng)濟(jì)中的 “存量”部分，可以選擇以激勵(lì)為主的轉(zhuǎn)變路徑并進(jìn)行相應(yīng)的制度安排；對其 “增量”部分，可以選擇以約束為主的轉(zhuǎn)變路徑并進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。周金堂［5］認(rèn)為，必須面對現(xiàn)實(shí)，因縣制宜，用足用好中央 “三農(nóng)”政策，刺激和擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)，加快調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，在深化改革促進(jìn)創(chuàng)新等方面采取有效的對策和措施。

以上研究主要側(cè)重于探討利用財(cái)稅政策促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，一是很少聚焦到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；二是缺乏運(yùn)用財(cái)稅政策促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的專門研究，本文試圖在分析浙江縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅政策。

二、浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的地位和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）浙江縣域經(jīng)濟(jì)的地位

縣域經(jīng)濟(jì)在浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位，尤其是經(jīng)過1992年、1997年、2002年、2006年、2009年五輪擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革后，進(jìn)一步釋放了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。

2011年，浙江縣域行政區(qū)土地面積為8.60萬平方公里，占全省的82.64%；年末戶籍總?cè)丝?267.92萬人，占全省的68.49%；縣域生產(chǎn)總值為16601.40億元，占全省的52.39%，同比去年降低0.14個(gè)百分點(diǎn)；地方財(cái)政一般預(yù)算收入1170.15億元，占全省的40.64%，同比去年增加0.66個(gè)百分點(diǎn)。也就是說，浙江縣域以全省五分之四的土地、三分之二的人口，創(chuàng)造了二分之一的生產(chǎn)總值和五分之二的財(cái)政一般預(yù)算收入，這說明縣域空間內(nèi)的資源產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市。

（二）浙江縣域經(jīng)濟(jì)的主要特征

1.塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。塊狀經(jīng)濟(jì)是浙江在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展過程中，依托家庭工業(yè)、專業(yè)市場形成并發(fā)展起來的。浙江因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，“一村一品”、 “一鎮(zhèn)一業(yè)”、 “一縣一色”。據(jù) 《2009年浙江省塊狀經(jīng)濟(jì)調(diào)查報(bào)告》 統(tǒng)計(jì)，2008年，全省90①90中包含了32個(gè)市轄區(qū)，報(bào)告中沒有單列出不含市轄區(qū)的數(shù)據(jù)。個(gè)縣（市、區(qū)）中，有82個(gè)擁有年銷售收入超過10億元的塊狀經(jīng)濟(jì)，占總數(shù)的91.1%。共有年銷售收入10億元以上的塊狀經(jīng)濟(jì)312個(gè)，共實(shí)現(xiàn)銷售收入2.81萬億元，出口交貨值6122億元，從業(yè)人員831萬人，分別占全省工業(yè)總量的54%、62%和56%②數(shù)據(jù)來源于《2009年浙江省塊狀經(jīng)濟(jì)調(diào)查報(bào)告》，浙江經(jīng)濟(jì)和信息化委員會網(wǎng)站http：//www.zjjxw.gov.cn/cyfz/yqjd/2010/08/05/ 2010081100035.shtm l，2010年8月5日。。塊狀經(jīng)濟(jì)在浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)等方面發(fā)揮了十分重要的作用。

表1 2008年浙江塊狀經(jīng)濟(jì)部分?jǐn)?shù)據(jù)

2.民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。民營經(jīng)濟(jì)是浙江縣域經(jīng)濟(jì)的主體。來自浙江省工商局的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2011年底，全省個(gè)體工商戶達(dá)230萬戶（全國為924萬戶，占40%），民營企業(yè)總量達(dá)到72萬家。2011年全省民營經(jīng)濟(jì)總量為19872億元，占全省生產(chǎn)總值的62.1%，貢獻(xiàn)率連續(xù)8年超過60%①郭占恒：浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、問題和戰(zhàn)略舉措，人民論壇網(wǎng)浙江資訊2012年9月24日。。

3.小微企業(yè)眾多。與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)相對應(yīng)，小微企業(yè)在浙江縣域經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了重要地位。根據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局資料②數(shù)據(jù)來源于中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//district.ce.cn/newarea/roll/201203/29/t20120329-23200303.shtml2012年3月29日。，到2012年1月末，全省小微企業(yè)已經(jīng)達(dá)到56.9萬家，占全省企業(yè)總數(shù)的97%。這些小微企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值占浙江全部工業(yè)總產(chǎn)值的56.3%，并且提供了1178.5萬個(gè)就業(yè)崗位，占浙江所有企業(yè)就業(yè)崗位的55.5%。

（三）浙江縣域經(jīng)濟(jì)存在的問題

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。和城市相比，傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)更加依賴于工業(yè)，其農(nóng)業(yè)份額也高于城市，2011年浙江省縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比值為7.1%，第二產(chǎn)業(yè)占比56.15%，第三產(chǎn)業(yè)占比36.74%；而城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比值為2.75%，第二產(chǎn)業(yè)占比48.98%，第三產(chǎn)業(yè)占比48.26%，相對而言，浙江縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升的空間還是很大的③本段數(shù)據(jù)均來源于 《2012年浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)通過原始數(shù)據(jù)整理得到。。

2.生態(tài)環(huán)境問題日益突出。在我國經(jīng)濟(jì)增長中以破壞生態(tài)環(huán)境為巨大代價(jià)，國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2009年我國環(huán)境污染所造成的經(jīng)濟(jì)損失大約占當(dāng)年GDP的2.1%到7.7%，生態(tài)破壞所帶來的經(jīng)濟(jì)損失大約占GDP的5%到13%，兩者之和大約為7%到20%④數(shù)據(jù)來源于 《2009年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。。浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠高投入、高排放、高污染的粗放型產(chǎn)業(yè)，對生態(tài)環(huán)境的破壞性極大，生態(tài)環(huán)境承載力基本飽和。2010年浙江廢水排放總量達(dá)39.48億噸，工業(yè)廢氣排放總量達(dá)20434億標(biāo)立方米，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量達(dá)4268萬噸，分別比1994年增長1.4倍、1.74倍和1.84倍，表明浙江每生產(chǎn)1億元GDP需排放14.2萬噸廢水，生產(chǎn)1億元工業(yè)增加值排放1.43億標(biāo)立方米工業(yè)廢氣，產(chǎn)生0.3萬噸工業(yè)固體廢物，這些指標(biāo)都大大高于發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)⑤數(shù)據(jù)來源于 《2012年浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)通過原始數(shù)據(jù)整理得到。。一些高能耗高污染的產(chǎn)業(yè)由于發(fā)達(dá)縣市人工成本上升、民眾環(huán)保意識提高等種種原因，不斷從浙江的發(fā)達(dá)縣市轉(zhuǎn)移到其他較落后的縣市，從全國的視角看，并沒有實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。

3.資源要素制約日益嚴(yán)重。浙江是一個(gè)資源小省，人均資源占有量遠(yuǎn)低于全國平均水平。近年來，電荒、地荒、民工荒等現(xiàn)象不斷發(fā)生。而浙江縣域經(jīng)濟(jì)主要依靠低工資低成本的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和自然資源的高投入高消耗產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)動蕩中受到的沖擊尤為明顯，不少企業(yè)在用電高峰時(shí)只能停工停產(chǎn)來保證居民的生活用電；勞動力緊缺導(dǎo)致用工成本明顯增加，使低附加值的工業(yè)產(chǎn)業(yè)雪上加霜；土地資源緊缺導(dǎo)致供需矛盾凸顯，土地需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足。

4.技術(shù)創(chuàng)新能力不足。浙江省的縣域經(jīng)濟(jì)，低技術(shù)、低附加值的低端產(chǎn)業(yè)集聚度較高，多依靠專業(yè)市場的規(guī)模效應(yīng)生存，技術(shù)創(chuàng)新能力和核心競爭力明顯不足。2010年，浙江 R&D經(jīng)費(fèi)占GDP的比重為1.78%，僅比全國平均水平高出0.02%，明顯低于北京5.82%、上海2.81%、江蘇2.07%的水平⑥郭占恒：浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、問題和戰(zhàn)略舉措，人民論壇網(wǎng)浙江資訊2012年09月24日。，與發(fā)達(dá)國家3%左右的比重相比差距更大。浙江縣域的技術(shù)創(chuàng)新水平和投入更為低下，亟待提升。

5.縣域發(fā)展不平衡。浙江縣域經(jīng)濟(jì)總體而言是比較發(fā)達(dá)的，但各個(gè)縣發(fā)展很不平衡。30個(gè)較發(fā)達(dá)縣市實(shí)現(xiàn)的國內(nèi)生產(chǎn)總值占浙江縣域總額的比重高達(dá)82.5%，財(cái)政總收入和城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額分別占縣域總額的86.5%和83.0%，但有28個(gè)較落后縣市實(shí)現(xiàn)的國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入及城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額占比均不到縣域總額的20%；30個(gè)發(fā)達(dá)縣市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)55344.03元，其農(nóng)村居民人均純收人為 13418.33元，比全省縣域平均水平還高 13514.13元、2740.54元①數(shù)據(jù)來源于 《2012年浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)通過原始數(shù)據(jù)整理得到。。

縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級需要縣域財(cái)政有足夠的實(shí)力去支撐和推進(jìn)，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致縣域可支配財(cái)力不足，由于財(cái)力有限，使得欠發(fā)達(dá)縣市對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式顯得 “心有余而力不足”。

三、縣域經(jīng)濟(jì)問題的成因分析

（一）消費(fèi)能力無法完全釋放

在縣域特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于收入的限制和消費(fèi)習(xí)慣造成消費(fèi)結(jié)構(gòu)固化，新興服務(wù)行業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)很難發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)占比過高，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。而在農(nóng)村，尚有大量的剩余勞動力需要解決就業(yè)問題，并且縣域內(nèi)城鎮(zhèn)失業(yè)問題也十分嚴(yán)重。2010年，浙江省縣域登記的城鎮(zhèn)失業(yè)人員數(shù)將近占全省的一半（大量的農(nóng)村失業(yè)人口未納入統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)）。同時(shí)，縣域（主要是農(nóng)村）的社會保障體系弱于城市。雖然近年來各種形式的農(nóng)村社會保障體系從無到有，發(fā)展較快，但總體來看其規(guī)模和水平遠(yuǎn)低于城市。2011年，浙江省一般預(yù)算支出中縣域社會保障和就業(yè)支出僅為126.95億元②數(shù)據(jù)來源于 《2012年浙江財(cái)政年鑒》。，相比起市本級及其轄區(qū)的149.66億元，不管是從支出額上還是從占總支出的比例和人均受益額來看，都與市本級及市轄區(qū)有較大差距，這也在較大程度上限制了以農(nóng)民為主體的縣域消費(fèi)水平的提升。在收入水平、消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大進(jìn)程中，消費(fèi)結(jié)構(gòu)會變化調(diào)整，服務(wù)類消費(fèi)比重會明顯提高。如果縣域經(jīng)濟(jì)落后，低下的消費(fèi)能力會嚴(yán)重制約縣域范圍內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）節(jié)能環(huán)保財(cái)稅政策體系不健全

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段難免要付出環(huán)境破壞的代價(jià)，這幾乎是國際性的慣例，浙江經(jīng)濟(jì)在先行發(fā)展中同樣付出了這種昂貴的代價(jià)，而且治理和修復(fù)這種破壞所付出的代價(jià)將更加大，需要政府大量投入。目前，我國促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的財(cái)稅政策體系正在逐步建立過程中，還很不完善。一方面，財(cái)政資金在節(jié)能環(huán)保方面的投入過少且缺乏效率。例如，2011年浙江省節(jié)能環(huán)保的總支出僅為78.11億元③數(shù)據(jù)來源于 《2012年浙江財(cái)政年鑒》。，只占一般預(yù)算總支出的2.03%，相比起日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源約束問題，顯得杯水車薪。政府對節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入嚴(yán)重不足，僅表現(xiàn)為對少數(shù)節(jié)能研究項(xiàng)目和科技改造的直接資金投入，在節(jié)能產(chǎn)品的銷售、購買、服務(wù)環(huán)節(jié)的優(yōu)惠政策過少。環(huán)境治理資金缺乏有效的監(jiān)督制度，加之缺乏競爭機(jī)制，導(dǎo)致資金運(yùn)行效率低下。另一方面，我國現(xiàn)行資源稅體系存在征收范圍過窄、單位稅負(fù)偏低、計(jì)稅依據(jù)不合理等問題（資源稅只對使用煤、石油等自然資源所獲得的收益或銷售數(shù)量征稅，對已開采但未銷售資源不征任何稅），使自然資源被掠奪性開采。又因?yàn)橘Y源稅收入大部分歸地方所有，導(dǎo)致地方政府對自然資源的過度開發(fā)，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。

（三）對技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)不足

從現(xiàn)實(shí)情況看，如上所述，縣域經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)實(shí)體在科技創(chuàng)新方面本來就處于十分明顯的弱勢地位。由于資本和實(shí)力不強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)企業(yè)不可能有大投入，因此，技術(shù)設(shè)備落后；由于同樣的原因，再加上地理上遠(yuǎn)離繁華的城市，企業(yè)難以招聘到高技術(shù)人才。所有這些都表明縣域經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力嚴(yán)重落后于城市。而反觀現(xiàn)有的財(cái)稅政策還未能對縣域經(jīng)濟(jì)科技創(chuàng)新給予更多的優(yōu)惠，在某些方面反而使其處于更不利的地位。如：財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)主要投向科研機(jī)構(gòu)和高等院校等單位，對企業(yè)自主創(chuàng)新和科技改造的經(jīng)費(fèi)投入相對不足，投向小型民營企業(yè)則更是少之又少，而縣域經(jīng)濟(jì)卻是以民營企業(yè)為主體，很少有科研機(jī)構(gòu)和高等院校；對能夠享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的 “高新技術(shù)企業(yè)”認(rèn)定要求過高、優(yōu)惠政策單一，絕大多數(shù)縣域企業(yè)實(shí)際上享受不到優(yōu)惠，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的動力不足；我國對促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策不全面，對培育高新技術(shù)人才、促進(jìn)科技人員成果轉(zhuǎn)化以及鼓勵(lì)在職教育的稅收優(yōu)惠政策很少，也沒有針對科技企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的個(gè)人所得稅的稅收優(yōu)惠；我國對于高科技人才創(chuàng)新發(fā)明所獲得的收益享受稅收優(yōu)惠的審批權(quán)限控制在較高層級的政府部門手中（如獎(jiǎng)勵(lì)收入一般要省部級以上的獎(jiǎng)勵(lì)才可免征個(gè)人所得稅），這就使縣域小微企業(yè)遙不可及，在一定程度上也弱化了縣域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力；基層稅務(wù)部門缺少職權(quán)制定引進(jìn)技術(shù)人才的優(yōu)惠政策，這事實(shí)上使縣域經(jīng)濟(jì)處于不平等的競爭地位。

（四）財(cái)政體制不完善，財(cái)力與事權(quán)不匹配

就當(dāng)前中國的實(shí)際情況看，由于縣域經(jīng)濟(jì)以民營小微企業(yè)為主體，自我革新、自我發(fā)展能力不強(qiáng)；節(jié)能環(huán)?？赡軙M(jìn)一步降低企業(yè)的盈利能力，加重其負(fù)擔(dān)。這種阻力都說明轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式既要以政府為主導(dǎo)，更要政府承受部分負(fù)擔(dān)，這就需要縣域財(cái)政具有一定的實(shí)力支撐并推進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級。但在實(shí)行分稅制改革后，財(cái)力向中央轉(zhuǎn)移，而基層政府的事權(quán)有增無減，縣級政府財(cái)政資金不足，缺乏必要的調(diào)控手段。尤其對于落后的縣域而言，主要靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付才能維持財(cái)政資金的必要投入，且轉(zhuǎn)移支付制度中的一般轉(zhuǎn)移支付比例過低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過高，導(dǎo)致縣級政府的資金自主調(diào)配功能減弱。很多縣市依賴于出賣土地和政府融資支撐支出規(guī)模，土地財(cái)政與地方債務(wù)規(guī)模不斷加大。因此，縣級政府對轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)控資金和扶持能力不足。

四、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅政策建議

促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需要財(cái)稅、金融等一系列配套政策的實(shí)施。而財(cái)稅政策作為政府調(diào)控的首要手段，具有重要的政策導(dǎo)向作用，主要通過改進(jìn)財(cái)政體制、完善稅收政策體系、優(yōu)化財(cái)政支出、加大稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼力度、制定傾斜性的政府采購政策等手段，引導(dǎo)和優(yōu)化社會資源配置方向來實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

從世界范圍來看，許多國家成功實(shí)施了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅政策，雖然側(cè)重點(diǎn)各有不同，但大體而言，這些政策主要著眼于以下幾個(gè)方面：促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，節(jié)能減排和保證各地區(qū)因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展。雖說不同國家和地區(qū)所面臨的實(shí)際情況和制約因素各有不同，但發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)型成功國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所采取的政策措施對我們來說有值得借鑒之處。

（一）利用財(cái)稅杠桿撬動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

我國與發(fā)達(dá)國家在三次產(chǎn)業(yè)占GDP比重方面具有顯著的差異，縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)同樣存在這種差異，而不同的財(cái)稅引導(dǎo)政策是能否縮小這種差異的主要因素之一。所以應(yīng)該加大財(cái)稅政策的引導(dǎo)力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)［6］，改變縣域經(jīng)濟(jì)過分依賴工業(yè)產(chǎn)業(yè)的格局，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要途徑①數(shù)據(jù)來源于 《2012年浙江財(cái)政年鑒》。。目前來說，應(yīng)該積極推進(jìn) “營改增”稅制改革，減輕服務(wù)業(yè)納稅負(fù)擔(dān)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將高能耗、高排放、低層次、低附加值的第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。要加大對 “三農(nóng)”的財(cái)政投入，解決政府支農(nóng)投入資金來源渠道多、投向相近、目標(biāo)相似、資金使用效益欠佳等現(xiàn)實(shí)問題［7］，改變農(nóng)業(yè)小而散的局面，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化水平，吸納從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的勞動力；調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，把通過流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼改為對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益；加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，挖掘比較優(yōu)勢，發(fā)展高效的特色生態(tài)農(nóng)業(yè)。

（二）完善社會保障體系和個(gè)稅征收政策，提高消費(fèi)能力

發(fā)達(dá)國家一般都具有完善的社會保障體系來保障公民的消費(fèi)能力。收入差距過大和不完善的社保體系是我國面臨的制約消費(fèi)能力釋放的主要因素，應(yīng)完善促進(jìn)消費(fèi)和收入分配的各項(xiàng)財(cái)稅政策；加大財(cái)力投入，建立完善的社會保障體系，全面啟動城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高最低生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以消除人們的后顧之憂，釋放縣域經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)需求。個(gè)稅征收制度則直接影響了每個(gè)人的實(shí)際收入與消費(fèi)能力，應(yīng)加快實(shí)施個(gè)人所得稅改革，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合課稅制度，以家庭為單位征收，將贍養(yǎng)人數(shù)等因素納入考慮范圍，切實(shí)減輕中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，培育中等收入階層。

（三）以優(yōu)惠性財(cái)稅政策激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新

越來越多的國家用優(yōu)惠性財(cái)稅政策激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。在這方面，具有典型意義的是美國。美國是世界突破性技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)者，因此，了解其促進(jìn)自主創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是財(cái)稅政策方面的經(jīng)驗(yàn)，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新無疑有著很好的借鑒意義［8］?？梢詮呢?cái)政政策和稅收政策兩方面解讀它的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.財(cái)政政策。（1）加大研究開發(fā)方面的投入。據(jù)美國科學(xué)技術(shù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年美國政府①這里包括了美國地方政府和聯(lián)邦政府的研發(fā)總投入，美國地方政府大都無數(shù)據(jù)可查，有據(jù)可查的只有總投入，但在一定程度上也能反映出其政府對于研究開發(fā)的投入強(qiáng)度。在研發(fā)方面的投入為3687.99億美元，占GDP的比重為2.68%。在研發(fā)支出結(jié)構(gòu)方面，企業(yè)是資金來源的主體，2008年企業(yè)投入占研發(fā)經(jīng)費(fèi)來源的67.3%，同時(shí)美國非常注重對基礎(chǔ)研究的投入，其所占比例達(dá)到17.3%［9］。（2）注重教育方面的投入。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，2006年美國的教育投入占GDP的比例高達(dá)7.4%②數(shù)據(jù)來源于OECD統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站，http：//www.oecd.org/statistics/，并且在近幾年內(nèi)穩(wěn)定地保持著這一投入比例，是世界上對教育投入最多的國家之一。良好的教育為其技術(shù)創(chuàng)新提供了充足的人力資本。（3）通過政府采購政策，保護(hù)性購買具有自主創(chuàng)新能力的高科技企業(yè)產(chǎn)品，激勵(lì)其技術(shù)創(chuàng)新。（4）通過財(cái)政貼息和財(cái)政補(bǔ)助手段，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資基金為高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供所需資金。

2.稅收政策。（1）研發(fā)支出和設(shè)備改造支出的稅收減免政策。企業(yè)當(dāng)年研發(fā)費(fèi)用超出前一基期（一般為前三年的平均值）的部分可享受25%的所得稅抵免；用于技術(shù)更新改造的設(shè)備投資額的10%可以直接抵免當(dāng)年應(yīng)納所得稅額；企業(yè)委托大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的某些基礎(chǔ)性研究，支付研究費(fèi)用的65%可直接從公司所得稅中抵免（即這項(xiàng)基礎(chǔ)研究費(fèi)用的65%由政府承擔(dān)）；對于私人為建立科研機(jī)構(gòu)的捐款一律免稅。（2）降低投資收益稅稅率。美國政府為了促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的發(fā)展，把投資收益稅的稅率從最高的49%一路下調(diào)至20%，而且對持有小型高科技企業(yè)股份5年及以上的投資收益按14%征收。（3）加速折舊。美國政府將科研設(shè)備的法定使用年限縮短為3年，大大提高了高新技術(shù)企業(yè)的固定資產(chǎn)折舊率，加速高科技企業(yè)收回投資。

因此，在現(xiàn)在鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步的財(cái)稅政策基礎(chǔ)上，浙江應(yīng)該利用財(cái)力基礎(chǔ)相對較好的優(yōu)勢，根據(jù)我國縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，結(jié)合美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮財(cái)稅政策對于技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)作用。圍繞浙江縣域塊狀經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，利用財(cái)政資金，加強(qiáng)針對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和中小企業(yè)的科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，整合資源，充分發(fā)揮平臺的集聚功能；完善對風(fēng)險(xiǎn)投資基金的財(cái)政補(bǔ)貼和貼息政策，促進(jìn)其對高新技術(shù)企業(yè)的投資；完善激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策，降低企業(yè)成為 “高新技術(shù)企業(yè)”的政策門檻，擴(kuò)大范圍，放大政策激勵(lì)效應(yīng)；吸引創(chuàng)新型人才留在基層縣市，對各類高精尖人才給予稅收優(yōu)惠政策，所獲得的獎(jiǎng)勵(lì)免征個(gè)人所得稅。

（四）獎(jiǎng)懲并舉，促進(jìn)節(jié)能減排

在利用財(cái)稅政策促進(jìn)節(jié)能減排方面，最成功的是日本。日本由于特殊的地理環(huán)境和資源條件，非常重視環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作，他們制定了一系列的財(cái)稅政策來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在財(cái)政政策方面，主要通過政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政貼息等手段來促進(jìn)節(jié)能減排。從2008年起的5年內(nèi)，日本每年投入了300億美元①數(shù)據(jù)來源于《低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際動向》，光明網(wǎng)-光明觀察http：//guancha.gmw.cn/content/2009-12/31/content-1031060.htm，2009年12月31日。來推進(jìn) “環(huán)境能源革新技術(shù)開發(fā)計(jì)劃”。而且日本的工業(yè)企業(yè)節(jié)能投資約一半能夠獲得政策性銀行的貼息貸款，比正常利率低20%～30%。另外政府還通過專項(xiàng)準(zhǔn)備金提供擔(dān)保，方便企業(yè)從商業(yè)銀行獲取貸款。此外，日本政府每年有3億美元的預(yù)算來補(bǔ)貼家庭普及高效熱水器和能源管理系統(tǒng)等。

在稅收政策方面，主要采取對節(jié)能設(shè)備的稅收優(yōu)惠和構(gòu)建完善的環(huán)境資源稅收體系來達(dá)到減少污染、節(jié)約能源的目的。例如，企業(yè)購買并在1年內(nèi)使用政府指定的節(jié)能設(shè)備，其節(jié)能設(shè)備購置費(fèi)的7%可以在不超過應(yīng)繳所得稅額20%的范圍內(nèi)扣除，而且可以在正常提取折舊的基礎(chǔ)上，額外提取30%購置費(fèi)的特別折舊。尤其值得一提的是日本建立了復(fù)雜的運(yùn)輸稅收體系以減少污染，節(jié)約能源，其包含了電力開發(fā)稅、道路使用稅、機(jī)動車車輛噸位稅、車輛（產(chǎn)品）稅、石油消耗稅、液化氣稅和二氧化碳稅等。

我國應(yīng)在借鑒日本等國的財(cái)稅政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富和深化相關(guān)政策。促進(jìn)資源節(jié)約，加大對于節(jié)能環(huán)保設(shè)備的稅收優(yōu)惠力度，縮短節(jié)能環(huán)保設(shè)備的折舊年限，加速企業(yè)回收資本。在政府采購時(shí)，優(yōu)先購買節(jié)能型產(chǎn)品；加大財(cái)政資金的投入力度，進(jìn)一步加強(qiáng)國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完善能效標(biāo)識制度。

加快推進(jìn)資源稅、燃油稅改革。擴(kuò)大資源稅從價(jià)計(jì)征的稅目范圍，以市場價(jià)格為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮資源稅的調(diào)控作用，抑制能源的低成本消費(fèi)。制定和完善碳排放指標(biāo)，通過 “碳交易”制度優(yōu)化碳排放量配置。利用稅收優(yōu)惠政策重點(diǎn)支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)［10］，積極開發(fā)可再生能源，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

注重環(huán)境保護(hù)，完善縣域間資源環(huán)境市場交易和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)縣市和重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)保護(hù)好自然環(huán)境。建立起以縣際橫向補(bǔ)償為主，省級財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)為輔的利益補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)施生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，將水質(zhì)、森林面積、大氣環(huán)境等指標(biāo)成為影響轉(zhuǎn)移支付額度的因素。

建立健全環(huán)保稅收體系，開拓征收渠道，提高征收率。完善污水垃圾處理收費(fèi)政策，建立污水垃圾處理良性運(yùn)行機(jī)制。完善排污權(quán)的交易政策體系，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的優(yōu)化配置。

（五）以合理的轉(zhuǎn)移支付制度保障各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展

現(xiàn)實(shí)國情決定了中國注定成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大國。這要求我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和形式進(jìn)行深層次的改革和完善。德國作為一個(gè)發(fā)達(dá)的資本主義國家，其轉(zhuǎn)移支付制度非常有特色，而且經(jīng)過長時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)，被證明是富有成效的。尤其是完成聯(lián)邦對州的縱向轉(zhuǎn)移支付后，在各個(gè)州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度是德國聯(lián)邦財(cái)政體制中獨(dú)具特色的重要內(nèi)容，常常成為人們研究轉(zhuǎn)移支付制度的對象，其對我國引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度有重要的啟示與借鑒意義［11］。它主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)州際財(cái)力均等化。首先，對作為最大稅種的增值稅（德國名為銷售稅，相當(dāng)于我國的增值稅）進(jìn)行預(yù)先均衡性分配。增值稅是聯(lián)邦和州的共享稅，先將屬于州部分的增值稅75%的份額按各州的人口數(shù)量進(jìn)行分配，再將剩余的25%進(jìn)行一種平衡性非對稱分配，分配的目標(biāo)是使那些貧困州的財(cái)政能力達(dá)到全國平均水平的92%。如果25%的增值稅分配仍有余額，將仍然按照州的居民人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配；如果分配不足，則相應(yīng)降低92%的目標(biāo)。其次，通過州際間的橫向轉(zhuǎn)移支付，由富裕的州直接將資金轉(zhuǎn)移給貧困的州，原則上確保人均財(cái)力基本均等化。其具體的實(shí)施方法是先測算出各個(gè)州的財(cái)力指數(shù)和需求指數(shù)，通過財(cái)力指數(shù)與需求指數(shù)的對比來確定某州是接受轉(zhuǎn)移支付的州還是貢獻(xiàn)的州，以及各州之間轉(zhuǎn)移支付的資金流向和數(shù)量規(guī)模。對于州財(cái)政能力低于平均財(cái)政能力95%的州進(jìn)行第二次轉(zhuǎn)移支付，保證經(jīng)過第二次轉(zhuǎn)移支付后，每一個(gè)州的財(cái)政能力（包括接受轉(zhuǎn)移支付以后的財(cái)力）至少要達(dá)到平均財(cái)政能力的95%。而人均財(cái)力不足全國平均水平92%貧困州則先將其人均財(cái)力補(bǔ)足至92%的水平，再加上92%—100%之間的差額部分的37.5%。這樣就確保最貧困州也能達(dá)到全國人均財(cái)力水平的95%。當(dāng)然，對于某些特殊的地區(qū)，在計(jì)算財(cái)政需求指數(shù)時(shí)，會把人口修正指數(shù)考慮進(jìn)來。比如，在計(jì)算州級的財(cái)政需求時(shí)，柏林、漢堡等直轄市的人口數(shù)可以乘上135%的系數(shù)。

我國應(yīng)當(dāng)借鑒德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，建立促進(jìn)縣域財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，當(dāng)前首先要完善以生態(tài)補(bǔ)償、土地出讓等為主要內(nèi)容的補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付，今后應(yīng)努力向財(cái)力平衡性橫向轉(zhuǎn)移支付拓展，壯大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的扶持能力；建立縣市基本財(cái)力保障制度，促進(jìn)人均財(cái)力均等化，縮小縣域間財(cái)力差距，真正實(shí)現(xiàn)國家的和諧發(fā)展。

［1］賈康，程瑜.論 “十二五”時(shí)期的稅制改革——兼談對結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的認(rèn)識［J］.稅務(wù)研究，2011，（1）：3-8.

［2］倪紅日，靳軍.加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅收政策取向［J］.稅務(wù)研究，2011，（1）：9-12.

［3］寇鐵軍，安志忠.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變財(cái)稅政策作用探析［J］.地方財(cái)政研究，2010，（1）：35-39.

［4］秦興方，汪橋紅.轉(zhuǎn)變江蘇縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的路徑與制度安排［J］.揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2010，（6）：43-46.

［5］周金堂.論經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新途徑［J］.江西社會科學(xué)，2010，（9）：70-76.

［6］浙江省財(cái)政廳課題組.推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的途徑及財(cái)稅政策［J］.財(cái)政研究，2011，（5）：2-6.

［7］王奎泉，劉鵬.縣級財(cái)政支農(nóng)資金整合實(shí)現(xiàn)路徑——基于浙江省的調(diào)研［J］.財(cái)經(jīng)論叢，2013，（1）：13-19.

［8］匡小平，肖建華.典型創(chuàng)新型國家自主創(chuàng)新激勵(lì)的財(cái)稅政策［J］.涉外稅務(wù)，2007，（11）：8-14.

［9］金戈.公共支出分析［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.225-226.

［10］余麗生，馮健，虞斌.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策建議——基于層次分析法的分析［J］.財(cái)經(jīng)論叢，2011，（6）：39-44.

［11］葛乃旭，宋靜.德國轉(zhuǎn)移支付制度改革及對我國的啟示與借鑒［J］.地方財(cái)政研究，2013，（1）：23-29.

Fiscal and Taxation Policies Facilitating the Transformation of Economic Development Pattern——from the Perspective of Zhejiang County Economy

SHEN Yu-Ping，WANG Pan-xue，DING Jie
（School of Finance and Public Administration，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310018，China）

By analyzing the current economic development in counties of Zhejiang Province，this essay uncovers the major Problems existing in the county-level economic transition and explores the causes of such Problems as irrational industrial structure，environmental degradation and lack of innovative capacity.Drawing on Positive foreign experience，it Proposes a series of fiscal and taxation Policies to Promote transformation of the county-level economic development Patterns，which include optimizing the industrial structure，improving the social security system and individual taxation Policies，Promoting energy conservation，and encouraging technological innovation.

county economy；economic transition；transformation of development Pattern；fiscal and tax Policy

F812.0

：A

：1004-4892（2014）02-0022-08

（責(zé)任編輯：文 菲）

2013-09-27

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目（11BJY131）；浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計(jì)劃項(xiàng)目（2013R414004）

沈玉平（1957-），男，浙江桐鄉(xiāng)人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授，博士；王攀學(xué)（1991-），男，浙江嵊州人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院學(xué)生；丁潔（1991-），女，浙江上虞人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院學(xué)生。