朱德米

黨的十八大提出“建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。2014年2月28日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出“涉及群眾利益的改革要建社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制”。從各地實(shí)踐和中央相關(guān)文件來(lái)看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本含義是對(duì)“重大決策對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響預(yù)評(píng)估”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的“源頭治理”，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的模式轉(zhuǎn)變。它包括三個(gè)基本要素:預(yù)評(píng)估，就是對(duì)未來(lái)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行模擬和預(yù)測(cè);源頭治理:不是為評(píng)估而評(píng)估，中心任務(wù)是把社會(huì)不穩(wěn)定因素控制在萌芽狀態(tài)或緩解社會(huì)矛盾，需要采取相應(yīng)的行動(dòng)措施;維穩(wěn)與維權(quán)的統(tǒng)一，把事后的抗議力量導(dǎo)入到公共決策參與過(guò)程，把“維權(quán)”、“維穩(wěn)”和“決策過(guò)程的法治化、民主化和科學(xué)化”三個(gè)系統(tǒng)結(jié)合在一起。

與實(shí)踐領(lǐng)域相比，學(xué)界對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究還處在滯后狀態(tài)，特別是對(duì)其知識(shí)基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。本文嘗試從社會(huì)理論出發(fā)為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供學(xué)理基礎(chǔ)，推動(dòng)其發(fā)展，以發(fā)揮其在國(guó)家治理體系中的作用。

一、國(guó)家與社會(huì)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)制度安排，其學(xué)理基礎(chǔ)奠定在國(guó)家/社會(huì)互動(dòng)之上。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估核心要旨是把社會(huì)力量導(dǎo)入到公共決策過(guò)程中(society－instate)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)一定程度的開(kāi)放;反之，它也反映了國(guó)家力量進(jìn)入社會(huì)系統(tǒng)(state－in－society)，運(yùn)用國(guó)家力量來(lái)疏導(dǎo)社會(huì)發(fā)展過(guò)程積累的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估置于國(guó)家與社會(huì)的界面(interface)和互動(dòng)(interaction)進(jìn)程來(lái)分析。

在規(guī)范層次上，國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系呈現(xiàn)簡(jiǎn)單的三種博弈情形，對(duì)抗、妥協(xié)、合作。自由主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)對(duì)抗，保守主義強(qiáng)調(diào)妥協(xié)，法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)或社會(huì)主導(dǎo)的合作。不同流派的政治思想對(duì)兩者看法的差異源自對(duì)人性、國(guó)家以及政治本質(zhì)假設(shè)的差異。

在理論層次上，國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系體現(xiàn)在強(qiáng)弱組合上。20世紀(jì)60、70年代以來(lái)，隨著政治發(fā)展理論興起，國(guó)家建設(shè)(state－building)顯得日益重要。發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展困境引發(fā)學(xué)界對(duì)國(guó)家強(qiáng)弱的關(guān)注。受到馬克思主義影響的“回歸國(guó)家學(xué)派”(bring the state back in)提出了國(guó)家是一個(gè)行動(dòng)主體，具有自主性的分析思路。這些探索從而引發(fā)了國(guó)家－社會(huì)之間關(guān)系新的變化。國(guó)家能力(state capability)成為評(píng)估國(guó)家強(qiáng)弱的指標(biāo)。國(guó)家能力的最基本含義是財(cái)政汲取能力，即稅收征收能力。由于發(fā)展中國(guó)家和從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家都普遍面臨著“國(guó)家失敗”(state failure)的窘?jīng)r，國(guó)家能力作為一個(gè)具有豐富描述性的概念開(kāi)始被賦予更多的含義。國(guó)家能力與職能直接發(fā)生關(guān)聯(lián)。如法律和制度的供給能力、維護(hù)秩序安全與穩(wěn)定的能力、發(fā)展規(guī)劃能力、基本公共物品供給能力、國(guó)家內(nèi)部控制與糾錯(cuò)能力、意識(shí)形態(tài)和文化價(jià)值認(rèn)同能力等。國(guó)家的強(qiáng)弱體現(xiàn)在能力高低上。

與國(guó)家能力相對(duì)應(yīng)的概念是社會(huì)發(fā)展(social development)。社會(huì)發(fā)展質(zhì)量高體現(xiàn)在社會(huì)自主性強(qiáng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)合理、功能有序以及追求善的價(jià)值理念。在英語(yǔ)文獻(xiàn)里，用“civil society”(漢語(yǔ)翻譯成“市民社會(huì)”、“公民社會(huì)”或“文明社會(huì)”等)理論來(lái)描述介于國(guó)家/市場(chǎng)之間出現(xiàn)的大量社會(huì)組織、團(tuán)體、職業(yè)聯(lián)盟等等。從社會(huì)自身發(fā)展程度來(lái)看，“強(qiáng)社會(huì)”(strong civil society)是一個(gè)帶有價(jià)值選擇和道德規(guī)范的詞匯。強(qiáng)社會(huì)首先是一個(gè)善的社會(huì)(good society)，從而與“黑社會(huì)”、恐怖主義、宗教極端主義等形形色色的組織相區(qū)別?！皬?qiáng)社會(huì)”體現(xiàn)在社會(huì)具有自主結(jié)社特征?！扒ё税賾B(tài)的社會(huì)組織”是強(qiáng)社會(huì)直觀體現(xiàn)，社會(huì)組織其本質(zhì)是一種價(jià)值追求，把個(gè)體從原子化狀態(tài)中解放出發(fā)，結(jié)社成團(tuán)體。結(jié)成社團(tuán)是出自個(gè)體自愿，而不是強(qiáng)制。因此社會(huì)組織密度是測(cè)量社會(huì)強(qiáng)弱一個(gè)指標(biāo)。社會(huì)信任、容忍、合作、集體行動(dòng)等也成為觀測(cè)社會(huì)強(qiáng)弱的窗口。有的學(xué)者從“結(jié)構(gòu)－空間－價(jià)值－影響”四個(gè)維度構(gòu)成的鉆石框架來(lái)測(cè)量社會(huì)強(qiáng)弱。①

國(guó)家與社會(huì)之間強(qiáng)弱組合，形成了四種關(guān)系，如圖1國(guó)家與社會(huì)強(qiáng)弱關(guān)系分析。

規(guī)范和理論層次分析都假定國(guó)家與社會(huì)之間存在明顯的界限(boundary)。國(guó)家是有性格的行動(dòng)主體，社會(huì)是復(fù)雜的社會(huì)生命系統(tǒng)。然而，在經(jīng)驗(yàn)研究層次，國(guó)家與社會(huì)之間卻并非涇渭分明，而是相互交錯(cuò)。②喬·S．米格德?tīng)?Joel．S．Migdal)提出了“國(guó)家在社會(huì)中”的過(guò)程分析框架。國(guó)家在社會(huì)中分析框架關(guān)注的是國(guó)家自主性以及國(guó)家對(duì)社會(huì)控制與滲透。從邏輯上看，硬幣的另一面是社會(huì)進(jìn)入國(guó)家(society－in－state)。社會(huì)對(duì)國(guó)家能夠形成一定程度的制約，失敗國(guó)家或弱國(guó)家是其極端形式。在實(shí)證層次上，研究國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系合理分析框架是國(guó)家與社會(huì)之間形成良性互動(dòng)(good interaction)，構(gòu)成了圖1的“強(qiáng)社會(huì)強(qiáng)國(guó)家”理想狀態(tài)。理想狀態(tài)下的國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)首要問(wèn)題是解決國(guó)家與社會(huì)之間的界面(interface)。界面是工程技術(shù)領(lǐng)域的一個(gè)專用術(shù)語(yǔ)，描述儀器設(shè)備部件之間的接口，后來(lái)廣泛運(yùn)用于表述事物相互聯(lián)接、相互作用的狀態(tài)，如人機(jī)交互界面。在工商管理領(lǐng)域，組織界面用來(lái)指不同類(lèi)型企業(yè)之間復(fù)雜交換活動(dòng)?！熬W(wǎng)絡(luò)組織”和“網(wǎng)絡(luò)治理”概念的興起，“界面”成為“網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)”(node)。

圖1 國(guó)家與社會(huì)強(qiáng)弱關(guān)系分析

國(guó)家與社會(huì)之間存在著許多“界面”，如國(guó)家提供的法律制度和公共秩序、意識(shí)形態(tài)、公共物品、再分配的政策、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的監(jiān)管框架等等。而公共決策過(guò)程是國(guó)家與社會(huì)的“互動(dòng)最集中的界面”。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估其實(shí)質(zhì)是對(duì)決策社會(huì)影響評(píng)估，旨在實(shí)現(xiàn)“源頭治理”。國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)有兩個(gè)界面:評(píng)估，打開(kāi)了決策的“機(jī)會(huì)之窗”;公眾參與，開(kāi)放了決策過(guò)程。從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估終極目標(biāo)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的合作，從而形成“強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”的理想格局，推動(dòng)中國(guó)的民主建設(shè)和國(guó)家建設(shè)。

在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)界面上來(lái)認(rèn)識(shí)和理解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，把該項(xiàng)制度安排的生命力置身于民主政治和國(guó)家建設(shè)的雙重維度交叉點(diǎn)上。這個(gè)定位實(shí)質(zhì)是建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度安排評(píng)價(jià)坐標(biāo):民主性和有效性。通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提升行政決策的有效性，從而克服轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家與社會(huì)之間的緊張關(guān)系和直接對(duì)抗性;民主性是把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積累的消極能量轉(zhuǎn)化為決策過(guò)程的正能量，從而提升決策的民主化。有效性和民主性是相互支撐的，構(gòu)成了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩個(gè)支點(diǎn)。

二、決策與評(píng)估

對(duì)公共決策進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估起始于環(huán)境影響評(píng)估(environmental impact assessment，EIA)。公共決策結(jié)果以多種形式呈現(xiàn)出來(lái)，如建設(shè)工程項(xiàng)目、政策、戰(zhàn)略規(guī)劃等。環(huán)境影響評(píng)估分為建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃和戰(zhàn)略性等幾個(gè)層次。與環(huán)境影響評(píng)估相伴隨的是社會(huì)影響評(píng)估(social impact assessment)。社會(huì)影響評(píng)估起源與20世紀(jì)50年代唐納德·坎貝爾(Donald Campbell)的《社會(huì)背景下實(shí)驗(yàn)有效性相關(guān)因素》，該書(shū)引入了社會(huì)科學(xué)方法來(lái)研究實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)試驗(yàn)內(nèi)外部有效性的測(cè)量。③60年代美國(guó)“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)中成立了“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”，要求對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行評(píng)估。但這些努力并沒(méi)有成為制度安排。1969年美國(guó)實(shí)施《國(guó)家環(huán)境政策法案》，要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)“立法”的人類(lèi)環(huán)境(human environment)的影響進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)估大發(fā)展。“社會(huì)影響評(píng)估”首先出現(xiàn)在對(duì)環(huán)境的社會(huì)影響評(píng)估中，由美國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)提出這個(gè)概念。70年代在福特基金會(huì)資助下，對(duì)聯(lián)邦政府社會(huì)政策和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，超越了環(huán)境影響評(píng)估的范疇。80年代聯(lián)邦政府開(kāi)始形成環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估兩個(gè)體系，并得到廣泛運(yùn)用。1986年世界銀行在其資助的工程項(xiàng)目領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估。此外，社會(huì)影響評(píng)估得到全面、廣泛的發(fā)展。

按照《國(guó)際社會(huì)影響評(píng)估手冊(cè)》對(duì)社會(huì)影響評(píng)估的基本定義是“對(duì)干預(yù)性的行動(dòng)(政策、項(xiàng)目、規(guī)劃和工程)的預(yù)想到的或未預(yù)想到的社會(huì)后果進(jìn)行分析(預(yù)測(cè)、估算和反思)和管理”。④對(duì)影響評(píng)估的內(nèi)容和方法沒(méi)有太大的爭(zhēng)議。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在“社會(huì)”的范疇上，難以清晰的界定。首要的是社會(huì)影響評(píng)價(jià)價(jià)值和目標(biāo)的定位。國(guó)際影響評(píng)估協(xié)會(huì)(International Association for Impact Assessment IAIA)提出社會(huì)影響評(píng)估的基本價(jià)值和原則有12條⑤:

(一)規(guī)劃和社會(huì)影響評(píng)估首要原則是基本權(quán)利平等;

(二)規(guī)劃性干預(yù)的社會(huì)影響是可預(yù)測(cè)的;

(三)規(guī)劃性干預(yù)能夠被調(diào)整，以減少負(fù)面影響，提升其正面效果;

(四)社會(huì)影響評(píng)估應(yīng)納入到?jīng)Q策的全過(guò)程;

(五)應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)方面，社會(huì)影響評(píng)估(連同環(huán)境影響評(píng)估)能夠提供更好的發(fā)展方式，平衡經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)成本;

(六)所有干預(yù)性規(guī)劃及其評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有助于地方社區(qū)社會(huì)和人力資本的培育以及強(qiáng)化民主過(guò)程;

(七)對(duì)于從干預(yù)性規(guī)劃中獲益的人群應(yīng)當(dāng)仔細(xì)調(diào)查;

(八)當(dāng)一些不可避免的影響存在時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)干預(yù)性規(guī)劃不同方案進(jìn)行比較;

(九)即使干預(yù)性規(guī)劃得到批準(zhǔn)或被認(rèn)為是有益的，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其環(huán)境和社會(huì)潛在影響進(jìn)行全面評(píng)估;

(十)在評(píng)估過(guò)程中地方性知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和文化應(yīng)當(dāng)充分考慮到;

(十一)在評(píng)估和規(guī)劃性干預(yù)時(shí)，不應(yīng)當(dāng)使用暴力、恫嚇和威脅;

(十二)侵犯人權(quán)的所有干預(yù)性計(jì)劃都應(yīng)當(dāng)停止。

從上述12條原則出發(fā)，社會(huì)影響評(píng)估的“社會(huì)”主要體現(xiàn)在平等(代內(nèi)和代際)、價(jià)值多元、成本內(nèi)化(而不能外溢)等基本含義。具體的說(shuō)有:生活方式、文化、社區(qū)、健康、福利、基本權(quán)利、身心安全、代際公平等。在這其中社會(huì)穩(wěn)定影響評(píng)估集中在基本權(quán)利、健康和福利等方面。社會(huì)影響評(píng)估關(guān)注政策、項(xiàng)目、工程的社會(huì)后果，評(píng)估的目的是分析、監(jiān)管和管理這些后果。這些后果包括積極的、消極的、預(yù)料到的、沒(méi)有預(yù)料到的、直接的、間接的、短期的、長(zhǎng)期的。社會(huì)影響的后果包括對(duì)人群的需要、偏好、居住、工作、娛樂(lè)、相互之間的關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)等方面帶來(lái)的變化。社會(huì)影響評(píng)估的對(duì)象是人或組織，所以往往涉及到價(jià)值沖突和權(quán)力斗爭(zhēng)。

決策過(guò)程是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的界面。影響評(píng)估是決策科學(xué)化和民主化的要求，體現(xiàn)了民主性和有效性的價(jià)值追求。影響評(píng)估本身就是打開(kāi)決策過(guò)程“黑箱”的一把鑰匙。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從其本源上來(lái)說(shuō)，它是社會(huì)影響評(píng)估的一個(gè)部分。評(píng)估的主題是“社會(huì)不穩(wěn)定”。在中國(guó)的語(yǔ)境下，社會(huì)不穩(wěn)定特指大規(guī)模信訪、越級(jí)上訪、群體性事件、極端事件、網(wǎng)絡(luò)輿情等。社會(huì)不穩(wěn)定是社會(huì)群體行動(dòng)的一種表達(dá)方式，或許也可以理解成為社會(huì)群體博弈的一種方式。⑥社會(huì)不穩(wěn)定的根源在于維權(quán)機(jī)制發(fā)育不足。換言之，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)民眾的基本權(quán)利進(jìn)行影響評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)管控型維穩(wěn)模式的轉(zhuǎn)變。

簡(jiǎn)要的說(shuō)，工程、項(xiàng)目、政策、規(guī)劃等可能引起社會(huì)變化(social change)。社會(huì)變化表現(xiàn)在人口、經(jīng)濟(jì)、空間、制度運(yùn)轉(zhuǎn)、公民權(quán)、利益、分配、社會(huì)文化和心理等過(guò)程。決策的后果對(duì)社會(huì)變化有經(jīng)濟(jì)的正面的效果，也有負(fù)面的和消極的效果。負(fù)面的效果往往會(huì)引發(fā)出社會(huì)抗?fàn)?，進(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容包括:

顯性影響與隱性影響。顯性風(fēng)險(xiǎn)是指已經(jīng)暴露出來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定傾向、苗頭或事件，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)QQ聊天、微博、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、現(xiàn)場(chǎng)聚會(huì)、集會(huì)等形式表達(dá)出來(lái)的抗議，通過(guò)各地維穩(wěn)指揮中心反映出來(lái)的。隱性風(fēng)險(xiǎn)是指沒(méi)有表達(dá)出來(lái)，但是存在著暗流或群眾明顯的不滿意，但是根據(jù)屬地的信息員或維穩(wěn)部門(mén)工作人員的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚺袛喑鰜?lái)的風(fēng)險(xiǎn)。有的時(shí)候是根據(jù)隱患能夠識(shí)別出來(lái)的。

主要影響和次生影響。主要影響是指重大事項(xiàng)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如征地拆遷領(lǐng)域的補(bǔ)償方案。次生影響是指主要風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)矛盾預(yù)防和源頭治理過(guò)程帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn)。短期影響和長(zhǎng)期影響。短期影響是指在重大事項(xiàng)完成周期內(nèi)爆發(fā)出來(lái)的時(shí)間短，程度激烈，容易識(shí)別出來(lái)的。長(zhǎng)期影響是在周期結(jié)束后，由于社會(huì)穩(wěn)定的隱患存在而在更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)的。

技術(shù)影響與社會(huì)心理影響。在重大工程項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，特別是在合法性審查過(guò)程中，許多技術(shù)指標(biāo)，如采光、距離等符合法律法規(guī)的要求。但由于缺少人文關(guān)懷方面的考慮，即使規(guī)劃、方案等是合法的，卻也有可能引發(fā)群體性事件或者引發(fā)社會(huì)惡性事件。因此在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，針對(duì)不同人群的社會(huì)心理進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估。如有的地方在司法強(qiáng)制拆遷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，引入了社會(huì)心理分析，包括對(duì)拆遷對(duì)象的社會(huì)交往、心理落差、社會(huì)地位等方面進(jìn)行了分析。

單個(gè)影響與整體影響。單個(gè)是指重大政策與大型工程在生命周期不同階段里出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)概率，風(fēng)險(xiǎn)值。如大型工程在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段出涌現(xiàn)出的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。大型工程的環(huán)境影響、社會(huì)影響等層面上涌現(xiàn)的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。重大政策在醞釀、議程設(shè)置、決策等階段涌現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。重大政策對(duì)不同利益相關(guān)群體的影響的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。整體影響是指利益相關(guān)的公民、利益不相關(guān)的公民在信息擴(kuò)散和“傳染”機(jī)制的作用下，在社會(huì)形勢(shì)演變不確定的條件下，涌現(xiàn)出的整體風(fēng)險(xiǎn)。整體風(fēng)險(xiǎn)不是單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單相加，而是由于人群之間存在著信息擴(kuò)散和“傳染”機(jī)制的作用而放大了社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)決策進(jìn)行評(píng)估源自有限理性的假設(shè)。早期對(duì)決策評(píng)估主要立足技術(shù)維度，后來(lái)擴(kuò)大到環(huán)境和經(jīng)濟(jì)維度，當(dāng)下更多關(guān)注到社會(huì)維度。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于典型的決策預(yù)評(píng)估，但是在影響評(píng)估框架內(nèi)還沒(méi)有開(kāi)發(fā)出評(píng)估工具和可能形成的風(fēng)險(xiǎn)概念，同時(shí)影響評(píng)估還停留在靜態(tài)意義上。

三、抗?fàn)幣c參與

對(duì)“抗?fàn)帯?contention)主題的研究反映出全球化時(shí)代國(guó)內(nèi)外學(xué)界逐步走向趨同的一種表現(xiàn)。一方面，它反映了國(guó)際學(xué)界對(duì)抗?fàn)幯芯砍霈F(xiàn)“轉(zhuǎn)向中國(guó)”的變化;另一方面，經(jīng)過(guò)中國(guó)學(xué)界持續(xù)的多年努力，國(guó)內(nèi)研究成果獲得了國(guó)際同行的認(rèn)可。盡管研究出現(xiàn)了趨同，但是對(duì)中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的層出不窮“抗?fàn)帯毙袨榈难芯窟€缺乏本土的解釋力。中國(guó)特定發(fā)展階段形成規(guī)模宏大的抗?fàn)幘哂蟹浅?fù)雜的原因，現(xiàn)代化進(jìn)程高速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)自身的演變集聚“負(fù)能量”，社會(huì)系統(tǒng)難以消化，如個(gè)體主義、消費(fèi)至上、金錢(qián)迷戀與崇拜、社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的功利化等形成了抗?fàn)幍膬r(jià)值和文化來(lái)源。規(guī)模宏大、影響深刻的城鎮(zhèn)化是社會(huì)抗?fàn)幍哪缓蟊尘?。在?qiáng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略下，政策(決策)不當(dāng)和失誤是抗?fàn)幍闹苯佑|發(fā)因素。大規(guī)?？?fàn)幍暮蠊ǔ６紩?huì)帶來(lái)政策的變化。

抗?fàn)幨巧鐣?huì)基本元素之一，斗爭(zhēng)與團(tuán)結(jié)都是源自人性;因此研究抗?fàn)幨撬枷胧飞系闹黝}之一。世界范圍現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)帶來(lái)社會(huì)大轉(zhuǎn)型，刺激學(xué)術(shù)的研究。政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科關(guān)注抗?fàn)幾h題。按照西德尼·G．塔羅(Sidney G．Tarrow)的總結(jié)，對(duì)抗?fàn)幯芯恐饕膫€(gè)理論:怨恨與集體行為理論(grievances and collection behavior theory)、理性選擇與資源動(dòng)員(rational choice and resource mobilization)、抗?fàn)幍奈幕?contention of cultures)、政治過(guò)程模式(the political processmodel)。⑦

怨恨與集體行為理論是從社會(huì)心理角度出發(fā)來(lái)考察社會(huì)抗?fàn)帯Ｔ摾碚撜J(rèn)為社會(huì)運(yùn)動(dòng)是一種社會(huì)緊張關(guān)系的表現(xiàn)，游離于正常社會(huì)制度體系(組織化程度低)之外，是一種反常的社會(huì)心理，是一種具有自我意識(shí)的社會(huì)涌現(xiàn)(emergent)現(xiàn)象。該理論分析核心是個(gè)體被剝奪感，由此產(chǎn)生怨恨，從而形成集體行為。

理性選擇與資源動(dòng)員理論是新一代社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論家突破原有框架，并引入了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)理性人分析假設(shè)。奧爾森及其后來(lái)追隨者都把集體行動(dòng)類(lèi)似于市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)，沒(méi)有共同利益就沒(méi)有一定數(shù)量的人群來(lái)參與。人群數(shù)量越大，大家越可能存在著“搭便車(chē)”。顯然奧爾森的理論難以解釋大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)現(xiàn)象。后來(lái)社會(huì)學(xué)家約翰·麥卡錫(John McCarthy)和邁耶·扎爾德(Mayer Zald)從資源為主題來(lái)回答上述問(wèn)題，個(gè)體資源的擴(kuò)大、職業(yè)化程度提升以及外部財(cái)務(wù)的支持等成為解決職業(yè)運(yùn)動(dòng)組織的答案。資源動(dòng)員理論是解釋社會(huì)運(yùn)動(dòng)如何開(kāi)展的，對(duì)早期關(guān)注結(jié)構(gòu)的一種批判。⑧資源動(dòng)員理論對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的正式組織現(xiàn)象具有解釋力?？?fàn)幍奈幕碚搧?lái)源于人類(lèi)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)和文化史等學(xué)科對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)現(xiàn)象的研究，關(guān)注社會(huì)運(yùn)動(dòng)的建構(gòu)意義、對(duì)話以及情感等方面主題。按照塔羅歸納，有三個(gè)代表流派:湯普森階級(jí)意識(shí)的自我建構(gòu);社會(huì)心理學(xué)派提出“建構(gòu)”(framing)和“共識(shí)性動(dòng)員”(consensusmobilization)概念來(lái)解釋社會(huì)運(yùn)動(dòng)的個(gè)體情感因素;歷史學(xué)的建構(gòu)主義轉(zhuǎn)向，如?？聦?duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究;主體的建構(gòu)核心是認(rèn)同的形成。文化理論后續(xù)的研究關(guān)注到社會(huì)運(yùn)動(dòng)的激勵(lì)(motive)因素。

政治過(guò)程模式理論具有很大的影響力。它提出的“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”概念，比較有力的解釋了國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，并且用來(lái)進(jìn)行跨國(guó)比較研究，解釋不同的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的成功或失敗。政治過(guò)程模式關(guān)注到機(jī)會(huì)/威脅、利用/壓制之間的關(guān)系。后來(lái)有的學(xué)者對(duì)“機(jī)會(huì)”與“結(jié)構(gòu)”的邏輯沖突進(jìn)行評(píng)析，提出用“戰(zhàn)略互動(dòng)”來(lái)代替早期版本的解釋。戰(zhàn)略互動(dòng)吸收了博弈思想，更為貼切解釋了國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。

抗?fàn)幚碚撁鞔_提出社會(huì)運(yùn)動(dòng)的主體是缺乏接近決策中心或參與公共政策過(guò)程的機(jī)會(huì)、能力或資源。換言之，沒(méi)有開(kāi)發(fā)出公民參與的路徑和通道。

從學(xué)術(shù)譜系的角度看，公眾參與的研究源自政治參與，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，兩者之間的區(qū)分是不清晰的。1969年阿恩斯坦(Arnstein，S．)在《美國(guó)規(guī)劃師學(xué)會(huì)雜志》發(fā)表了“公眾參與的梯子”(a ladder of citizen participation)一文⑨，他認(rèn)為公眾參與是公眾權(quán)力(citizen power)的一種類(lèi)型。根據(jù)對(duì)聯(lián)邦政府三個(gè)社會(huì)項(xiàng)目(城市改造、反貧困、模范城市)實(shí)施過(guò)程中公眾參與的實(shí)證研究，他注意到社會(huì)弱勢(shì)群體(have－not)對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃和執(zhí)行的參與，這些弱勢(shì)群體在政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程中一直處于被排斥的地位，參與也就意味著權(quán)力的重新分配，弱勢(shì)群體因而獲得了權(quán)力。從此以后，開(kāi)啟了研究公眾參與的新浪潮，從而把公眾參與研究與政治參與研究區(qū)別開(kāi)來(lái)。

公眾參與被廣泛接受的定義是國(guó)際公眾參與協(xié)會(huì)(international of public participation，IAP2)提出的七個(gè)要點(diǎn):

(一)公眾參與的信念是那些受到?jīng)Q策影響的公眾有權(quán)利卷入決策過(guò)程;

(二)公眾參與包括承諾公眾的作為將影響到?jīng)Q策過(guò)程;

(三)公眾參與通過(guò)對(duì)所有參與者(包括決策者在內(nèi))的需要和利益識(shí)別和溝通來(lái)促進(jìn)決策持續(xù)改進(jìn);

(四)公眾參與積極推動(dòng)那些對(duì)決策感興趣或受到?jīng)Q策潛在影響的人們卷入決策過(guò)程;

(五)公眾參與征求民眾關(guān)于如何參與的意見(jiàn);

(六)公眾參與需要用便利方式給參與者提供所需要的信息;

(七)公眾參與需要與參與者溝通他們的投入如何影響到?jīng)Q策。

這些要點(diǎn)表明公眾所參與的是公共決策過(guò)程，是政策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。公眾參與有著許多方面功能或益處:如提升合法性，增強(qiáng)信任感;提高決策科學(xué)性和民主性;提升公民的幸福感等等。最顯著的功能是防止社會(huì)沖突，把社會(huì)邊緣群體納入到?jīng)Q策過(guò)程，從而承擔(dān)起從源頭治理社會(huì)穩(wěn)定的作用。

在中國(guó)特定發(fā)展階段和制度框架內(nèi)，按照公民參與對(duì)決策過(guò)程的影響程度來(lái)看，參與的形式有:信息告知(information)、在場(chǎng)(presence)、發(fā)出聲音(voice)、談判與協(xié)商(negotiation 、deliberation)、同意(consent)。⑩這些參與形式對(duì)決策過(guò)程的影響逐步增強(qiáng)，形成了參與通道(ladders)。在中國(guó)情景里，“同意”成為非常重要的參與形式。官方與學(xué)界對(duì)“參與”理解的差異成為解釋公民參與在中國(guó)發(fā)展緩慢的原因，因?yàn)楣俜胶兔癖妼?duì)公民參與公共決策過(guò)程都持懷疑態(tài)度。如公民參與的主要形式聽(tīng)證會(huì)在中國(guó)流于形式，成為政府與民眾都關(guān)注的話題。?

社會(huì)抗?fàn)幒凸妳⑴c都是公眾行為一系列行為。當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定的表現(xiàn)概括為12種情形:

·沖擊、圍攻黨政機(jī)關(guān)、要害部門(mén)及重點(diǎn)地區(qū)、部位、場(chǎng)所;

·發(fā)生打、砸、搶、燒及人員傷亡事件;

·非法集會(huì)、示威、游行;

·罷工、罷市、罷課;

·敵對(duì)勢(shì)力插手利用，內(nèi)外勾結(jié)形成熱點(diǎn);

·集體上訪;

·極端個(gè)人事件;

·堵塞、阻斷交通;

·媒體(網(wǎng)絡(luò))出現(xiàn)負(fù)面輿情;

·個(gè)人非正常上訪;

·靜坐、拉橫幅、喊口號(hào)、散發(fā)宣傳品;

·散布有害信息。

從群體行動(dòng)的角度看，個(gè)體行動(dòng)排除在研究議題之外。從組織化程度和暴力程度來(lái)看，群體抗?fàn)幮袨橛?組織化程度高的暴力、低度組織化暴力、無(wú)組織性的暴力、集體抗議(占領(lǐng)敏感地區(qū)、堵塞交通、游行、示威、靜坐、“集體散步”)、信訪等。其中信訪可以納入到制度性行為范疇內(nèi)。組織化程度高的暴力行為不是抗?fàn)幷危锩窝芯康姆懂?。因群體行動(dòng)而引發(fā)的國(guó)家安全也不應(yīng)列入抗議政治研究的范疇。把上述因素都考量進(jìn)去的話，對(duì)抗?fàn)幣c參與之間的系列公眾行為形成了一束光譜，簡(jiǎn)化為“公眾行為光譜(spectrum)”(見(jiàn)圖2)。

公眾行為系列光譜旨在描述公眾行為的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵是在于公共決策過(guò)程的變革?？?fàn)幷蔚难芯恳驯砻魃鐣?huì)運(yùn)動(dòng)的主體是缺少進(jìn)入公共決策過(guò)程機(jī)會(huì)或能力的社會(huì)階層，而公眾參與的研究也表明公眾參與公共決策過(guò)程能夠防止社會(huì)沖突，特別是公民與政府之間的沖突。公共決策過(guò)程成為抗?fàn)幷魏凸駞⑴c研究的交叉點(diǎn)。當(dāng)?shù)胤焦矝Q策過(guò)程排斥公民參與時(shí)，公民的需求、利益和偏好無(wú)法卷入到?jīng)Q策過(guò)程，必然引發(fā)公民對(duì)決策后果進(jìn)行抗?fàn)?。同樣，大?guī)模持續(xù)的抗?fàn)帯?yán)厲的干部考核和責(zé)任追究迫使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)變決策過(guò)程，傾聽(tīng)民意，注重民眾的利益、需求和偏好。簡(jiǎn)要地說(shuō)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要義是在評(píng)估的過(guò)程中推進(jìn)公眾參與，把群體抗?fàn)幍呢?fù)能量通過(guò)決策過(guò)程的變革轉(zhuǎn)變?yōu)楣妳⑴c的正能量。

圖2 公眾行為光譜

四、戰(zhàn)略與預(yù)見(jiàn)

對(duì)公共決策的影響評(píng)估屬于“前評(píng)估”，其實(shí)質(zhì)是把戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)引入到公共政策制定過(guò)程中，提升對(duì)決策后果的可控性。與影響評(píng)估相比，戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)更具有主動(dòng)性，更加強(qiáng)調(diào)決策本身具有選擇性和主觀性特征。戰(zhàn)略思想最初出現(xiàn)在軍事領(lǐng)域，與戰(zhàn)術(shù)是對(duì)應(yīng)的一種思想方法，它關(guān)注的是整體規(guī)劃以及實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期結(jié)果。中國(guó)古代孫子被認(rèn)為最早提出戰(zhàn)略思想的軍事家。預(yù)見(jiàn)(foresight)通常是指?jìng)€(gè)體對(duì)未來(lái)(future)的一種思考，與此對(duì)應(yīng)的詞有:后見(jiàn)之明(hindsight)，對(duì)過(guò)去的反思能力;洞察力(insight)，對(duì)當(dāng)下的認(rèn)識(shí)能力。第一次運(yùn)用“預(yù)見(jiàn)”這個(gè)詞的是1932年英國(guó)BBC廣播公司。?戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)是組織一種有系統(tǒng)、理性規(guī)劃能力。在技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)、軍事、氣候變化等諸多領(lǐng)域戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)方法已得到長(zhǎng)足應(yīng)用和研究。近年來(lái)在公共政策領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)運(yùn)用戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)方法對(duì)決策過(guò)程的研究。2010年比特·哈比格(Beat Habegger)在《公共政策中的戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn):對(duì)英國(guó)、新加坡和荷蘭經(jīng)驗(yàn)評(píng)論》一文中指出:“戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)和解釋對(duì)公共政策制定的貢獻(xiàn)集中在兩個(gè)方面:一方面為政策趨勢(shì)提供系統(tǒng)的知識(shí);另一方面推動(dòng)政策制定者之間相互社會(huì)學(xué)習(xí)，并模擬公共政策者共同接受的愿景”。?

從決策的時(shí)間影響來(lái)看，公共決策有兩種類(lèi)型。一類(lèi)決策是機(jī)會(huì)決策，“時(shí)間之窗”打開(kāi)時(shí)，需要公共部門(mén)采取行動(dòng)或不行動(dòng)。機(jī)會(huì)決策是在各類(lèi)條件和信息都已確定條件下，投入—產(chǎn)出或投入—結(jié)果之間因果關(guān)系比較顯著。另一類(lèi)是戰(zhàn)略性決策，與決策相關(guān)的各類(lèi)要素都處于變動(dòng)過(guò)程中，決策的影響或后果常超出決策者理性認(rèn)識(shí)范疇，預(yù)料之外的結(jié)果可能發(fā)生。戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)是把預(yù)見(jiàn)與決策融合在一起，從而對(duì)強(qiáng)化戰(zhàn)略性決策的研究。戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)的研究包括趨勢(shì)(trend)研究與未來(lái)(future)研究。趨勢(shì)研究是評(píng)估當(dāng)前的行動(dòng)、決策帶來(lái)的可能后果進(jìn)行評(píng)估。未來(lái)研究關(guān)注潛在的各類(lèi)因素發(fā)展，社會(huì)整體的變革等。

趨勢(shì)研究和未來(lái)研究結(jié)合在一起，形成了戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)的四個(gè)層次:評(píng)估當(dāng)前行動(dòng)和決策的意義(結(jié)果評(píng)估)、在問(wèn)題暴露之前發(fā)現(xiàn)并避開(kāi)(早期預(yù)警和引導(dǎo))、未來(lái)可能的事件對(duì)當(dāng)前意義(形成主動(dòng)性戰(zhàn)略)、未來(lái)設(shè)想的方方面面(情景模擬)。?這四個(gè)方面與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)含義高度吻合。從事物發(fā)展客觀規(guī)律來(lái)看，有五種狀態(tài):永遠(yuǎn)不會(huì)發(fā)生(never)、不可能發(fā)生(unlikely)、不確定發(fā)生(uncertain)、可能發(fā)生(possible)、能夠發(fā)生(can be done)。戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)在這些要素進(jìn)行分類(lèi)和區(qū)分基礎(chǔ)上，識(shí)別出對(duì)決策與環(huán)境因素之間互為影響的路徑和結(jié)果。從領(lǐng)域上看，這些因素包括社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治和價(jià)值觀六個(gè)方面。五種狀態(tài)和六個(gè)領(lǐng)域構(gòu)成了戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)分析和研究的內(nèi)容。

如何進(jìn)行戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)?這是戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)研究領(lǐng)域長(zhǎng)期關(guān)注的主題。隨著信息(情報(bào))和數(shù)據(jù)收集的便利化，處于數(shù)據(jù)的能力和手段的科學(xué)化，不同的學(xué)科領(lǐng)域都在持續(xù)關(guān)注開(kāi)發(fā)出戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)的工具。

概括起來(lái)有四種戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)的工具和方法。影響評(píng)估是類(lèi)似準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法來(lái)進(jìn)行情景模擬。結(jié)構(gòu)分析是識(shí)別有關(guān)未來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題。利益相關(guān)者分析是識(shí)別影響未來(lái)或受決策影響的行動(dòng)主體，并分析他們之間的關(guān)系。形態(tài)分析(morphological analysis)是對(duì)整個(gè)要素可能性的總體把握，并建構(gòu)“情景”(scenarios)。其中形態(tài)分析是其中最重要的工具和方法，被廣泛運(yùn)用到針對(duì)“棘手問(wèn)題(wicked problem)”的決策分析。?湯姆·里奇(Tom Ritchey)指出“如果你是在從事長(zhǎng)期段的社會(huì)、商業(yè)和組織規(guī)劃——或者影響人們生活的所有政策規(guī)劃——那么你就要面對(duì)處理棘手問(wèn)題”。?解決棘手問(wèn)題采取的方法就是一般形態(tài)分析。

形態(tài)分析在許多學(xué)科和領(lǐng)域中都得到廣泛運(yùn)用，如生物學(xué)、語(yǔ)言學(xué)、地質(zhì)學(xué)、天體物理學(xué)、社會(huì)學(xué)等?！癕orphological”的意思是形狀(shape)、構(gòu)造(form)。形態(tài)是指一個(gè)物體各個(gè)部分之間的結(jié)構(gòu)和安排。首先使用“morphology”一詞的是德國(guó)詩(shī)人、劇作家和思想家歌德(J．W．von Goethe)。?歌德用“形態(tài)”一詞表示有機(jī)體的構(gòu)成與轉(zhuǎn)變，關(guān)注的是“形式與質(zhì)”，而并非“功能與量”。對(duì)形態(tài)分析工具和方法進(jìn)行更為科學(xué)探索的是瑞士天體物理學(xué)家和航空航天學(xué)家弗瑞茨·茲維基(Fritz Zwicky)在美國(guó)加州理工學(xué)院發(fā)表了對(duì)形態(tài)分析研究的系列文章，推動(dòng)了該領(lǐng)域科學(xué)化程度的提升，并促進(jìn)了向其他領(lǐng)域的傳播。其后，在許多領(lǐng)域都運(yùn)用形態(tài)分析。

1973年霍斯特·里特爾(Horst Rittel)和梅爾文·韋伯(Melvin Webber)在《一般規(guī)劃理論的困境》一文里對(duì)“棘手問(wèn)題”和“平淡問(wèn)題”(tame problem)進(jìn)行了區(qū)分。他們認(rèn)為社會(huì)規(guī)劃問(wèn)題的整個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)就是傳統(tǒng)的線性分析方法無(wú)法成功地應(yīng)對(duì)，用“棘手問(wèn)題”這個(gè)詞來(lái)描述這類(lèi)社會(huì)問(wèn)題的決策。后來(lái)的研究更加細(xì)化了兩類(lèi)決策問(wèn)題類(lèi)型特征。通常來(lái)說(shuō)，“平淡問(wèn)題”的特征有:有相對(duì)穩(wěn)定和明確問(wèn)題陳述;我們知道當(dāng)答案出現(xiàn)時(shí)，問(wèn)題有明確的終點(diǎn);答案能進(jìn)行客觀評(píng)估對(duì)或錯(cuò);用相類(lèi)似的方法解決類(lèi)似類(lèi)型的問(wèn)題;可以用試錯(cuò)法進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。與此相對(duì)應(yīng)的是“棘手問(wèn)題”，其特征有:難以清晰地定義，相對(duì)含混;與道德、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域高度相關(guān)，主觀性強(qiáng);對(duì)問(wèn)題本身以及解決方案都缺乏共識(shí);與變動(dòng)的環(huán)境形成互動(dòng)，問(wèn)題處于不穩(wěn)定狀態(tài)，答案更加不確定。?更進(jìn)一步的說(shuō)，問(wèn)題的定義是多維度的，取決于主觀判斷;問(wèn)題沒(méi)有明確終止邊界;解決問(wèn)題的方法沒(méi)有對(duì)錯(cuò)，只有更好或更壞之分;對(duì)答案沒(méi)有當(dāng)下或長(zhǎng)期的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn);解決問(wèn)題的潛在方案無(wú)法列舉全;幾乎每一個(gè)棘手問(wèn)題都有著特殊性;每一個(gè)問(wèn)題都可以看作是其他問(wèn)題的前期癥狀;導(dǎo)致問(wèn)題形成的原因是多重的。對(duì)于“棘手問(wèn)題”的解決方法運(yùn)用的是形態(tài)分析。形態(tài)分析首先是從環(huán)境—戰(zhàn)略空間框架出發(fā)。環(huán)境分為兩類(lèi):背景(context)和相互作用(transactional)的環(huán)境。背景環(huán)境是指能夠?qū)M織和系統(tǒng)產(chǎn)生影響，但組織和系統(tǒng)不能改變的因素，如技術(shù)變革。相互作用的環(huán)境是指能夠與組織和系統(tǒng)形成相互交換，相互從事影響的因素。戰(zhàn)略空間是組織和系統(tǒng)能夠集成所有可控因素并形成應(yīng)對(duì)背景因素的戰(zhàn)略。環(huán)境－戰(zhàn)略空間框架(如圖3)是形態(tài)分析環(huán)境模型。?

形態(tài)分析包括兩個(gè)及以上維度或要素(充當(dāng)變量)，內(nèi)含一系列狀態(tài)或價(jià)值，構(gòu)成了分析參數(shù)。在不同參數(shù)之間的狀態(tài)或價(jià)值建立起關(guān)聯(lián)。關(guān)聯(lián)有三種:因果關(guān)系、統(tǒng)計(jì)關(guān)系和邏輯關(guān)系。每一個(gè)維度都可以用表格進(jìn)行描述。形態(tài)分析是戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)的定性方法的代表。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象是帶有復(fù)雜利益調(diào)節(jié)的公共決策，屬于典型的戰(zhàn)略性決策，而非機(jī)會(huì)決策。戰(zhàn)略性決策回應(yīng)的是“棘手問(wèn)題”，反映利益相關(guān)者的多重博弈的特性，因此需要對(duì)決策進(jìn)行趨勢(shì)和未來(lái)的研究。戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)是對(duì)影響評(píng)估的進(jìn)一步發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)決策的主觀性和選擇性，更加重視決策者的積極作為對(duì)決策后果所產(chǎn)生的影響。

圖3 環(huán)境與戰(zhàn)略空間框架

五、風(fēng)險(xiǎn)與管理

社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)脆弱性(social vulnerability)的直接體現(xiàn)。社會(huì)脆弱性來(lái)源于社會(huì)不公平，“嵌入在復(fù)雜社會(huì)關(guān)系和社會(huì)過(guò)程中”，最好看作是需要社會(huì)解決的社會(huì)問(wèn)題。?在中國(guó)的語(yǔ)境下，社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)秩序是聯(lián)系在一起。社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是社會(huì)秩序受到挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為社會(huì)群體性事件、社會(huì)騷亂、集體上訪、惡性社會(huì)事件等。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估拓展了社會(huì)影響評(píng)估的范疇，關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，由此而納入到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理范疇。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、預(yù)測(cè)與防范等。

既然是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，那么首先需要在學(xué)術(shù)意義上厘清“風(fēng)險(xiǎn)”的含義。風(fēng)險(xiǎn)具有兩個(gè)層次的意義:不利結(jié)果的嚴(yán)重程度和發(fā)生的概率。在系統(tǒng)論意義上，影響風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的因素有:輸入、輸出、狀態(tài)的變化、決策的變化、外部的變化、不確定性的變化以及隨機(jī)變化。?又可以表達(dá)為:R={si，li，xi}。R(risk)的含義是“風(fēng)險(xiǎn)”，S(risk scenario)的含義是“風(fēng)險(xiǎn)情景”，L(likelihood)的含義是“可能性”，X的含義是“破壞性的結(jié)果”。進(jìn)而言之，“風(fēng)險(xiǎn)”是破壞性結(jié)果發(fā)生的概率，來(lái)源于對(duì)未來(lái)變化的不確定性(uncertainity)，是系統(tǒng)脆弱性狀態(tài)的一種表達(dá)。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的框架里，核心概念是不確定性。它包括了四個(gè)方面的內(nèi)容:對(duì)結(jié)果預(yù)判的知識(shí)方面不足;對(duì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法進(jìn)行定量描述或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果不可靠;潛在因素對(duì)活動(dòng)結(jié)果的影響上缺乏理解;對(duì)結(jié)果的空間狀態(tài)缺乏明確的定義。?簡(jiǎn)單地說(shuō)，它分為兩種類(lèi)型:偶然或意外事件的不確定性(隨機(jī)變量)，即偶然的不確定性;由于知識(shí)不足導(dǎo)致認(rèn)識(shí)論層次的不確定性，即認(rèn)識(shí)上的不確定性。在實(shí)踐中，社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)既有偶然的不確定性，突發(fā)事件的影響;又有決策者知識(shí)不足，對(duì)社會(huì)利益關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，對(duì)人群的集體行動(dòng)能力和能量認(rèn)識(shí)不足。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的關(guān)鍵要素。其主要方法有:

(一)類(lèi)型識(shí)別模式(a taxonomy－based model)

風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)是按照類(lèi)別(class)、要素(element)、屬性(attribute)三個(gè)層次來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)劃分。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型識(shí)別模式一直是基本的分類(lèi)方法，逐步利用軟件工程等信息技術(shù)來(lái)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分類(lèi)。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，針對(duì)不同類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范顯得非常重要。

(二)分級(jí)全息建模(hierarchicalholographicmodeling，HHM)

分級(jí)全息建模(HHM)是建立在系統(tǒng)和整體哲學(xué)基礎(chǔ)上，全面、豐富、多角度、多維度地展示系統(tǒng)特征。?“分級(jí)”來(lái)自組織的本質(zhì)是按層級(jí)設(shè)計(jì)的，因而由層級(jí)機(jī)制推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理框架的運(yùn)行?！叭ⅰ苯栌玫氖菙z影技術(shù)詞義，意思是“全息攝影”，展現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的多視角圖像?。HHM是建立情景模擬基礎(chǔ)上，力圖通過(guò)類(lèi)似攝影技術(shù)方法，全方位揭示風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型及其風(fēng)險(xiǎn)演化。其核心分析概念是分解(decomposition)方法，把多目標(biāo)系統(tǒng)劃分為各類(lèi)子系統(tǒng)，按照風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源進(jìn)行定位和識(shí)別。

運(yùn)用HHM分析大型工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，包括了生命周期、項(xiàng)目管理、技術(shù)、硬件、軟件等分系統(tǒng)。分系統(tǒng)可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源是不同的，如生命周期分系統(tǒng)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源，見(jiàn)下圖(表1大型工程項(xiàng)目生命周期HHM分析)。

表1 大型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的HHM分析

運(yùn)用HHM分析重大政策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，關(guān)鍵是能識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)源，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)掃描。重大政策的風(fēng)險(xiǎn)源主要來(lái)自政策文本的變化可能帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。政策文本的變化集中在三個(gè)方面:時(shí)間(temporal)、空間(spatial)、個(gè)體的異質(zhì)性(individual heterogeneous)。?個(gè)體的異質(zhì)性也就是社會(huì)人群。

重大政策的整體風(fēng)險(xiǎn)取決于兩個(gè)因素:每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)值大小、擴(kuò)散機(jī)制的強(qiáng)弱。單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)值比較小，但擴(kuò)散機(jī)制強(qiáng)，整體風(fēng)險(xiǎn)也比較大;單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)值比較大，但擴(kuò)散機(jī)制弱，整體風(fēng)險(xiǎn)也可控。擴(kuò)散機(jī)制是指利益相關(guān)群體或不相關(guān)的群體，在網(wǎng)絡(luò)、負(fù)面信息、謠言等作用下，利用人群的負(fù)面情緒來(lái)擴(kuò)大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。重大政策的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)是不同人群因政策縫隙而導(dǎo)致的利益獲得或受損程度。因時(shí)間、空間、人群上的不一致，調(diào)查出人群的數(shù)量和利益關(guān)注點(diǎn)。

公共政策的生命周期簡(jiǎn)單的說(shuō)可分為:決策、執(zhí)行與評(píng)估。依據(jù)上述兩個(gè)維度，構(gòu)建出識(shí)別重大政策風(fēng)險(xiǎn)源的工具。

表2 基于HHM的政策風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

簡(jiǎn)要地說(shuō)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估旨在對(duì)決策后果進(jìn)行預(yù)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益沖突的源頭防治，緩解社會(huì)矛盾和沖突，從而推動(dòng)管控型維穩(wěn)向民主、活力、有序的社會(huì)秩序建設(shè)轉(zhuǎn)變。從學(xué)理上需要回答并解釋社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到底是什么，有哪些知識(shí)基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)觀點(diǎn)發(fā)展脈絡(luò)的圖景。從國(guó)家與社會(huì)、決策與評(píng)估、抗?fàn)幣c參與、戰(zhàn)略與預(yù)見(jiàn)、風(fēng)險(xiǎn)與管理五個(gè)不同層次展現(xiàn)出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在社會(huì)理論知識(shí)脈絡(luò)中的地位(如下圖)。

圖4 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的社會(huì)理論圖景

基于上圖進(jìn)一步提煉社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的學(xué)理基礎(chǔ)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估處于國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)通道上，是對(duì)公共決策過(guò)程進(jìn)行影響預(yù)評(píng)估，目的是把社會(huì)抗?fàn)庌D(zhuǎn)化為公眾參與，運(yùn)用了戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn)的思想和工具，其實(shí)質(zhì)是一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、評(píng)估與化解的制度安排。

注:

① Helmut K．Anheier．Civil Society．Measurement，Evaluation，Policy．pp．14 －42．

②Joel．S．，Migdal．2001．State in Society．Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another．Cambridge:Cambridge University Press．pp．3 －36．

③http://lsi．mckinsey．com/what_is_social_impact_assessment/the_history_of_social_impact_assessment．

④⑥Henk A．Becker，F(xiàn)rank Vanclay(eds．)．2003．The International Handbook of Social Impact Assessment．Edward Elgar:Cheltenham ，Uk，Northampton ，MA．USA．p．2，pp．4 －5．

⑥YongshunCai．2010．Collective Resistance in China．Stanford:Stanford University Press．p．191．

⑦⑧Sidney G．Tarrow．2011．Power in MovementSocial Movement and Contentious Politics．Cambridge:Cambridge University Press，pp．22 －28，p．24．

⑨Arnstein．S．1969．A ladder of participation．Journalof the American Institute of Planners．35，pp．216 －224．

⑩漢語(yǔ)中“參與”的意思是介入，而并非是參加。國(guó)際公民參與協(xié)會(huì)(IAP2)把參與定義為五個(gè)層次的行為:信息告知、咨詢、卷入、合作、授權(quán)，http://www．iap2．org/．

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