●馬駿

臨汾市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的思考

●馬駿

“飛地經(jīng)濟(jì)”作為一種跨區(qū)域合作的新型發(fā)展模式，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。文章在山西省轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的大背景下，就臨汾市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的可行性進(jìn)行了具體分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

“飛地經(jīng)濟(jì)” 臨汾市 對(duì)策

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指兩個(gè)互相獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的大背景下，臨汾市實(shí)施“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展恰逢其時(shí)，理應(yīng)成為突破地域空間限制謀劃產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越的重要路徑。

一、發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的重要意義

“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的主要特征是由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的企業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)對(duì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由單純的資金承接轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c項(xiàng)目的復(fù)合承接。它不僅很好地解決了發(fā)達(dá)地區(qū)尋找產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地以及突破土地資源限制拓展發(fā)展空間等問(wèn)題，也為欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決資本、人才和技術(shù)短缺問(wèn)題開(kāi)辟了一種新的發(fā)展模式。探索發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”有著多重意義。

一是有利于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移順應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的大趨勢(shì)，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展的有效途徑。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐明顯加快，發(fā)達(dá)地區(qū)積極向欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式無(wú)疑是一個(gè)有效的、有助于促進(jìn)不同地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)和載體。它可以打破要索跨區(qū)域流動(dòng)的瓶頸，最大限度的發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和區(qū)域整體利益的最大化，形成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的乘數(shù)效應(yīng)。

二是有利于實(shí)現(xiàn)互利共贏?！帮w地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的最大動(dòng)力就在于飛地雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。一方面，飛出地在規(guī)劃、招商、資金、人才、管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但卻受制于發(fā)展空間的限制；另一方面，飛入地具有土地、成本等資源優(yōu)勢(shì)，卻缺乏先進(jìn)的開(kāi)發(fā)管理經(jīng)驗(yàn)和品牌效應(yīng)。通過(guò)雙方的相互合作，既可使發(fā)達(dá)地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)和能量獲得充分釋放的空間，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)“飛入地”豐富的土地等資源的有效利用，從而達(dá)到跨區(qū)域的生產(chǎn)要素的流動(dòng)和優(yōu)化組合，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、互利共贏的發(fā)展格局。

三是有利于集約利用土地。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最緊缺的資源之一，土地供求之間的矛盾日益突出。發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)可以有效實(shí)現(xiàn)土地集約利用，大大緩解土地瓶頸的制約。在土地資源有限的環(huán)境下，部分發(fā)達(dá)地區(qū)積極盤活土地資源，探索出種種行之有效的土地集約利用的好方法。發(fā)達(dá)地區(qū)可以借助飛地經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)將成功經(jīng)驗(yàn)移植到“飛入地”，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、有序開(kāi)發(fā)、高效監(jiān)管等一系列措施，轉(zhuǎn)變“飛入地”粗放式的開(kāi)發(fā)方式，提高土地集約利用率和單位面積產(chǎn)值，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效和可持續(xù)發(fā)展。

四是有利于發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要途徑。發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”可以打破行政區(qū)劃的限制，拓展合理布局的空間，加快調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，變分散布局為特色集中布局，最大限度地顯現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的聚集功能和集約效益，優(yōu)化資源配置，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快形成產(chǎn)業(yè)向骨干企業(yè)集中、企業(yè)向園區(qū)集中，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)的形成。

二、臨汾市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的可行性分析

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”必須具備一定的前提條件，只有這些條件具備時(shí)才有可能達(dá)到預(yù)期目的。臨汾市在區(qū)位、資源、平臺(tái)、政策、經(jīng)驗(yàn)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)具備了發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)和條件。

一是具備發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。2012年，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū),這是全國(guó)唯一跨省區(qū)的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，是與國(guó)家中西部關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)相互契合的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，這為臨汾市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供了千載難逢的機(jī)遇，臨汾的區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加突出。同時(shí)，臨汾市交通便利，地處太原、鄭州、西安三個(gè)省會(huì)城市連接中點(diǎn)，大運(yùn)高速公路貫穿南北，區(qū)域優(yōu)勢(shì)突出，是華北鐵路交通樞紐、中國(guó)四大貨運(yùn)中心站之一，隨著大西高速鐵路、晉中南鐵路出海通道和臨汾民航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，臨汾市已經(jīng)形成“公、鐵、空”立體交叉的現(xiàn)代化交通運(yùn)輸體系。

二是具備發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的資源優(yōu)勢(shì)。首先，臨汾市區(qū)域面積較大，未利用地較多，可以通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、礦業(yè)存量土地整合利用、工礦廢棄地復(fù)墾利用等機(jī)制加大土地資源的儲(chǔ)備。其次，礦產(chǎn)資源豐富。目前已探明的礦種有38余種，煤、鐵、石膏、石灰?guī)r、白云巖、膨潤(rùn)土、花崗石、大理石、油頁(yè)巖、耐火粘土等在省內(nèi)及全國(guó)均占重要地位。同時(shí)，臨汾市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，是山西省棉麥生產(chǎn)基地之一。第三，成本因素是飛出、飛入地雙方政府合作的重要經(jīng)濟(jì)條件。相對(duì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)而言，臨汾的勞動(dòng)力成本要低30%～40%左右，用地成本更有顯著優(yōu)勢(shì)。這些資源優(yōu)勢(shì)，為飛地雙方相互合作提供了可靠基礎(chǔ)。

三是具備發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的平臺(tái)載體。“百里汾河新型經(jīng)濟(jì)帶”是推動(dòng)臨汾市綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的龍頭工程，經(jīng)濟(jì)帶將重點(diǎn)打造18個(gè)大型工業(yè)園區(qū)、10個(gè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、6個(gè)物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)、17個(gè)文化旅游景區(qū)、2個(gè)中心城市、4個(gè)大縣城和19個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，2012年，“經(jīng)濟(jì)帶”固定資產(chǎn)投資占到全市的49%，招商引資總額占到全市的64%，已成為支撐全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，是臨汾擴(kuò)大對(duì)外合作、引進(jìn)高智支持、發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的最好平臺(tái)和載體。

四是具備發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！帮w地經(jīng)濟(jì)”作為一種新的發(fā)展模式在沿海地區(qū)取得了明顯成效，臨汾市作為后發(fā)地區(qū)也進(jìn)行了積極探索。臨汾經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與洪洞縣按照發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的思路，本著“全面合作、整合資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、創(chuàng)新共贏”的原則，與洪洞縣合作共建了“臨汾經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（洪洞·甘亭）工業(yè)園區(qū)”，雙方在理順管理、利益分配機(jī)制的前提下，共同成立了工業(yè)園管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化、公司化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益，被省商務(wù)廳批準(zhǔn)為“山西省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”。這些有益的探索可以為發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供寶貴的借鑒和啟示。

三、臨汾市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的對(duì)策建議

臨汾市目前正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既需內(nèi)力推動(dòng)，也要外力相助，而“飛地經(jīng)濟(jì)”就是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越強(qiáng)有力的“助推器”。

一是切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)。改革創(chuàng)新是建設(shè)轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)的核心。臨汾市應(yīng)抓住有利機(jī)遇，把發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”作為體制機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)重要突破口。要消除“肥水外流”的顧慮，敢于犧牲局部利益，從加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，打破行政區(qū)劃限制，發(fā)揮各自區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)和潛能，推動(dòng)生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，積極推進(jìn)跨區(qū)域合作和市域范圍內(nèi)的橫向聯(lián)合，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。要努力營(yíng)造開(kāi)放的環(huán)境，充分認(rèn)識(shí)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的重要性和必要性，堅(jiān)持平等、自愿、協(xié)商的原則，樹(shù)立合作共贏的理念，積極參與各層次的經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)。

二是科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，要依托資源優(yōu)勢(shì)，立足整體發(fā)展，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。首先，緊緊抓住綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)機(jī)遇，確定“百里汾河新型經(jīng)濟(jì)帶”為發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的重點(diǎn)區(qū)域，先行先試，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素相對(duì)聚集，打造新的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，產(chǎn)生輻射、擴(kuò)散和示范作用。其次，要全面考慮臨汾的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，按照“以煤為基，多元發(fā)展”的思路，明確承接重點(diǎn)，以具有帶動(dòng)型的產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)產(chǎn)品項(xiàng)目為招商重點(diǎn)，有目的地引進(jìn)項(xiàng)目和企業(yè)，培育形成園區(qū)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不斷擴(kuò)大園區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度和依存度，尋求關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的生成，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展。

三是明確利益分配機(jī)制。實(shí)踐證明，建立互利共贏的利益分享機(jī)制是推動(dòng)飛地園區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。飛地園區(qū)建成后，將涉及到GDP、財(cái)政收入、稅收等一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的衡量和利益分配，飛地雙方作為不同的利益主體有著各自的利益考量，所以，必須由雙方政府協(xié)商約定飛地企業(yè)所產(chǎn)生的地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和稅收分成比例，通過(guò)合理的分成機(jī)制最大限度激發(fā)合作雙方的積極性，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

四是建立健全發(fā)展機(jī)制。首先，要?jiǎng)?chuàng)新園區(qū)管理體制。對(duì)于飛地工業(yè)園的管理，要探索建立務(wù)實(shí)高效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，改變傳統(tǒng)的行政管理體制，堅(jiān)持有所為、有所不為，著力抓好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等經(jīng)濟(jì)管理職能，剝離一些不必要的社會(huì)管理職能；其次，要拓寬園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的投融資渠道。通過(guò)引導(dǎo)多元投入、完善投資機(jī)制等舉措，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作的開(kāi)發(fā)模式，吸引民間資本參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組建擔(dān)保機(jī)構(gòu)，搭建企業(yè)融資平臺(tái)，扶持企業(yè)做大做強(qiáng)。第三，要理順政府間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。作為“飛地經(jīng)濟(jì)”的主要推動(dòng)者，飛地雙方政府要建立有效的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)工作聯(lián)系，統(tǒng)籌各方利益關(guān)系，為企業(yè)排憂解難，推進(jìn)飛地園區(qū)快速發(fā)展。

（作者單位：臨汾市轉(zhuǎn)型綜改辦 山西臨汾 041000）

（責(zé)編：李雪）

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1004-4914（2014）03-176-02