●陳正坤

關(guān)于低丘緩坡開發(fā)利用的思考

●陳正坤

低丘緩坡開發(fā)利用正在浙江省蒼南縣如火如荼地開展。低丘緩坡開發(fā)利用是破解經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展用地瓶頸的一項(xiàng)重要舉措，如何正確處理土地資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是有待解決的一個(gè)難題。文章以蒼南縣為例，就這個(gè)問題進(jìn)行了思考與探究。

低丘緩坡 開發(fā)利用 生態(tài)保護(hù)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提高到前面未有的高度，要集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，提高利用效率和效益。蒼南縣是浙江省人口大縣，常住人口124萬(wàn)，是典型“七山一水三分田”，平原與山區(qū)的面積比例是3:7,人均耕地占有量很低。既是“年輕縣”（上世紀(jì)80年代剛從平陽(yáng)縣分出），又是開發(fā)建設(shè)任務(wù)很重的欠發(fā)達(dá)縣；既是資源匱乏縣，又是耕地保有量55萬(wàn)畝、農(nóng)保率占89%的耕保任務(wù)重點(diǎn)縣。近幾年來(lái)建設(shè)用地保障難，用地占補(bǔ)平衡難，規(guī)劃調(diào)整難，后備資源補(bǔ)充難，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)步伐的加快，土地供需矛盾日益凸顯，如何拓展發(fā)展空間，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要充分保護(hù)生態(tài)資源，是前進(jìn)道路上要解決的一個(gè)難題。為此，蒼南縣正在掀起低丘緩坡開發(fā)利用的熱潮。筆者現(xiàn)就低丘緩坡開發(fā)利用現(xiàn)狀、存在的問題及解決辦法作進(jìn)一步的思考。

一、蒼南縣低丘緩坡資源與開發(fā)利用現(xiàn)狀

蒼南縣隸屬于浙江省溫州市，位于浙江省東南隅，東與東南瀕臨東海，西南毗連福建省福鼎市，被稱為浙江省“南大門”。全縣陸地總面積1252.89平方公里，海域面積3.72萬(wàn)平方公里，海岸線長(zhǎng)168.88公里，沿海大小島嶼44個(gè)，山地面積865.9平方公里，平原面積372.07平方公里，河流湖泊面積23.07平方公里。其中占比最大的地類是林地，共55386.90公頃，占土地總面積的44.21%；其次是耕地共39612.94公頃，占土地總面積的31.62%;再次是水域及水利設(shè)施用地，共14183.77公頃，占土地總面積的11.32%;此外，城鎮(zhèn)村及工礦用地共10574.26公頃，占土地總面積的8.44%。

根據(jù)相關(guān)技術(shù)路線確定的方法，測(cè)算出該縣共擁有海拔低于500m,坡度2°～25°的低丘緩坡資源705797畝，占全縣陸域面積的37.6%。按坡度級(jí)別分類，2°～6°低丘緩坡面積38203畝，占總資源的5.41%；6°～15°低丘緩坡面積243161畝，占總資源的34.45%，主要分布在山間谷地和丘陵崗地；15°～25°低丘緩坡面積424433畝，占總資源的60.14%，主要分布在丘陵崗地和低中丘陵。按高程分類，300米以下低丘緩坡面積514570畝，占總資源的72.91%，300～500米低丘緩坡面積191227畝，占總資源的27.09%。根據(jù)對(duì)蒼南縣低丘緩坡資源的內(nèi)業(yè)解釋和外業(yè)核查，扣除不可開利用的低丘緩坡資源（包括落入生態(tài)公益林、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)、森林公園等）以及已開發(fā)的低丘緩坡資源面積（包括已開墾的耕地、建設(shè)用地等）共65540畝，全縣共有可開發(fā)利用低丘緩坡資源面積為141683畝。按土地類型構(gòu)成，林地是主要的低丘緩坡資源類型，為123675畝，占總資源的87.29%，其他符合可開發(fā)利用低丘緩坡的地類有園地、草地等。規(guī)劃擬定：宜建低丘緩坡資源面積51525畝，占可開發(fā)利用低丘緩坡總資源的36.37%；宜農(nóng)低投丘緩坡資源面積34503畝，占可開發(fā)利用低丘緩坡總資源的24.35%；宜林低丘緩坡資源的面積為55655畝，占可開發(fā)利用低丘緩坡總資源的39.28%。該縣土地利用現(xiàn)狀持征是人口密度945.5人/平方公里，土地利用率達(dá)到96.58%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，土地墾殖率31.62%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，但人均耕地僅0.5畝，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。蒼南縣境內(nèi)地勢(shì)西南高，東北低，呈三角形地帶，依次分布低山、丘陵平原、淺海灘涂、島嶼等四個(gè)層次的地貌特征。其優(yōu)質(zhì)耕地主要分布于鰲江以南、以西的水網(wǎng)平原地區(qū)和馬站平原，這些區(qū)域既是全縣糧食生產(chǎn)地，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍的地區(qū)，優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)與開發(fā)建設(shè)方面比較突出，土地資源緊缺，人地關(guān)系較為緊張。這種特殊的地形地貌和較多的丘陵林地，為開發(fā)低丘緩坡提供了較豐富的資源，也決定了必須走低丘緩坡的開發(fā)利用之路。近年來(lái)，縣政府高度重視低丘緩坡的開發(fā)利用工作，出臺(tái)了一系列優(yōu)惠扶持政策如墾造旱地每畝只需投入1.5萬(wàn)元成本，而政府有關(guān)補(bǔ)助達(dá)3萬(wàn)元/畝，較大的經(jīng)濟(jì)利益，刺激了各方面的積極性。截至2012年底，全縣已累計(jì)開發(fā)利用低丘緩坡面積65540畝，新增耕地64931畝，土地開發(fā)利用以農(nóng)用地為主，其次是建設(shè)用地，取得了一定的成效。

二、目前低丘緩坡開發(fā)利用存在的主要問題

近年來(lái)，蒼南縣在耕地減少的同時(shí)，按照占補(bǔ)平衡的原則，每年通過(guò)低丘緩坡土地開發(fā)在一定程度上抑制了耕地的過(guò)快減少，也有效地滿足了建設(shè)用地的需求，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，全面建設(shè)小康社會(huì)作出了較大貢獻(xiàn)，但在實(shí)際工作中仍然面臨著諸多的問題。

1.在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)了偏頗。只一味追求增加耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，沒有從可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)理解低丘緩坡的開發(fā)利用工作。僅僅從表面功利角度，把政府得指標(biāo)，村級(jí)得利益，村民得實(shí)惠，作為工作唯一的追求目標(biāo)，導(dǎo)致在實(shí)際工作中，只注重開發(fā)，而忽視了生態(tài)保護(hù)；只注重量的擴(kuò)大，而忽視質(zhì)的提高；只注重項(xiàng)目的前期開發(fā)，而忽視了后期的利用，對(duì)開發(fā)的后續(xù)利用缺乏通盤考慮，造成開發(fā)后的低丘緩坡利用率較低，有的甚至閑置重新成了一塊荒地。

2.可開發(fā)資源減少且實(shí)施難度加大。經(jīng)過(guò)前幾年的開發(fā)，一些集中連片、地勢(shì)平坦、土層深厚，水利、交通等立地條件好的低丘緩坡均已開發(fā)利用。今后要開發(fā)的區(qū)塊往往分布較散，規(guī)模較小，開發(fā)難度較大。況且如果把一些低丘緩坡資源開發(fā)成建設(shè)用地，進(jìn)行工程建設(shè)時(shí)，會(huì)受到坡度、坡形、坡向、坡面、坡長(zhǎng)及高程等因素的綜合影響，土石方量大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用要較平原地域至少要高30%，加上地貌的復(fù)雜性，更易發(fā)生如水土流失，滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，開發(fā)利用成本較高。

3.開發(fā)利用項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量很難到位。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的要求，耕地占補(bǔ)必須同質(zhì)同量。通過(guò)這幾年的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)一些造地項(xiàng)目工程質(zhì)量普遍不高，達(dá)不到現(xiàn)行補(bǔ)充耕地質(zhì)量要求，導(dǎo)致常年糧食畝產(chǎn)低，農(nóng)業(yè)效益較差，有的當(dāng)年難以種植。主要問題是沒有嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施，一些必要的道路、溝、渠都沒有做到配套，一些地塊上土壤厚度達(dá)不到耕作要求，一些項(xiàng)目的護(hù)坡未用石頭砌坎，而且補(bǔ)充的耕地多位于丘陵地帶，導(dǎo)致耕地質(zhì)量有所下降，水田比重不斷減少，旱地比重不斷增加，一些項(xiàng)目開發(fā)后沒有實(shí)施必要的管理。

4.過(guò)度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭受一定程度的毀壞。低丘緩坡的開發(fā)利用必將對(duì)區(qū)域內(nèi)氣候、土壤、水文、生態(tài)系統(tǒng)以及自然災(zāi)害都會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)十分有限，無(wú)法滿足實(shí)際的需求，致使地方政府把開山挖地當(dāng)成獲取更多土地資源的重要手段。在人多地少的地區(qū)，在高速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，人類不可避免地給環(huán)境帶來(lái)傷害，破壞原有山地的生態(tài)系統(tǒng)，特別是陸地生態(tài)系統(tǒng)，原植被動(dòng)物因生存環(huán)境的改變將遷徙其他適合生存的環(huán)境或者滅亡，同時(shí)開發(fā)利用將導(dǎo)致林地面積減少，影響氣候和環(huán)境凈化的自我調(diào)解能力，甚至造成了地質(zhì)災(zāi)害隱患。這幾年，片面追求用地指標(biāo)，過(guò)度開發(fā)，對(duì)自然界的無(wú)度索取必將招來(lái)報(bào)復(fù)和付出巨大的代價(jià)。如東南沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)多、降雨多，每年的梅訊期、臺(tái)訊期的強(qiáng)降雨，誘發(fā)的山體崩塌，泥石流等實(shí)質(zhì)性地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生會(huì)更加頻繁，必將造成更大的人員和經(jīng)濟(jì)損失。

5.顧此失彼，開發(fā)利用的實(shí)際效益并不好。多年以來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地指標(biāo)日益增多，為了保持耕地占補(bǔ)平衡，地方政府常常為保護(hù)耕地的紅線，只能過(guò)多地犧牲“林地”，出現(xiàn)了較多的毀林造地的現(xiàn)象，山上隨處可見的是“爛瘡爛疤”，影響了森林景觀，造成了水土流失。有一些項(xiàng)目甚至出現(xiàn)了毀林造地后，再還林，這既不符合國(guó)家退耕還林的政策，又破壞了生態(tài)環(huán)境，一些群眾意見很大，社會(huì)觀感也不好，顧此失彼，其實(shí)質(zhì)上的效益并不如預(yù)期。

三、推進(jìn)低丘緩坡開發(fā)利用工作的對(duì)策建議

1.要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，重視對(duì)低丘緩坡資源的保護(hù)。要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從蒼南縣山地多、平地少、耕地和建設(shè)用地資源緊缺，低丘緩坡資源相對(duì)豐富的實(shí)際出發(fā)，按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，穩(wěn)妥地推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作，統(tǒng)籌安排和合理調(diào)整低丘緩坡土地利用結(jié)構(gòu)，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，科學(xué)適度有序開發(fā)和合理利用低丘緩坡資源，切實(shí)保障生態(tài)安全、糧食安全以及各類建設(shè)的用地需求，實(shí)觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)措施。土地資源開發(fā)整治，如果實(shí)施得好，可以防止水土流失，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但從近幾年的實(shí)際情況看，由于部分項(xiàng)目選址不合理，規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了一定的負(fù)面影響。因此，在今后的土地資源開發(fā)利用中，對(duì)于低丘緩坡開發(fā)為建設(shè)用地的項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)開發(fā)利用方案時(shí)，必須考慮開發(fā)區(qū)塊所處的環(huán)境現(xiàn)狀和地形、地貌特點(diǎn)，對(duì)斜坡、山腳地的開發(fā)，要采取空間管理、邊坡控制、綠地預(yù)留等，防止因開發(fā)而導(dǎo)致在惡劣天氣情況時(shí)發(fā)生山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。對(duì)于低丘緩坡開發(fā)為耕地的項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)開發(fā)利用方案時(shí)，就要制定防止水土流失，確定耕作層和地力培育等方面的措施和要求。具體施工時(shí)，要把表土剝離待耕地造好后，將剝離的表土覆蓋在地面上，也可以把建設(shè)占用耕地表層土壤用作低丘緩坡的耕作層，保證表土層有一定肥力。對(duì)灌溉條件不好的低丘緩坡區(qū)塊，可考慮開發(fā)為旱地或水澆地，也要根據(jù)土壤屬性進(jìn)行培肥固土。在山坡土地開發(fā)建設(shè)，必須充分利用生態(tài)植被。森林、林地是維護(hù)生態(tài)平衡的最主要組成部分，是一切生物鏈能量的終極來(lái)源，開發(fā)林地必須以保障生態(tài)平衡為最終原則。要堅(jiān)持以不破壞生態(tài)環(huán)境，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)做到土地資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

3.要處理好建設(shè)用地與生態(tài)用地的關(guān)系。低丘緩坡土地處于由平原向山地的過(guò)渡地帶，是一個(gè)重要的生態(tài)緩沖區(qū)，有其特定的生態(tài)地位。對(duì)其過(guò)度開發(fā)利用，其主要的后果是造成森林植被的減少，從而給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的影響，這種影響是漸進(jìn)性的、累積性的。要嚴(yán)格禁止對(duì)坡度在25度以上的林地的開發(fā)利用，盡量保持自然景觀資源的完整性，提高土地的整體利用率，同時(shí)要按照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，嚴(yán)格控制其建設(shè)用地的規(guī)模。要按照科學(xué)、統(tǒng)籌、和諧，可持續(xù)發(fā)展的要求，立足于現(xiàn)行法規(guī)，科學(xué)論證，合理權(quán)衡和選擇開發(fā)項(xiàng)目，杜絕無(wú)規(guī)劃盲目開發(fā)造成不必要損失和浪費(fèi)問題的發(fā)生。對(duì)于一些坡度超過(guò)25度以上的耕地，還是應(yīng)該本著著重生態(tài)效益的原則，對(duì)這些耕地逐步實(shí)行退耕還林和退耕還園。

4.要集約利用低丘緩坡資源，樹立從嚴(yán)科學(xué)用地意識(shí)。由于低丘緩坡土地資源的稀缺性和不可再生性，決不能再循無(wú)序利用和低效利用的覆轍。要分別不同的項(xiàng)目類型和用地方式，制定出不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，利用經(jīng)濟(jì)扛桿手段控制新占低丘緩坡土地的數(shù)量，鼓勵(lì)成片開發(fā)，杜絕遍地開發(fā)和低水平重復(fù)建設(shè)，同時(shí)要重視對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。隨著低丘緩坡土地利用力度的加大，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)將產(chǎn)生一定影響，森林覆蓋率將有所下降，政府要有計(jì)劃安排專項(xiàng)建設(shè)資金，通過(guò)森林植被的異地營(yíng)建，改造低效林和營(yíng)造闊葉林等措施，加大森林生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)力度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)化經(jīng)營(yíng)。開發(fā)建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，積極引進(jìn)污染少、能耗低、用地少、產(chǎn)出大的項(xiàng)目，貫徹節(jié)約集約用地原則，對(duì)達(dá)不到環(huán)保和水土保持要求的，不予批準(zhǔn)立項(xiàng)和建設(shè)。

5.要嚴(yán)格管理，確保低丘緩坡開發(fā)利用的質(zhì)量。要十分重視生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性、社會(huì)可承受性，嚴(yán)格保證低丘緩坡開發(fā)利用質(zhì)量。項(xiàng)目實(shí)施要進(jìn)一步加大“選址、論證、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收”五個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，特別要把好選址立項(xiàng)關(guān)和施工質(zhì)量關(guān)。選址必須符合土地利用總體規(guī)劃，縣域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，必須充分征求和聽取所有地村組基層干部群眾的意見和建議，切實(shí)做好科學(xué)合理選址。對(duì)低丘緩坡資源開發(fā)利用要作適宜性評(píng)價(jià)，必須做到因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林。對(duì)土層厚、有水源的地塊，應(yīng)規(guī)劃為耕地開發(fā)，以解決耕地占補(bǔ)平衡問題；對(duì)緊鄰中心鎮(zhèn)周邊，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，土地貧瘠的區(qū)塊應(yīng)規(guī)劃為建設(shè)用地，以解決建設(shè)用地緊張的矛盾；對(duì)生長(zhǎng)茂盛的成片林地，應(yīng)保護(hù)林地現(xiàn)狀，并可利用林地資源發(fā)展觀光旅游業(yè)。土地開發(fā)要嚴(yán)格按照政策法規(guī)的要求，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的審核和對(duì)“按圖施工”的監(jiān)督，確保資金使用效率和開發(fā)利用質(zhì)量的提高。要大力推行建設(shè)用地表土剝離回填或河道於泥回填等方式，有效解決表土來(lái)源問題，切實(shí)提高耕地質(zhì)量。對(duì)于新墾造耕地要盡快落實(shí)好“種什么、誰(shuí)來(lái)種、怎么種”的問題，要搞好承包，落實(shí)責(zé)任，全部種上糧食作物或其它經(jīng)濟(jì)作物，嚴(yán)禁出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。鎮(zhèn)政府同村干部簽訂管理責(zé)任狀，建立耕種獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)管理3-5年，把開發(fā)后的土地打造成名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地，切實(shí)提高其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

6.要適時(shí)開發(fā)利用海涂資源，緩解對(duì)低丘緩坡過(guò)度開發(fā)的壓力。堅(jiān)持適度適量開發(fā)利用低丘緩坡資源的原則，絕不能以毀林破壞生態(tài)為代價(jià)來(lái)尋求建設(shè)用地空間和耕地占補(bǔ)平衡空間，要綜合考慮生態(tài)承載力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要，避免蜂擁而起、盲目推進(jìn)，避免生態(tài)失衡，避免開發(fā)成本過(guò)高造成的不經(jīng)濟(jì)。如一些目前技術(shù)經(jīng)濟(jì)上有困難的區(qū)塊，要加強(qiáng)保護(hù)或留待以后開發(fā)利用。同時(shí)該縣瀕臨東海，可供圍墾灘涂7萬(wàn)畝，沿海灘涂資源優(yōu)勢(shì)明顯，應(yīng)適時(shí)實(shí)施一批重大的灘涂圍墾造地工程，一定程度上可緩解土地供需矛盾，也可以規(guī)避對(duì)低丘緩坡資源過(guò)度開發(fā)帶來(lái)的負(fù)面影響，這是蒼南縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期用地保障所在。

[1] 蒼南縣低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃（2011—2020年）

（作者單位：浙江省蒼南縣國(guó)土資源局 浙江蒼南 325800）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）03-182-03