鐘麗歡

（廣州科技貿易職業(yè)學院，廣東廣州 511442）

公益慈善組織發(fā)展現狀及對策研究
——以廣州為例

鐘麗歡

（廣州科技貿易職業(yè)學院，廣東廣州 511442）

改革開放以后，公益慈善組織開始在廣東發(fā)展起來。2008年汶川地震的發(fā)生，給了公益慈善組織快速發(fā)展壯大的契機，同時，也讓它們面臨著新的困境與挑戰(zhàn)。文中以廣州公益慈善組織作為研究對象，就廣州公益慈善組織的發(fā)展現狀、問題以及發(fā)展對策展開分析。

廣州；公益慈善組織；發(fā)展對策

中國社會正朝著“小政府、大社會”的方向邁進。而在中國社會快速轉型的契機之下，中國的慈善事業(yè)也發(fā)展迅速。黨的“十七大”以來，創(chuàng)建和諧社會的步伐進一步加快，謀求城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會成員之間的全面協(xié)調發(fā)展、共享改革成果，已成為各階層的共識和政府工作的重中之重，明確了慈善事業(yè)在社會保障中的補充作用[1]。

近年來，廣東基金會用于扶貧濟困、救災防害、安老撫幼、扶弱助孤、助學助醫(yī)等活動開支近4億元，幫助了最需要關懷的社會困難群體和特殊群體，產生了重大的社會影響。而在汶川地震救災工作中，廣東省各級公益慈善組織捐款和捐物金額合計38.93億元，大大地支持了災區(qū)的重建工作。就廣州而言，廣州市慈善會成立至今共募捐達到21．32億元，而僅2008年就募得8億多元和價值超過1億元捐贈物品；廣州市各類慈善機構僅2011年年度募集慈善款和準慈善款（含福利彩票提取的公益金）就達到19．57億元[2]。公益慈善組織已成為廣州慈善事業(yè)的重要組成部分，成為構建社會主義和諧社會的一支重要力量。

一、廣州公益慈善組織的發(fā)展現狀

1、公益慈善組織總體發(fā)展迅速

從1949年到1993年，中國一直沒有直接以慈善為名的社會組織，直到1993年初，吉林省慈善總會才作為中國首家地方性慈善組織出現。在廣東，紅十字會是最早存在的從事人道主義工作的社會救助團體，成立于1904年。20世紀80年代以前，除了紅十字會外，基金會則是唯一存在且登記的公益慈善類社會組織。直到1994年，廣東首個以慈善命名的廣州市慈善會才成立。而在20世紀90年代以后，公益慈善組織的類別才開始逐漸增加，包括紅十字會、基金會、慈善會、社會團體、社工機構、志愿者協(xié)會等。

2011年底，經全省各級民政部門登記的公益慈善類社會組織達2414家，其中公益慈善類基金會77家，公益慈善類社會團體1349家，公益慈善類民辦非企業(yè)單位988家。根據廣東社會組織信息網數據顯示，截至2013年7月，在廣東省民政局登記的基金會數量已多達330個，且全省社工機構從2009年的58家增加到2012年的298家。目前廣州地區(qū)社會組織已達到5300家，此外，還有作為慈善產業(yè)上游的基金會155家，其中非公募基金會達到132家,民辦非企業(yè)單位則有3246家。2011—2012年間在廣州成立的全省性基金會就達到55家，其中絕大多數為非公募基金會，平均每13天就有一家基金會成立。

2、公益慈善組織數量在全省居于首位

廣州公益慈善組織數量在全省居于首位。以在廣東省民政局登記的基金會為例，在330個基金會里，廣州的基金會數量就有169個，占據總數的51%（見表1）。再以在中國公益慈善網登記的慈善組織為例，在90個慈善組織中，在廣州的慈善組織就有37個，占總數的41%（見表2）。由此可見，廣東省大部分公益慈善組織集中在廣州。

表1 基金會地區(qū)分布表

表2 慈善組織地區(qū)分布表

3、公益慈善組織活躍且活動形式創(chuàng)新

首先，積極參與公益慈善類展會。2012年7月12日，中國首屆公益慈善項目交流會在深圳召開，廣東省共有19家企業(yè)、20家基金會和47家公益慈善組織參展，分別占同類參展組織的20%、20.2%、19.2%，數量位居全國之首。2013年6月26日廣州市首屆慈善項目推介會在廣州白云國際會議中心召開，102個公益慈善組織帶著1080個關于扶老、助殘、濟困、救孤、賑災等領域的公益慈善項目參與了展會。在展會上廣東公益慈善組織主動推介自身的公益成品與品牌，推動公益慈善事業(yè)的發(fā)展。

其次，積極開展特色公益慈善項目。廣州市慈善會1994年成立至2007年，每年舉辦一屆“慈善之光”晚會進行慈善籌款，頗具規(guī)模和影響，14年來共籌集善款2．1億元。2009年，廣州市將每年12月12日設立為“廣州慈善日”，并于當年12月開展了“‘廣州慈善日’啟動儀式暨大型慈善募捐晚會”、“慈善一日捐”、“上街貼旗籌款”、“慈善文化研討會”、“慈善即開型福利彩票銷售”等一系列活動，共接收捐款1.045l億元，大大超過以往主題募捐活動，居國內其他省市“慈善日”活動之首。自20lO年起，“廣州慈善日”和新批準的“廣東扶貧濟困日”活動結合在一起，成為全市性的新的慈善募捐品牌項目。

二、廣州益慈善組織發(fā)展中存在的問題

1、政策法規(guī)的弊端

政策法規(guī)在公益慈善組織發(fā)展的道路上起到指導與規(guī)范的重要作用。目前，廣州在針對公益慈善組織的政策法規(guī)上基本與國家法律相一致，但也其創(chuàng)新的部分?？傮w來說，政策法規(guī)仍然不夠完善。

（1）公益慈善法律法規(guī)不健全

廣州市嚴格按照國家頒布的六個法律法規(guī)，即是《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要》、《救災捐贈管理暫行辦法》，對社會組織的登記、成立、捐贈等方面進行管理。同時，廣東超前頒布《關于進一步促進慈善公益類社會組織發(fā)展的若干規(guī)定》，使公益慈善組織得到前所未有的發(fā)展空間。但此規(guī)定只考慮到了免除公益慈善組織在登記前尋找掛靠單位的問題，卻并未對《社會團體登記管理條例》所規(guī)定的“必須保證在同一行政區(qū)域內沒有業(yè)務范圍相同或相似的慈善組織，否則登記管理機關不予批準成立”[3]進行松綁。另外，公益慈善組織的活動程序、監(jiān)督程序等在法律上仍然是空白的，這使得這些組織在機構日常工作當中無法可依，處處碰壁。然而，無論是廣東層面還是國家層面，卻從來沒有專門的慈善法的建立。雖說2010年廣東省已經在籌備出臺《慈善事業(yè)條例》，但是至今不見成效。立法滯后，已經成為廣州公益慈善組織更快發(fā)展的桎梏。

（2）公益慈善捐贈稅收政策不健全

眾所周知，個人與企業(yè)的自愿捐贈是公益慈善款項的主要來源。根據我國2011年修訂的個人所得稅法實施條例規(guī)定，年度捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。而根據企業(yè)所得稅法，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。這說明，個人和企業(yè)還要對法律規(guī)定的捐贈限額意外的捐款支付相應的稅費。這樣一來，個人和企業(yè)的捐款數額及捐款的積極性都會大受打擊?？善婀值氖牵瑐€人和企業(yè)的捐贈稅收優(yōu)惠規(guī)定對于某些公益慈善組織來說卻又是不奏效的。2004年，廣東省慈善總會獲得財政部、國家稅務總局批準，向該機構捐贈款項的單位和個人，被準予在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前全額扣除[4]。而這個優(yōu)惠政策僅僅限于廣東省慈善總會與中華慈善總會等六家慈善機構。這個政策優(yōu)惠會使得廣東省慈善總會在獲得慈善捐贈中一家獨大，造就了壟斷的制度環(huán)境。公共選擇學派提出，壟斷免除了公共部門的外部競爭壓力，同時也就免除了提高效率和服務質量的內在動力[5]。

2、自身治理水平低

內部因素往往是影響事物發(fā)展的主要原因。廣州公益慈善組織的發(fā)展時間畢竟有限，自身的缺陷不可避免，而自身治理水平低則是尤為明顯的問題。

（1）運作機制帶有行政色彩，導致治理依賴性強

雖然廣州市在2010年已經優(yōu)先讓公益服務類社會組織免業(yè)務掛靠部門注冊，但是，廣州市大部分的公益慈善組織仍然是掛靠在政府業(yè)務主管部門下運作的，這種習慣性的依附關系，使得組織在日常活動和運作方式上都打上了行政化的烙印。例如，組織的項目是因業(yè)務主管部門的需要而開展的；項目的資金是因業(yè)務主管單位的“面子”籌集而來；甚至項目主管以至于組織的領導也都來自于業(yè)務主管單位。這樣的組織運作就會缺乏自主性，缺乏民主，導致組織管理不規(guī)范、開發(fā)資源的動力不足。久而久之，“一套班子，兩個機構”的運作模式也就形成，對組織的依賴性也就越來越強。

（2）管理模式缺乏，導致對管理的疏忽

即便是公益慈善組織在中國大陸興起數十年，仍然沒有探索出較為有參考價值的組織管理模式。一方面，許多公益慈善組織不知道管理應該從哪些方面著手。這樣一來，直接導致組織對管理的疏忽，降低了組織的運作力。另一方面，有些實力較強的組織會引入外來的管理經驗與模式。例如，廣東省獅子會就引入了國際獅子會的管理模式。但是，因缺乏對中國特殊國情及廣州本土情況的了解，管理方式無法照搬，也就造成了管理漏洞。

3、公信力缺失

公信力是慈善的生命，喪失了公信力，公益慈善組織就會喪失資源，喪失民眾，喪失價值[6]。目前公信力缺失是公益慈善組織所面臨的普遍問題?！?011中國人信用大調查》顯示，對中國慈善組織持“信任”態(tài)度的受訪者僅占34.7%，88.7%的受訪者因郭美美事件降低了對中國慈善組織的信任[7]。

原因如下：其一，政府監(jiān)督主體混亂。根據1998年頒布的《社會團體登記管理條例》，我國社團登記需要兩個部門的批準：一是業(yè)務主管部門的業(yè)務審核；二是登記主管部門的登記審核。這樣一來，登記管理機關、業(yè)務主管單位應當組織對其進行財務審計，容易產生雙重管理、相互推卸責任的漏洞。雖然廣東省在2010年已經允許公益服務類社會組織不需要找業(yè)務主管單位，直接到民政部門登記成立，但是，歷史遺留的管理方式仍未完全消除。其二，多數公益慈善組織善款信息缺乏透明度。據2012年中國慈善透明報告顯示，500家公益慈善組織監(jiān)測樣本中，年度透明指數在80分以上的組織有20家，占4%；年度透明指數在60分以上80分以下的組織有82家，也就是說，60分以上的組織共計102家，占500家樣本的20.4%；年度透明指數在60分以下的組織398家，占整個樣本的79.6%。

三、推動廣州公益慈善組織發(fā)展的對策

1、加快健全公益慈善法律體系

完善的公益慈善法律體系將會促進公益慈善組織更順利地發(fā)展與成長。對于在公益慈善法律體系仍存在空洞的廣東省來說，加快健全公益慈善法律體系是促進公益慈善組織發(fā)展的關鍵。

（1）建立能夠讓公益慈善組織完整運作的法律體系

公益慈善組織從建立到運行再到退出，每一個階段都需要相應法律法規(guī)的指導與監(jiān)督。因此，首先要制定與完善相關的法律。明確公益慈善組織的性質、使命、登記注冊、管理與運行準則，降低組織準入門檻，清除公益慈善組織成立的障礙與瓶頸，例如刪除同一行政區(qū)域內不能設立業(yè)務范圍相同或相似的慈善組織等的規(guī)定。其次，要制定與組織運行相關的法律。明確組織的監(jiān)督、評估、公益產權的界定、公益資產投資、善款管理、善款中提取管理與運作經費、工資管理、員工鼓勵與表彰機制等項目。最后，要制定與組織退出相關的法律。明確組織要退出公益慈善工作的條件以及在什么情況下組織必須強制關閉等。

（2）完善捐贈活動的法律體系

首先，運用稅法鼓勵捐贈。在2003年“非典”時期，非典捐贈可全額免稅的政策出臺后，在短短三天，捐款就達到了1.66億人民幣；疫情公布一個月后籌得7000余萬元。因此，我國的企業(yè)和個人所得稅法中的公益救濟性捐贈的免稅比例應該提高，從而激發(fā)企業(yè)與個人對于公益慈善捐款的積極性；其次，考慮開征遺產稅。高額的遺產稅制度是美國富豪投身公益慈善的有力督促。同樣，我們可以通過遺產高稅率對富裕階層資產轉移進行限制，引導更多的富豪參與到公益慈善當中，承擔更多的社會責任，從而達到更合理地促進資源再分配的結果。最后，制定私募基金會的法律。鼓勵更多的個人和企業(yè)，運用自己的名義與資源成立私募基金會，發(fā)揮私募基金會在公益慈善工作中的支撐作用。

2、推動公益慈善組織管理創(chuàng)新

管理手段與管理方式往往會影響公益慈善組織管理的質量。廣州的公益慈善組織在面對陳舊的管理觀念與方式的情況下，必須盡快引入先進的管理方式。同時，通過推進慈善網絡建設和運用現代信息技術的方式推動組織的發(fā)展。

（1）引入先進管理方式

首先，引入企業(yè)的管理方式。雖然公益慈善組織是非營利組織，但對組織效率與服務質量的追求與企業(yè)是無異的。因此，引入企業(yè)先進的管理方法是公益慈善組織提高自我管理水平的一個重要途徑。一是引入企業(yè)高層管理人才作為組織的管理者，用企業(yè)管理的思想對組織進行管理；二是引入企業(yè)的管理結構。設立完善的部門及崗位責任制度，把項目策劃、項目宣傳、勸募、項目實施、財務、人事等部門分開設立并做好部門分工。其次，借鑒成功的社會組織管理經驗。例如，廣東獅子會的“參與式慈善”模式。該模式要求捐款者親自作為志愿者，完整體驗從尋找需求、進行選擇、籌款、執(zhí)行、驗收回訪等階段在內的公益慈善行為，從而直接感受自己努力幫助別人的成果[8]。

（2）推進慈善網絡建設

廣州市公益慈善組織的發(fā)展在全省中是占據優(yōu)勢的。但是，為了讓更多的群眾受益并領略公益慈善組織的魅力，公益慈善組織必須加快推進組織網絡的建設。公益慈善組織的網絡化建設是指：一是擴大組織在不同地區(qū)的覆蓋面；二是同一類型的公益慈善組織要進行橫向聯(lián)動，實現資源共享、共同發(fā)展；三是不同類型的公益慈善組織要加強溝通、相互支持與借鑒。爭取建立覆蓋面廣、服務全方位的公益慈善組織系統(tǒng)網絡。

3、提高組織公信力

（1）加強內部自律制度建設

公益慈善組織只有自律才能滿足社會對公益慈善事業(yè)的公信度要求。因此，組織必須想方設法加強自律制度的建設。首先，確立規(guī)范的財務管理制度。對資金收入、管理、使用、分配等都要有明細的賬目，進行全程的跟蹤，確保各個步驟操作規(guī)范，各個任務責任到位，各個責任對應到個人；其次，建立社會公開制度。定期向監(jiān)督部門提交財務管理報表，并向社會公眾公布收支情況。最后，主動引入慈善信息平臺。機構可以通過第三方科技公司例如厚普慈善智慧信息平臺（為專業(yè)的公益慈善信息技術服務商）的力量，構建自己的慈善信息平臺，實現慈善信息數據化、捐贈記錄公開化。

（2）加強對公益慈善組織的外部監(jiān)督

首先，政府必須設立專門進行公益慈善組織管理的機構，避免多頭管理導致的責任推諉現象。其次，動員社會大眾對公益慈善組織進行監(jiān)督。例如，借鑒英國的24小時全民監(jiān)督公益電話舉報機制，讓全民對公益慈善組織進行24小時的全方位監(jiān)督；再次，建立全國性的公益慈善信息平臺，提供公益慈善信息的準確、及時、有效的發(fā)布，對善款的募集和使用進行實時監(jiān)控，讓其他組織和個人對公益慈善組織的運作進行實時有效的監(jiān)督。最后，建立第三方評估機構。鼓勵第三方評估機構對公益慈善組織進行定期評估，并將結果公布于眾。

[1]李文新.我國慈善事業(yè)發(fā)展中的環(huán)境約束與突破[J].理論月刊. 2008,(7).

[2]易利華.廣州市慈善事業(yè)發(fā)展報告（2013）[M].北京：中國社會出版社,2013.

[3]張權.中國慈善組織公信力缺失的制度原因探究[J].北京郵電大學學報,2012,(3).

[4]蔣悅飛.捐款市慈善機構納稅人也應免稅[N].廣州日報, 2008-01-19.

[5]丹尼斯·繆勒,王誠譯.公共選擇[M].北京：商務印書館,1999.

[6]劉英團.建立慈善信息披露機制勢在必行[N].人民法院報, 2009-08-30.

[7]歐陽海燕.2011中國人信用大調查：中介、食品行業(yè)最信不過[N].法制晚報,2011-08-01.

[8]趙靈敏.廣東獅子會：參與式慈善的領航者[J].南風窗,2009. (26).

C913.7

A

1671-5136(2014)02-0022-03

2014-04-29

2010年廣州市屬高?？蒲许椖俊稄V州市NGO組織發(fā)展狀況調查研究》（編號：10B037）階段成果。

鐘麗歡（1984-），女，廣州科技貿易職業(yè)學院社會組織發(fā)展研究所專職研究人員。研究方向：公共事務管理（社會組織管理方向）。