●江 龍

財政監(jiān)督要為全面深化改革護(hù)航助力
——學(xué)習(xí)十八屆三中全會《決定》有感

●江 龍

一、財政監(jiān)督面臨全新課題

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），全面總結(jié)了改革開放35年來的偉大成就和重要經(jīng)驗，深刻闡述了在新的歷史起點上全面深化改革的重大意義，是我國在新的發(fā)展階段全面深化改革的行動綱領(lǐng)。學(xué)習(xí)、貫徹和落實好《決定》是我們的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為，《決定》最為核心的意義一是明確了市場在資源配置中起決定性作用，二是提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。這兩項重大內(nèi)容，都和財稅領(lǐng)域的改革密切相關(guān)，全會《決定》明確指出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財政監(jiān)督作為財政工作的重要組成部分，如何按照三中全會的要求，為促進(jìn)市場在資源配置中起決定作用維護(hù)好市場秩序，為國家治理體系建設(shè)維護(hù)好公共秩序，積極發(fā)揮主觀能動作用，為全面深化改革護(hù)航助力，是財政監(jiān)督工作面臨的一項全新課題。

二、財政監(jiān)督要為市場在資源配置中起決定作用護(hù)航

歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗都證明，市場是最有為有效的資源配置方式，維護(hù)市場在資源配置中起決定作用，其核心是維護(hù)公平競爭的市場秩序。財政監(jiān)督的意義在于通過監(jiān)督，保障公平競爭的市場環(huán)境，為市場在資源配置中起決定性作用保駕護(hù)航。

（一）確保政府合理參與市場

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是政府和市場的關(guān)系問題，從政府的角度來講，是政府該做什么和怎么做的問題。我國改革開放 30多年以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個重要原因便是政府有序從市場有效范疇中的退出，能否理清政府和市場的關(guān)系將關(guān)乎我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和國家的前途。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處于全面轉(zhuǎn)型階段，政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中該扮演一個怎樣的角色是個值得深入思考的問題，在社會經(jīng)濟(jì)生活中，若放任市場不管，有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，若過度管制，則有可能導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)僵化。近幾年，受國際宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，我國政府對市場調(diào)控力度加大，在這種情況下，尤其要警惕政府行為是否“越界”，是否干擾了市場的有效運行。

為確保政府合理參與市場，在政府對經(jīng)濟(jì)的管理中，有兩個需要明確的方面：一是清晰政府與市場的邊界，另外一個是限定干預(yù)的手段。目前我國政府越界干預(yù)市場及市場主體的行為，一是表現(xiàn)在超出了政府有效管理的范圍，設(shè)置了太多的行政審批環(huán)節(jié)和行政管制措施；二是在手段上采取了過多的直接干預(yù)手段，如直接的政府財政獎勵及補貼等措施。政府的這些行為，影響了市場主體的成本，進(jìn)而扭曲了資源配置價格，最終扭曲了整個市場，造成了資源配置的低效。

財政監(jiān)督要從大局的角度，規(guī)范各級政府的行為，糾正各類不合理的財政補貼及稅收優(yōu)惠，維護(hù)市場秩序，確保市場公平。比如去年，我辦開展對開發(fā)區(qū)財稅政策的監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，一些地方政府為了招商引資，對入駐企業(yè)采取了名目繁多的財政補貼和減免稅收措施。這種做法雖然在短期對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有推動，但其干擾了財稅秩序，也影響了市場資源配置，長期來看將會降低整個國民經(jīng)濟(jì)的運行效率。因此，完善市場經(jīng)濟(jì)體制必須加強(qiáng)監(jiān)督，使我國經(jīng)濟(jì)生活中的政府和市場的關(guān)系，從宏觀層面到微觀層面都能夠協(xié)調(diào)有序。

（二）確保企業(yè)公平參與競爭

一段時間以來，國家從引導(dǎo)和激勵新型產(chǎn)業(yè)和基于整個國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略發(fā)展角度，會對一些行業(yè)或企業(yè)予以安排各種形式的補助或補貼加以扶持。但我們在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)本末倒置，不注重開拓市場，卻把大量精力投入到獲得政府補貼作為經(jīng)營的目標(biāo)，而不是自身經(jīng)營的結(jié)果，甚至為了獲得政府的補貼，不惜手段編報虛假申請資料，套取財政資金，給國家造成了損失，也損害了公平公正的市場環(huán)境。

我國的企業(yè)要在全球競爭中逐漸發(fā)展壯大，就必須成為真正獨立的市場主體，能夠在公平競爭的環(huán)境中自主、自立、自強(qiáng)，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。財政監(jiān)督部門作為財經(jīng)秩序的維護(hù)者，必須擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的職責(zé)，對行業(yè)或企業(yè)獲得政府補貼的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，有必要監(jiān)控企業(yè)申請政府各類優(yōu)惠及補貼的全過程，從補貼的批文、申請資料、批復(fù)程序及相關(guān)內(nèi)容全面加以審查。同時開展對企業(yè)獲得補貼后經(jīng)營成效的效果監(jiān)督，通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析，為今后調(diào)整補貼方向、方式及規(guī)模，提供有益的參考。

（三）確保市場健康有效運行

市場秩序?qū)?jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要，維護(hù)好市場秩序、確保市場健康有效運行，既能提高國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力，也能激發(fā)其他所有制經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力。由于我國還處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)初級階段，市場秩序還不夠完善，市場體系還有一些不盡如人意的地方，一些領(lǐng)域還存在著通過不正當(dāng)競爭、發(fā)布虛假信息干擾市場有序運行的行為，這些都會對市場配置資源產(chǎn)生負(fù)面影響。

構(gòu)建和維護(hù)有效的市場秩序，不但要建立健全系統(tǒng)的法律法規(guī)、準(zhǔn)則制度，政府還要營造保障市場體系運行的社會基礎(chǔ)。對于市場秩序的維護(hù)，除了對政府和企業(yè)的監(jiān)督外，對經(jīng)濟(jì)主體和社會經(jīng)濟(jì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況監(jiān)督也是一個非常重要的方面，健康的經(jīng)濟(jì)主體行為和公正有效的經(jīng)濟(jì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，可以有效地引導(dǎo)資源流動，優(yōu)化資源配置，是保障市場體系健康運行的重要社會基礎(chǔ)。當(dāng)前，財政監(jiān)督部門已經(jīng)承擔(dān)了部分市場秩序維護(hù)責(zé)任，如當(dāng)前擔(dān)負(fù)的對會計信息質(zhì)量的檢查和對會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督，這一職能的核心就是確保經(jīng)濟(jì)信息的真實性和公正性，其目的在于通過加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)主體行為和企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查以及對社會經(jīng)濟(jì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督，避免其出于自身利益考慮，發(fā)布虛假經(jīng)濟(jì)信息，干擾市場運行，以維護(hù)健康的市場秩序，確保維護(hù)公正執(zhí)業(yè)、公平競爭。

三、財政監(jiān)督要為國家治理體系建設(shè)助力

財政是國家治理的基礎(chǔ)和支柱。國家治理體系是指包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等內(nèi)容的治理結(jié)構(gòu)在權(quán)利、責(zé)任和利益上的制度安排。當(dāng)前，我們國家在建設(shè)、管理、治理等各方面的規(guī)范性、科學(xué)性、系統(tǒng)性都得到了很大提高，但是我們也必須看到，由于發(fā)展水平限制，在社會公共管理的一些方面，還存在隨意和不規(guī)范之處。對于財政監(jiān)督來說，要為國家治理體系建設(shè)助力，工作核心就在于通過監(jiān)督，切實維護(hù)公共秩序的規(guī)范性，確保公共秩序得以健康運行。

（一）監(jiān)督好預(yù)算管理

預(yù)算管理制度是現(xiàn)代國家治理的基本制度，對于國家治理體系至關(guān)重要，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力，《決定》指出，今后審核預(yù)算的重點將由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。對于財政監(jiān)督來說，需要做好兩個方面的工作。

一是監(jiān)督地方政府預(yù)算，即通過預(yù)算監(jiān)督，打破各級財政固化的“重收入、輕支出”習(xí)性，推動各級政府財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，通過對預(yù)算安排的監(jiān)督，規(guī)范政府為社會成員提供公共物品和服務(wù)的范圍、數(shù)量和質(zhì)量，并將其納入財政整體工作的考核體系。二是監(jiān)督職能部門預(yù)算，即通過預(yù)算監(jiān)督，打破其“重編制、輕執(zhí)行，重核算、輕管理”傾向，促使其依據(jù)預(yù)算更好地履職，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)前的部門預(yù)算管理中，一個突出的問題是執(zhí)行與編制的嚴(yán)重脫節(jié)，在執(zhí)行過程中，擠占挪用的情況非常普遍，同時許多部門存在擅自延伸職權(quán)，盲目超職能編制預(yù)算的現(xiàn)象。如在檢查中曾發(fā)現(xiàn)，某以規(guī)劃協(xié)調(diào)為主要業(yè)務(wù)的部門，在部門預(yù)算中曾編制有某大型運動會的安保項目，大大超出了其法定職責(zé)范圍。

（二）監(jiān)督好內(nèi)控規(guī)范

內(nèi)控體系建設(shè)是一個單位 （部門）良好運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。近年來，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度已經(jīng)比過去有了明顯改善，多數(shù)單位已經(jīng)形成了有效的內(nèi)控體系。但是一些違規(guī)違紀(jì)問題仍有發(fā)生，而對問題的發(fā)現(xiàn)和處理在時間上明顯滯后，事后監(jiān)督檢查仍然是主要監(jiān)督手段。2013年7月，財政部召開全國內(nèi)控視頻會議，貫徹《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》（下稱 《規(guī)范》），這項重大的管理制度，對提高政府部門管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，乃至為促進(jìn)國家治理體系建設(shè)都有著重要意義。

財政監(jiān)督應(yīng)以《規(guī)范》的出臺為契機(jī)，從促進(jìn)國家治理體系建設(shè)的高度，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施的督導(dǎo)，瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，輔導(dǎo)其出臺規(guī)章制度，幫助其梳理業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)風(fēng)險防控的機(jī)制建設(shè)。通過有效內(nèi)控，抓住經(jīng)濟(jì)活動的客觀規(guī)律，將制衡機(jī)制嵌入到全部的管理工作當(dāng)中去，堵塞管理漏洞，做到防患于未然，最終在部門的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。

（三）監(jiān)督好績效管理

我國財政資金在使用上與發(fā)達(dá)國家相比，其效率還不夠高，部分地區(qū)“重支出，輕績效”的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)、過度建設(shè)、形象工程、面子工程等現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。財政資金取之于民，必然要用之于民，但對使用方向及方式，當(dāng)前還較為缺乏規(guī)范。財政監(jiān)督要站在為國家治理體系建設(shè)全局高度，切實加強(qiáng)對財政資金的績效監(jiān)督與考核，確保財政資金發(fā)揮最大效力。

實踐證明，績效管理在提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門績效等方面已經(jīng)取得了明顯效果，并逐漸成為財政管理改革的一個重要方面。當(dāng)前做好績效監(jiān)督工作，須在全面性上下工夫，一是范圍的全面性，須將全部財政支出納入績效監(jiān)督范圍，將對預(yù)算績效的監(jiān)督考核覆蓋到所有財政資金，不留死角。二是考核體系的全面性，即在考慮總體效率的前提下，必須充分考慮對社會公平的影響、對不同社會群體的影響。

（四）監(jiān)督好公共政策執(zhí)行

公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，也是國家治理體系建設(shè)的目標(biāo)之一，我們國家歷來有重視公平正義的傳統(tǒng)，《決定》更是把保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義作為深化社會體制改革的重要內(nèi)容，而社會公平正義的實現(xiàn)和民生的改善，和公共政策執(zhí)行的是否到位有著密不可分的關(guān)系。為推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，中央政府每年都通過轉(zhuǎn)移支付下?lián)芰舜罅可婕懊裆闹С?，如農(nóng)機(jī)補貼、家電下鄉(xiāng)補貼、基礎(chǔ)教育補貼等項目，我辦在近年的檢查中，曾多次發(fā)現(xiàn)不法人員通過虛假信息，套取國家補貼的行為，同時也存在一些基層用款單位將國家補貼資金挪作他用的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象，使國家公共政策的效果大打折扣，最終影響了社會的公平正義，妨礙了國家治理體系的建設(shè)。

要確保公共政策執(zhí)行到位，財政監(jiān)督應(yīng)將公共政策的執(zhí)行全過程納入監(jiān)督范圍，改變當(dāng)前以事后檢查為主的監(jiān)督方式，從源頭開始，全程介入，將財政資金申請、使用，到后期政策執(zhí)行效果反饋的整個流程，全部納入監(jiān)督管理范疇，確保公共政策的執(zhí)行效果，為建設(shè)公平公正的社會環(huán)境，發(fā)揮積極作用?！?/p>

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）