毛壽龍　駱苗

摘要：建立環(huán)保部區(qū)域督查中心是完善我國環(huán)境監(jiān)管體制、更好地解決跨域環(huán)境問題的重要舉措。區(qū)域環(huán)保督查中心在很大程度上增強了國家監(jiān)察執(zhí)行力，在跨域合作治理過程中發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。經(jīng)過幾年的實踐探索，當前的區(qū)域督查中心面臨轉(zhuǎn)型，需要在運行中進一步明確自身的職能邊界和制度化之間的關系。區(qū)域督查中心的運行一般遵循國家主義和區(qū)域主義兩種邏輯，這兩種邏輯存在著內(nèi)在矛盾和沖突，如何通過改革以更好地發(fā)揮其作用，需要結(jié)合其實際問題解釋其改革的方向和路徑。

關鍵詞：區(qū)域環(huán)保督查中心；運行困境；國家主義；區(qū)域主義

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）02-0050-07

中國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，環(huán)境總體惡化的趨勢尚未根本改變，環(huán)境保護是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。中國環(huán)境政策實施的最大障礙在于地方，區(qū)域督查中心作為中央監(jiān)督地方踐行環(huán)境政策的重要機構(gòu)，通過在中央政府和地方政府之間構(gòu)建對話“窗口”發(fā)揮重要作用。自2006年以來，環(huán)保部先后建立了6個督查中心，經(jīng)過7年多的實踐和探索，運行出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如在督查地方政府環(huán)境保護治理時缺乏足夠權(quán)威，職能側(cè)重于“查”，運行中缺乏有效的制度保障等。因此，完善區(qū)域環(huán)境治理體制亟待提升區(qū)域督查中心在區(qū)域環(huán)境問題治理中的效能，通過分析當前區(qū)域督查中心的運行邏輯，進一步明確其在環(huán)境治理體制尤其是區(qū)域環(huán)境治理中的角色，針對運行中存在的問題并結(jié)合美、日在區(qū)域環(huán)境治理中的經(jīng)驗，構(gòu)建區(qū)域督查中心改革的可行方案。

一、區(qū)域環(huán)境問題與設立督查中心的制度初衷目前，發(fā)達國家在發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國集中出現(xiàn)，一些地區(qū)污染排放超出當?shù)丨h(huán)境容量，導致跨域水污染、空氣污染、海洋環(huán)境污染等區(qū)域環(huán)境問題凸顯，資源與環(huán)境已經(jīng)成為制約地方可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。因此，中央政府要通過政策工具加強對區(qū)域環(huán)境的監(jiān)管，從2006年開始嘗試設立派出機構(gòu)來解決跨域環(huán)境問題，以構(gòu)建“國家督查、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)境監(jiān)管體制。

（一）區(qū)域環(huán)境管理體制的現(xiàn)實困境

區(qū)域環(huán)境管理體制具有很強的屬地特征，中央政府負責監(jiān)管協(xié)調(diào)，地方政府負責區(qū)域問題解決，這種區(qū)域環(huán)境問題管理的屬地特征與環(huán)境問題跨域化的特征存在沖突[1]。地方政府的環(huán)保責任僅限于本行政區(qū)，對跨域環(huán)境問題缺乏權(quán)威性責任認定，導致地方政府之間矛盾激化。地方政府缺乏有效制定和執(zhí)行政策的制度能力，缺乏對跨行政管轄區(qū)的環(huán)境溢出效應的合理規(guī)范。因此，地方爭奪經(jīng)濟資源造成的環(huán)境問題外溢效應，為中央性區(qū)域環(huán)境機構(gòu)的建立提供了合法性，構(gòu)建具有權(quán)威性的監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)有助于避免跨界環(huán)境惡化導致的總體性生態(tài)問題。

國家環(huán)境管理能力不足，難以有效監(jiān)管地方環(huán)境治理?！耙粋€中央政府，不管多么精明強干，也不能明察秋毫，不能依賴自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。”[2]（p.100）我國幅員遼闊，各地的環(huán)境狀況、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口數(shù)量差異巨大，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性及影響因素差異顯著[3]，各地區(qū)環(huán)境管理面臨的問題各不相同，很難適應統(tǒng)一的政策和標準。因此，中央政府在構(gòu)建一般性的環(huán)境治理框架過程中，地方環(huán)境問題成為中央政府和地方政府環(huán)境治理的重要問題和挑戰(zhàn)。而中央難以有效監(jiān)管區(qū)域環(huán)境問題源于監(jiān)督乏力，環(huán)保部人員編制有限，難以獲取有效、真實的地方環(huán)境治理信息。因此，避免造成以地方可持續(xù)發(fā)展換短期“面包”的困境，需要加強國家環(huán)境管理能力，構(gòu)建有效的地方監(jiān)管機構(gòu)。

（二）區(qū)域環(huán)境治理的國際經(jīng)驗

幅員遼闊、生態(tài)多樣的美國面對環(huán)境跨區(qū)域的特殊性，在EPA下設區(qū)域環(huán)境管理辦公室。美國區(qū)域環(huán)境管理辦公室運作相對獨立，依托《環(huán)境保護賠償責任》、《資源保護恢復法案》等健全的法律體系運行，區(qū)域環(huán)境辦公室監(jiān)督地方政府執(zhí)行聯(lián)邦法律和EPA政策的情況，在治理區(qū)域環(huán)境過程中與州政府、地方政府以及工業(yè)部門等進行有效合作，滿足區(qū)域需求。美國的區(qū)域環(huán)境管理遵循環(huán)境聯(lián)邦主義，認為聯(lián)邦政府更有能力制定有效的環(huán)境立法，如果聯(lián)邦政府放松對州政府和地方政府在環(huán)境污染治理方面的監(jiān)管，可能會導致州政府和地方政府為追求更高的居民收入和稅收而降低環(huán)境標準以吸引公司進入，從而導致逐底競爭。美國設立相對獨立于EPA和地方環(huán)境部門的區(qū)域環(huán)境管理辦公室，這在很大程度上解決了跨域環(huán)境問題，對州和地方政府可能為經(jīng)濟追求而造成的環(huán)境污染外溢產(chǎn)生威懾作用。

面對嚴重的區(qū)域環(huán)境問題，日本環(huán)境省重組自然保護辦公室和地方環(huán)境對策調(diào)查官事務所，并在全國設置7個委托法令權(quán)限及預算執(zhí)行權(quán)限的地方環(huán)境事務所，以加強治理區(qū)域環(huán)境問題。日本的地方環(huán)境事務所作為環(huán)境省在地區(qū)的代表，主要承擔機動靈活的現(xiàn)場部隊、支援地區(qū)環(huán)境保護、地區(qū)環(huán)境數(shù)據(jù)庫三個層面的職能，與地區(qū)行政部門、專家、區(qū)民等相互聯(lián)動共同推進地方區(qū)域環(huán)境問題的解決。這種新區(qū)域主義式的運作模式，在很大程度上激發(fā)了地方治理區(qū)域環(huán)境的動力，同時通過中央權(quán)威性的地方環(huán)境事務所協(xié)調(diào)不同地區(qū)環(huán)境部門在跨域環(huán)境治理上的協(xié)作，有效解決了跨域問題合作層面協(xié)調(diào)困難的窘境。

借鑒美國、日本等治理區(qū)域環(huán)境的經(jīng)驗，中央權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境督查機構(gòu)需要從兩個方面進行改革，以提升區(qū)域督查中心治理區(qū)域環(huán)境的效能。一是通過建立環(huán)境保護區(qū)域督查機構(gòu)加強中央對地方的監(jiān)督，從而遏制區(qū)域環(huán)境違法違規(guī)行為。二是通過區(qū)域督查機構(gòu)了解環(huán)境政策在地方實施的真實情況和存在的現(xiàn)實問題，通過建立有效的反饋機制溝通中央的政策和地方環(huán)境的訴求，從而為中央制定科學的區(qū)域環(huán)境政策提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

二、區(qū)域環(huán)保督查中心的建立及運行邏輯（一）區(qū)域環(huán)保督查中心的建立

2005年，國務院出臺《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（以下簡稱《決定》），為中國環(huán)境保護的未來指明了方向?！稕Q定》明確指出，“國家加強對地方環(huán)境保護工作的指導、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護，督促檢查突出的環(huán)境問題”。2006年，環(huán)境保護部根據(jù)中編辦批復，正式組建華東、華南、西北、西南、東北、華北6個區(qū)域環(huán)保督查中心，并將其定位為“監(jiān)督檢查、調(diào)節(jié)和提供服務”。區(qū)域督查中心履行環(huán)境保護的督查職責，不改變、不取代地方人民政府及其環(huán)境保護部門的環(huán)境保護管理職責，也不指導地方環(huán)境保護部門的工作。endprint

區(qū)域督查中心在很大程度上彌補了我國環(huán)境管理體制在區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)管層面的空白，在跨域環(huán)境問題治理、地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督等層面發(fā)揮了重要的作用。面臨區(qū)域環(huán)境的新形勢以及區(qū)域治理過程的新調(diào)整，環(huán)保區(qū)域督查中心面臨著轉(zhuǎn)型，需要在總結(jié)多年來的實踐經(jīng)驗基礎上，進一步尋找中央政府、地方政府及相關部門在解決區(qū)域環(huán)境問題上更好的治理模式。

（二）區(qū)域環(huán)保督查中心的運行邏輯

區(qū)域環(huán)保督查中心的運行一般遵循兩個邏輯：國家主義和區(qū)域主義，兩種邏輯分別從不同的視角分析區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)在解決區(qū)域問題過程中的合法性問題。國家主義強調(diào)區(qū)域督查中心的代理人身份，代表國家對地方執(zhí)行環(huán)保政策的監(jiān)管。區(qū)域主義則強調(diào)地方解決區(qū)域問題的直接操作性地位，為解決區(qū)域公共環(huán)境問題提供支撐，確保在環(huán)境問題上實現(xiàn)合作博弈，避免出現(xiàn)惡性競爭。

國家主義的運行邏輯將區(qū)域環(huán)保督查中心置于國家派駐地方的“欽差大臣”，核心是貫徹落實國家的法律、法規(guī)、各項環(huán)境政策。中央政府和地方政府在區(qū)域環(huán)境問題治理中的角色是監(jiān)督者-被監(jiān)督者、政策制定者-政策執(zhí)行者。這種運行邏輯假定地方政府可能出于地方利益在區(qū)域環(huán)境治理尤其是跨域環(huán)境治理中將地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展置于環(huán)境保護之上，所以區(qū)域督查中心作為中央政府的代理人，監(jiān)督地方政府執(zhí)行環(huán)保政策、解決區(qū)域環(huán)境問題的情況。在這種運行邏輯下，區(qū)域督查中心作為權(quán)力主導的監(jiān)督者，在一定程度上反映出中央政府對地方政府在區(qū)域環(huán)境問題治理中的不信任，雙方可能會產(chǎn)生策略行為的沖動。在中國的行政官僚體制中，地方政府出于地方發(fā)展和地方利益等多重考慮，常常采取“上有政策，下有對策”，區(qū)域督查中心的核心職責就是避免中央政府制定的“政策走形”。國家主義的運行邏輯將區(qū)域環(huán)境問題定位于國家層面監(jiān)控下的治理，強調(diào)通過權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境督查中心聚合各種力量，地方政府在與中央政府保持政令一致的情況下在解決區(qū)域環(huán)境問題時有一定的自主權(quán)，但要受到區(qū)域督查中心的監(jiān)督。

區(qū)域主義的邏輯強調(diào)區(qū)域督查中心是區(qū)域環(huán)境物品的提供者和區(qū)域環(huán)境問題的解決者。新區(qū)域主義強調(diào)治理而非管理，根據(jù)地區(qū)的地理特點選擇比較有效地解決區(qū)域環(huán)境問題、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的模式，從而利用更加綜合、全面的方法實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展[4]。區(qū)域主義的運行邏輯更加強調(diào)“后國家主義”時代對社會治理的定位，“政府不僅是有組織的權(quán)力系統(tǒng)，同時也是協(xié)調(diào)手段”。面對具有復雜性、跨域性、多樣性等多重特征的區(qū)域環(huán)境問題，權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境督查中心對于解決跨界污染及其引發(fā)的環(huán)境沖突具有重要作用。

（三）區(qū)域環(huán)保督查中心的運行困境——以西北環(huán)境保護督查中心為例

區(qū)域督查中心運行一般遵循國家主義和區(qū)域主義兩種邏輯的內(nèi)在沖突和矛盾突出表現(xiàn)在：國家主義的運行邏輯突出區(qū)域督查中心的權(quán)力主導監(jiān)督者角色，對地方的環(huán)境治理存在高度不信任，可能產(chǎn)生道德風險和信息不對稱，從而導致環(huán)保部“不放心”將重要的權(quán)力和事項委托給區(qū)域督查中心，區(qū)域督查中心只承擔一些例行性檢查類的行為，這在某種程度上導致區(qū)域督查中心在實際工作中限于例行性事務處理而難以真正發(fā)揮“督、查”的預期功能；區(qū)域主義的邏輯現(xiàn)階段主要是自我治理模式，對地方環(huán)境治理缺乏足夠的權(quán)威性，難以得到地方政府的足夠信任，無法真正承擔起區(qū)域環(huán)境公共物品供給者和跨域環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)者的角色，同時受制于地方政府對真實環(huán)境信息的“保留”和對區(qū)域督查中心的不信任，很難真正地發(fā)揮作用。

區(qū)域環(huán)保督查中心在實際運行中存在的困境主要包括三個方面。

1職能定位不清。區(qū)域督查中心是受環(huán)保部委托負責轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法督查問題的派出機構(gòu)，主要負責宏觀層面“督”國家法律法規(guī)在地方的落實，同時積極協(xié)調(diào)跨域問題。但在實際運行過程中，區(qū)域督查中心更多聚焦微觀，在跨域問題治理中發(fā)揮的作用也非常有限。此外，區(qū)域督查中心與環(huán)保部職能之間具有“同構(gòu)性”，即后者職能增加也會導致前者職能增加，造成職能重疊、交叉，產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)問題。以西北環(huán)境保護督查中心為例，自2006年成立至今其職能從最初的9項基本職能擴展到18項主要職責，內(nèi)容日益繁雜，職責從最初的宏觀督查、區(qū)域協(xié)調(diào)逐漸變成微觀參與實際環(huán)保案件處理。西北督查中心在實際工作中將更多的精力聚焦于“查”而非“督”，造成區(qū)域督查中心“直接督查過于具體，沒有真正在宏觀政策方面進行督辦”。由于不存在約束機制和權(quán)力不對稱，區(qū)域督查中心一般都會存在“過度委托”的事項，環(huán)保部各司局會將一些不重要的例行行為委托給區(qū)域督查中心，成為其潛在的地方“辦公室”，造成中心工作人員疲于應付環(huán)保部各司局交代的例行事務，很難在工作中真正做好“督”。西北督查中心與機構(gòu)所在地陜西省的環(huán)保廳聯(lián)系并不密切，比如為了解決黃河流域出現(xiàn)的環(huán)境問題，專門建立了四個省的定期聯(lián)系制度，但會議并沒有邀請西北環(huán)境保護督查中心列席參與①?？鐓^(qū)域、流域和海域的重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作是西北環(huán)境保護督查中心的重要職責之一，但在實際工作中這項職能履行并不明顯。西北督查中心更多的“進行綜合評價，沒有主動參與過協(xié)調(diào)”。從區(qū)域環(huán)境問題治理角度看，西北環(huán)境督查中心很少實施促進區(qū)域環(huán)境公共問題解決的行為，主要是充當了“輔助者角色”。

2權(quán)力與職能不匹配。區(qū)域環(huán)保督查中心職能履行困境的一個重要成因是缺乏履行職能的足夠權(quán)力。作為被代理者的環(huán)保部和代理者區(qū)域督查中心之間也存在著信任和信息難題，可能產(chǎn)生信息不對稱和道德風險，環(huán)境保護部各司局往往將一些不重要的權(quán)力委托給區(qū)域督查中心，而對重要權(quán)力和事項進行保留。區(qū)域督查中心的運行嚴格恪守“一事一委托”原則，而區(qū)域督查中心的設立本身缺乏高規(guī)格的法律依據(jù)導致其“每一件都經(jīng)過環(huán)保部的授權(quán)”，不得開展未經(jīng)環(huán)保部預先批準的重大行動，對環(huán)保部委托督查的重大環(huán)境議題也沒有實質(zhì)性的查處權(quán)。根據(jù)《環(huán)境保護區(qū)域督查派出機構(gòu)督查工作規(guī)則》規(guī)定，區(qū)域環(huán)境保護督查中心“不指導地方環(huán)保部門工作”，有限的授權(quán)使其權(quán)威性不足，工作開展困難。以西北環(huán)境保護督查五處為例，在2011年正式開展農(nóng)村環(huán)保和生態(tài)保護督查工作，但由于“自然保護區(qū)90%都是林業(yè)在管，發(fā)現(xiàn)了問題也沒有處理的權(quán)力和能力”①。這種查處和處理分離導致“看得見的管不著，管得著的看不見”，權(quán)責不匹配不但削弱了區(qū)域督查中心執(zhí)法過程中的權(quán)威性，而且嚴重影響了督查中心工作人員的工作積極性。因此，在有限的授權(quán)下，環(huán)保督查中心成為區(qū)域信息收集的角色，無法有效協(xié)調(diào)跨域環(huán)境問題的解決，在地方環(huán)保工作中因沒有獨立懲罰權(quán)導致權(quán)威性不足、很難有效開展工作，并未承擔起環(huán)保部與地方政府“獨立調(diào)解者”的角色[5]?？鐓^(qū)域、流域和海域的重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作理應是西北環(huán)境保護督查中心的重要職責之一，但在實際工作中這項職能的履行并不是很有效。一方面由于區(qū)域督查中心本身沒有實質(zhì)性的處罰權(quán)，導致在地方環(huán)保工作中權(quán)威性不足；另一方面各個地方都有自己的跨域糾紛處理機制，在跨區(qū)域、流域和海域的重大環(huán)境糾紛中西北環(huán)境保護督查中心更多的“進行綜合評價，沒有主動參與過協(xié)調(diào)”，尚未發(fā)揮其在跨域糾紛中的關鍵作用。endprint

3與區(qū)域環(huán)境治理的相關部門存在協(xié)調(diào)障礙。環(huán)境問題本質(zhì)上是社會經(jīng)濟發(fā)展問題，環(huán)保部門的工作涉及面很廣，必須與環(huán)保部、地方政府、地方環(huán)保部門保持順暢的溝通協(xié)調(diào)，否則工作難度太大和執(zhí)法成本過高會導致實際上的權(quán)力虛置[6]。區(qū)域督查中心是環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，按照最初的設定，督查中心歸口環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局管理，但在實際工作中不僅要完成環(huán)境監(jiān)察局安排的工作，還要完成環(huán)保部其他司局交辦的業(yè)務。由于賦予職能與自身權(quán)力的不對稱性，使得區(qū)域督查中心會行使一些相對容易和簡單的職能，形成“組織慣性”，進一步強化其行為預期，變成環(huán)保部各司局例行事務的處理機構(gòu)。

環(huán)保部對于區(qū)域督查中心的定位和職能配置也是“混亂”的，在“國家主義邏輯”和“區(qū)域主義邏輯”兩者之間搖擺。環(huán)保部預期區(qū)域督查中心更多實現(xiàn)“區(qū)域主義邏輯”所要求的職能，但其實際的運行卻按照“國家主義邏輯”來進行，在整個組織設計上缺乏較為清晰的理論邏輯。這種缺乏清晰邏輯的定位突出表現(xiàn)為環(huán)境部與區(qū)域督查中心的內(nèi)部交流和溝通方面的“混亂”和“無序”。由于環(huán)境保護區(qū)域督查中心與地方政府、地方環(huán)保部門存在職能交叉，區(qū)域督查中心很難準確理清“不干涉地方環(huán)保機構(gòu)工作”而充分履行區(qū)域督查的職能，結(jié)果環(huán)保部、省級政府、區(qū)域督查中心都不認同現(xiàn)有的關系模式。環(huán)保部認為區(qū)域督查中心沒有發(fā)揮好區(qū)域督查作用，在解決區(qū)域環(huán)境問題上也有限。區(qū)域督查中心則沒有“組織認同”，他們不認為是環(huán)保部的有機組成部分，同時組織面臨一系列的激勵問題。省級政府則認為區(qū)域督查中心只是國家“耳目”，不是“問題解決者”，而是“問題制造者”。

西北督查中心在履職過程中常常陷入環(huán)保部各部門委派的諸多臨時性事務中，中心的工作時間大多疲于應對環(huán)境保護部各個司局下派的任務，導致任務繁雜，受限于人力、時間等。現(xiàn)在西北環(huán)境保護督查中心幾乎沒有主動督查環(huán)境保護項目，做的基本上都是環(huán)境保護部各司局直接下派的工作。因此，區(qū)域督查中心與其有“具體管理、聯(lián)系職責”的環(huán)境監(jiān)察局的關系不順暢，導致其實際上成為環(huán)保部各部門地方工作的地方執(zhí)行機關。此外，環(huán)保督查中心并沒有真正介入地方環(huán)保工作，與地方政府關系尚不協(xié)調(diào)，這在一定程度上導致督查中心的工作得不到地方政府和地方環(huán)保部門的有力支持，無法實現(xiàn)對地方環(huán)保的有效監(jiān)管。區(qū)域督查中心與地方環(huán)保部門職能出現(xiàn)重疊，有的企業(yè)監(jiān)察30次，國家去完地方去，這樣出現(xiàn)了嚴重的職能交叉，與地方監(jiān)察大隊的管理職能存在很大的重疊。西北督查中心還存在“組織認同”問題，對部里人來說是地方工作人員，不享受部委機關工作人員的各項福利；對地方環(huán)保部門來講又是國家部委工作人員，不享受地方給予公務員的福利。作為部直屬機構(gòu)的工作人員，西北環(huán)境保護督查中心的工作人員很難獲得輪崗、調(diào)崗機會，許多工作人員常年出差在外，普通工作人員年均出差天數(shù)為150天，同一部門的人員甚至幾個月都見不到面，這種高強度的工作造成“有家的長期回不了、沒家的長期建不了”的局面，嚴重影響了工作人員的工作積極性①。

三、完善區(qū)域環(huán)保督查中心的改革：經(jīng)驗與建議（一）中國土地督察制度：可見的現(xiàn)實經(jīng)驗

中國行政監(jiān)察、警務督察等行業(yè)督查制度相對完善，其中2006年建立的國家土地督察制度成效顯著。伴隨著土地督察制度的建立，國務院授權(quán)國土資源部代表國務院對各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市政府的土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查，在國土資源部下設國家土地總督察辦公室，同時按照管轄范圍向北京、沈陽、上海、南京、濟南、廣州、武漢、成都、西安派駐9個國家土地督察局，在實際運作過程中有效發(fā)揮了作用。國家土地督察制度與環(huán)保區(qū)域督查中心在設置理念等層面具有相似之處，其成功的運行經(jīng)驗對轉(zhuǎn)型中的環(huán)境保護區(qū)域督查中心的改革具有借鑒意義。

1.依法履職，法律規(guī)格較高。一項有效的督查制度必須具備完善的法律體系支撐[7]。派駐地方的國家土地督察局代表國家土地總督察辦公室履行監(jiān)督檢查職責，國務院、國土總督察辦公室先后制定了《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（下文簡稱《通知》）、《國家土地督察專員派出工作規(guī)范（試行）》等法律規(guī)范，法律規(guī)范對各個土地督察局的職責、職權(quán)、責任制度等方面進行了明確的規(guī)定，為區(qū)域土地督察局有效開展工作提供了法律保障。與區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)由環(huán)保部發(fā)文建立相比，國土督察機構(gòu)法律規(guī)格較高，直接由國務院制定相關規(guī)章制度確保區(qū)域督查機構(gòu)在地方執(zhí)法督查過程中具有較高的權(quán)威性，確保督查工作的順利開展。

2.權(quán)責明確，有實質(zhì)性的糾正權(quán)。根據(jù)《通知》的規(guī)定，國家土地督察機構(gòu)的法定職責主要包括四個方面：一是監(jiān)督檢查市級以上計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；二是監(jiān)督省級以上計劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況；三是監(jiān)督檢查省級及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；四是開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強土地管理的政策建議。土地督察局的法定職權(quán)包括調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)、建議權(quán)，并通過時效制度、問責制度等確保權(quán)責有效落實。國土督察機構(gòu)督查級別較高，可以對省級政府土地利用情況進行督察，并且在督查過程中具有明確的糾正權(quán)和審核權(quán)，而環(huán)保區(qū)域督查中心的督查對象不明確，難以對省級政府進行督察，在督查過程中只享有建議權(quán)，就督查過程中發(fā)現(xiàn)的問題沒有實質(zhì)的處理權(quán)，會出現(xiàn)督查問題上報后無反饋帶來的督查權(quán)威下降等問題，嚴重影響了環(huán)保區(qū)域督查中心正常的督查工作。

3.內(nèi)部管理分工明確，體制較為順暢。土地督察不同于《土地管理法》規(guī)定的土地監(jiān)察，二者在主體和客體上都有區(qū)別：土地監(jiān)察是縣級以上的土地行政主管部門對一切與土地發(fā)生法律關系的單位和個人進行監(jiān)督檢查；而土地督察是國家土地督察機構(gòu)對省級及計劃單列市人民政府的土地行政行為進行監(jiān)督檢查。土地督察實質(zhì)上是中央對地方人民政府的土地督察權(quán)從土地監(jiān)察中分離出來的專門的制度規(guī)則，并沒有取代土地管理部門依法享有的土地監(jiān)督檢查權(quán)?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定“國家土地督察局的人員實行異地任職，定期交流”，在確保對督查人員有效監(jiān)管的同時提升了其工作積極性。與土地督察機構(gòu)有所不同，環(huán)保督查機構(gòu)督查內(nèi)容過于繁雜，督查對象不明確，難以對省級政府進行督察，環(huán)保督查機構(gòu)和業(yè)務部門也缺乏明確的分工，督查人員沒有定期交流的規(guī)定，嚴重影響了環(huán)保督查中心工作的實效。endprint

（二）區(qū)域環(huán)保督查中心的改革

區(qū)域督查中心的有效運行離不開國家主義邏輯和區(qū)域主義邏輯的共同行使，實現(xiàn)兩種存在沖突的邏輯需要調(diào)整環(huán)境保護部、區(qū)域督查中心和省級政府之間的關系，實現(xiàn)從環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境管理走向基于合作與信任的環(huán)境治理。在不同的邏輯主導下，區(qū)域環(huán)境督查中心的組織設計存在不同的價值取向、組織結(jié)構(gòu)和行為方式。走向環(huán)境治理，意味著環(huán)境治理主體之間關系模式的變遷，從權(quán)力、控制、對抗、不信任走向協(xié)商、服務、促進和信任。美國的大區(qū)環(huán)境辦公室模式基本上很好地調(diào)和了“國家主義邏輯”和“區(qū)域主義邏輯”之間關系，通過國家主義邏輯來實現(xiàn)區(qū)域主義，通過區(qū)域主義邏輯來實現(xiàn)國家主義。它的核心思想是：美國環(huán)保部是“政策制定者”（主要制定有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)和政策），大區(qū)環(huán)境辦公室是“政策執(zhí)行者”（主要幫助各地方政府理解環(huán)境保護法律、法規(guī)和政策的知識，并且監(jiān)督地方政府按照要求執(zhí)行環(huán)境保護的法律、法規(guī)和政策），各級地方政府則是“政策的實施者”，主要是面向企業(yè)和公民個人，促使他們按照美國的法律要求實現(xiàn)守法的邏輯。要實現(xiàn)從環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境管理走向環(huán)境治理，需要對我國的環(huán)境保護體制進行系統(tǒng)性的變革，在環(huán)境治理關系模式中，區(qū)域督查中心要真正在區(qū)域環(huán)境治理中“大展拳腳”必須進行一系列組織職能、結(jié)構(gòu)與行為的重組與變革。

1.組織行為的法律保障。國家主義和區(qū)域主義的雙重運行邏輯要求對區(qū)域環(huán)保督查中心的組織行為給予規(guī)范，這種規(guī)范需要更高層次的法律保障，部門法難以保障組織行為的合法性和權(quán)威性。美國、日本對其區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)組織行為都專門制定了國家性法律，我國的土地督察中心依托國務院制定的法律開展督查活動，但環(huán)保領域尚未制定環(huán)境保護區(qū)域督查中心的專門法律。因此，應該從國家環(huán)境保護體制的角度出發(fā)，理順環(huán)境保護體系中區(qū)域環(huán)境治理相關部門之間的關系，并通過高階位的法律予以明確，從法律層面規(guī)范區(qū)域督查中心的執(zhí)法權(quán)，提升其在區(qū)域環(huán)境治理中的權(quán)威性，充分發(fā)揮在跨域環(huán)境治理過程中的協(xié)調(diào)作用。

2.職能和職能的邊界界定。環(huán)保部、區(qū)域督查中心與地方政府的職能需要進一步明確，以界定其在環(huán)保體制中的不同職能和職責。當前我國的區(qū)域環(huán)境治理中環(huán)保部、區(qū)域環(huán)保督查中心和地方環(huán)保部門在區(qū)域環(huán)境治理過程存在職能交叉，這嚴重影響了區(qū)域環(huán)境管理體制的效能。從國家主義和區(qū)域主義的雙重運行邏輯看，環(huán)保部應該確認在環(huán)保體制中扮演“政策制定者”的角色，根據(jù)區(qū)域督查中心和地方環(huán)保部門反饋的環(huán)境問題從宏觀層面進行政策的“關注”；區(qū)域督查中心則更應該作為“政策執(zhí)行者”監(jiān)督地方政府對環(huán)保部制定的各項環(huán)保法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)相關利益主體解決區(qū)域環(huán)境問題的行為；地方政府更應該成為“政策實施者”，強調(diào)地方政府在督促企業(yè)、公民環(huán)保行為的合法性。

3.協(xié)調(diào)機制的規(guī)范化。環(huán)境保護部-區(qū)域督查中心-地方政府之間的關系模式，可以按照“組織化協(xié)調(diào)”與“個人化協(xié)調(diào)”兩種模式進行。“組織化協(xié)調(diào)”強調(diào)環(huán)境保護部設立一個內(nèi)設機構(gòu)來與區(qū)域督查中心協(xié)調(diào)，與此同時，區(qū)域督查中心可以按照職能分工設立“聯(lián)絡員”制度，利用“個人化協(xié)調(diào)”模式與環(huán)境保護部不同業(yè)務司進行聯(lián)系，實現(xiàn)知識共享和政策協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)在某種程度上有助于避免因例行事務的“過度委托”導致區(qū)域督查中心失去本身的職能。區(qū)域督查中心與地方政府的關系模式可以按照職能界定實現(xiàn)跨域環(huán)境治理中的”權(quán)威性協(xié)調(diào)”，利用區(qū)域督查中心中央政府部門代理人的身份，實現(xiàn)跨域環(huán)境問題的合作治理。

區(qū)域環(huán)保督查中心的運轉(zhuǎn)在區(qū)域環(huán)境治理上發(fā)揮了積極作用，但受制于當前區(qū)域環(huán)境管理體制中區(qū)域督查中心雙重運行邏輯之間存在的矛盾和沖突，區(qū)域環(huán)保督查中心改革勢在必行。區(qū)域環(huán)保督查中心的改革需要進一步變革組織結(jié)構(gòu)，適應區(qū)域環(huán)境問題不斷增加的現(xiàn)實，更好地發(fā)揮其督查和跨域協(xié)調(diào)的職能。區(qū)域環(huán)保督查中心的改革選項仍然不成熟：一方面，區(qū)域督查中心尚未完全掌握面臨的所有問題，需要通過進一步的調(diào)研更深層次地了解區(qū)域督查中心改革的訴求；另一方面，改革本身是一個系統(tǒng)的過程，不僅是一個簡單的放權(quán)過程，更需要多項制度予以配套才能有效完成，需要在中央和地方關系改革的大背景下科學地定位區(qū)域督查中心在地方環(huán)境保護工作中的地位和作用，構(gòu)建一個更加綜合的整體性改革框架，顯然這需要進一步的深入調(diào)研和制度創(chuàng)新。

注釋：

①資料來源于與西北督查中心2012年6月27日的座談。

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