文/沈啟帆

精編立法計劃落實立法規(guī)劃——市人大常委會2014年度立法計劃解讀

文/沈啟帆

2 0 13年11月中旬，編制立法規(guī)劃的聲音猶在耳畔；2014年度立法計劃的編制工作又緊鑼密鼓。立法計劃是對每一年度常委會立法工作的具體安排，是對本屆常委會五年立法規(guī)劃的細化落實。為保證《中共上海市委轉發(fā)<中共上海市人大常委會黨組關于上海市人大常委會五年立法規(guī)劃（2013-2017年）的請示>的通知》（滬委發(fā)〔2013〕17號）相關精神的有效落實，保證2014年度常委會立法工作的有序開展，科學編制常委會年度立法計劃必不可少。

數(shù)月以來，經過大量扎實細致的工作，《上海市人大常委會2014年度立法計劃》已于2月25日在市十四屆人大常委會第十一次會議上審議通過。此次立法計劃的編制過程和計劃項目的安排，呈現(xiàn)不少特點和亮點。

立法計劃與立法規(guī)劃一脈相承

五年立法規(guī)劃的有效實施，有賴于年度立法計劃的科學制定，同時，五年立法規(guī)劃的出臺也為年度立法計劃的編制奠定了良好基礎，市委17號文件在同意并轉發(fā)五年立法規(guī)劃的同時，也為編制好2014年度立法計劃、加強和改進今后立法工作提出了明確要求。為此，常委會在編制2014年度立法計劃時，嚴格以五年立法規(guī)劃為依據，從編制工作到項目安排，都與立法規(guī)劃一脈相承。

在指導思想上繼承編制立法規(guī)劃時的有關要求。在制定年度立法計劃編制工作方案時，常委會以切實為本市經濟社會又好又快發(fā)展提供法制保障為目標，提出“以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀為指導”，“堅持‘創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展’的總目標”，“發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，加強立法工作的組織協(xié)調”，“堅持科學立法、民主立法，切實加強本市各領域立法的均衡發(fā)展”等指導思想。這一指導思想繼續(xù)秉持了編制立法規(guī)劃時的科學理念，同時體現(xiàn)了全面貫徹黨的十八屆三中全會和市委十屆五次會議精神的新要求，在指導思想上落實五年立法規(guī)劃。

在工作節(jié)奏上與立法規(guī)劃的編制和落實緊密銜接。11月中旬，常委會黨組就五年立法規(guī)劃編制工作情況向市委作專題匯報，與此同時，常委會啟動了2014年度立法計劃的編制工作。市委于12月4日下發(fā)通知，轉發(fā)了常委會關于五年立法規(guī)劃編制工作情況的請示，根據五年立法規(guī)劃的內容和市委在轉發(fā)通知中對今后立法工作提出的明確要求，常委會又于12月11日及時召開了“市人大常委會立法工作會議”，傳達了市委17號文件精神，分析本市立法工作面臨的新形勢，同時對開展2014年度立法計劃編制工作進行動員，對做好2014年度及今后本市地方立法工作作出部署。因此，立法計劃編制工作實現(xiàn)了與立法規(guī)劃貫徹落實工作的緊密銜接。

在項目安排上以立法規(guī)劃的主要內容為重要依據。立法規(guī)劃是對未來五年本市地方立法工作的預期安排，規(guī)劃編制工作經歷了調查研究、分析梳理、協(xié)調論證、審慎決策的嚴密過程，堅持了嚴格的立項標準，規(guī)劃項目的遴選具有相當?shù)目茖W性和堅實的民意基礎，因此，立法規(guī)劃對于今后立法工作和年度立法計劃的編制工作具有很強的指導意義。同時，規(guī)劃編制過程中的深入研究為立法計劃的編制提供了詳實的數(shù)據支持，各方就規(guī)劃項目的反復協(xié)商為立法計劃的編制奠定了良好的共識基礎。有鑒于此，常委會明確提出，2014年立法計劃項目應當在立法規(guī)劃確定的立法項目中遴選。其中，立法計劃正式項目，原則上在五年立法規(guī)劃編制工作中市政府和市人大專門委員會建議2014年提請常委會會議審議的立法項目中遴選確定；預備項目，主要在五年立法規(guī)劃編制工作中市政府和市人大專門委員會建議2015年提請常委會會議審議的立法項目以及立法規(guī)劃中的其他項目中遴選確定。由此確保了立法計劃在項目安排上全面貫徹落實立法規(guī)劃。

從項目篩選到布局全面體現(xiàn)科學性

科學立法就是要求立法準確反映和體現(xiàn)所調整社會關系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內在規(guī)律。也就是說，科學立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律。在編制年度立法計劃過程中，常委會力求全面把握經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律、法律體系不斷完善的規(guī)律和立法工作的自身規(guī)律，實現(xiàn)科學立項，推進科學立法。

以本市改革發(fā)展的需求為導向，實現(xiàn)各領域立法的均衡發(fā)展。進一步發(fā)揮立法的引領和推動作用，是法律體系形成后進一步做好立法工作的新要求、新任務，為此，常委會在立法計劃編制中堅持問題導向、需求導向，在精準把握本市各領域改革發(fā)展的法制需求的基礎上，科學確定立法項目。常委會2014年度立法計劃主要按五大板塊安排了立法項目：一是為本市民主政治發(fā)展提供法制保障的項目，如實施《代表法》辦法、關于代表議案的規(guī)定、關于代表書面意見的規(guī)定、預防職務犯罪若干規(guī)定（暫定名）；二是為本市創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展提供法制保障的項目，如中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例（暫定名）、旅游條例；三是為本市加強和創(chuàng)新社會管理提供法制保障的項目，如關于市人民政府制定規(guī)章設定行政處罰罰款限額的規(guī)定、人口與計劃生育條例、教育督導條例（暫定名）、集體合同條例；四是為本市促進民生改善提供法制保障的項目，如老年人權益保障條例、精神衛(wèi)生條例、消費者權益保護條例；五是為本市城市建設和維護城市公共安全提供法制保障的項目，如建筑市場管理條例、防汛條例。

以法律體系不斷完善的需求為導向，處理好立法與修法的關系。立改廢并舉是立法工作從對數(shù)量的追求轉向對質量的追求后，立法工作中一直強調的原則。在中國特色社會主義法律體系形成后，各領域法律法規(guī)基本健全的情況下，面對經濟社會不斷發(fā)展和法律體系自身不斷完善的需求，對已有法律法規(guī)的修改成為新時期立法工作的重要任務。為此，常委會在編制立法計劃時，強調科學運用不同立法方式，適應不同立法需求和任務，增強立法的協(xié)調性、及時性、系統(tǒng)性。常委會2014年度立法計劃共有正式項目15件（不含2013年度結轉的4件項目），其中新制定3件，修改12件，修改已有法規(guī)的比率占到立法計劃正式項目總數(shù)的80%，修改法規(guī)的力度可見一斑。

以立法工作自身的特點和要求為導向，在立項論證中發(fā)揮好人大主導作用。旺盛的立法需求和有限的立法資源之間的矛盾一直存在于立法工作中，用好立法資源、把好項目入口關，讓進入立法計劃的項目真正反映經濟社會發(fā)展需求，讓最終出臺的法規(guī)立得住、行得通、真管用，需要在立項環(huán)節(jié)發(fā)揮人大主導作用，為此，常委會建立并完善了立項論證制度。在以往工作經驗的基礎上，編制2014年度立法計劃時，常委會進一步強化立項論證的剛性，將聯(lián)合論證的做法從個別存在重大分歧意見的項目推廣到所有擬列為正式項目的申報項目，按照不同領域，共召開六次聯(lián)合論證會，人大法制委和有關專門委員會、常委會法工委、市政府法制辦、項目建議單位、市人大代表和有關領域專家等各方面人員參加會議，充分論證立法的必要性、可行性，研究立法擬解決的核心問題、立法可選用的恰當體例等，并提出論證意見，由常委會法工委匯總后形成論證報告，作為立項與否的重要依據。同時，在立法計劃正式通過后，常委會還將首次以“立項通知書”的形式將立項情況和下一步工作要求明確告知起草單位。從而在實現(xiàn)科學立項的同時，保證科學的立項結論得到有效落實，最終產出高質量的地方性法規(guī)。