李 含，曹云峰

(1.北京科技大學 金融學院，北京 100024;2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 金融學院，北京 100070)

一、中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)政策性保險是農(nóng)業(yè)保險的一種特殊形態(tài)，是指政府為了實現(xiàn)特定的政策目標，依托保險公司市場化經(jīng)營，通過保費補貼等政策扶持，對相關農(nóng)業(yè)保險業(yè)務參與主體因自然災害突發(fā)或意外事故造成的經(jīng)濟損失而提供的保險服務，達到減災減損目的的保險制度。此類保險體現(xiàn)為極強的社會正外部性、較高的實際運作成本和資金極低的回報率，甚至經(jīng)常發(fā)生虧損。在引導市場發(fā)揮主體作用的今天，資本的逐利性使農(nóng)業(yè)保險公司不愿意經(jīng)營或無力經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，故而應將其納入政策性保險的經(jīng)營范疇，在政府政策的大力支持下，例如，提供大規(guī)模的保險費補貼、免征所得稅、提供再保險和其他財政金融支持，甚至立法強制實行。因此，農(nóng)業(yè)政策性保險體現(xiàn)了國家意志和產(chǎn)業(yè)政策導向，具有較強的政策意義。

近年來，中國農(nóng)業(yè)政策性保險在各級政府政策的大力支持下，呈現(xiàn)出較快的發(fā)展勢頭。目前已經(jīng)形成了具有鮮明區(qū)域特色的五大模式:上海安信、吉利安華、浙江共保體、黑龍江農(nóng)墾陽光模式、新疆建設兵團中華聯(lián)合等，其制度框架是依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件設計制定的。五種模式體現(xiàn)出以下共同特征:第一，農(nóng)業(yè)政策性保險的發(fā)展主要依靠地方政府的推動;第二，農(nóng)業(yè)政策性保險運行實行行政手段與市場手段相結合;第三，各模式均能夠采取有效措施預防和分散風險;第四，“以險養(yǎng)險”［1］成為農(nóng)業(yè)政策性保險最為有效的保障措施。從整體上來看，目前市場上存在的農(nóng)業(yè)政策性保險險種已達160多個，基本涵蓋了種、養(yǎng)兩業(yè)，保險服務領域不斷拓寬;試點推進已由2007年的6省區(qū)擴展至16個省區(qū)和新疆建設兵團;多元化的農(nóng)業(yè)政策性保險組織形式和初步形成的農(nóng)業(yè)政策性保險體系。當前，中國經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險的公司組織形式主要有股份制商業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作組織、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、外資獨資或合資農(nóng)業(yè)保險公司等，各公司相互促進和補充，初步形成了中國自己的農(nóng)業(yè)政策性保險體系;農(nóng)業(yè)政策性保險的功能作用逐步發(fā)揮，2012年中國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費收入110.7億元，比上年增長1.1倍，為1400余萬受災農(nóng)戶支付賠款70億元。從2006年至2012年，農(nóng)業(yè)保險賠付共計117.26億元。

二、中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展中存在的問題

最近幾年中國的農(nóng)業(yè)政策性保險在政府政策支持和推動下有了明顯的發(fā)展，但在發(fā)展環(huán)境、制度設計與制度安排等方面尚存在諸多問題，具體分析如下:

(一)相關法律制度缺失，急需完善的法律法規(guī)支持

中國開展農(nóng)業(yè)政策性保險已有幾十年的歷史，但一直未對農(nóng)業(yè)保險進行專門立法?，F(xiàn)行法律體系只有《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》中有關于農(nóng)業(yè)保險的相關規(guī)定。在當前法律制度缺位的情況下，無論在性質(zhì)、經(jīng)營方式方法、管理規(guī)章制度等方面和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險都有很大不同，但目前還只能沿用商業(yè)農(nóng)業(yè)保險的相關法律法規(guī)，管理錯位、效率低下、有關責任主體法律地位不明晰、缺乏專門的法律支持;簡略的原則性規(guī)定也不足以保障農(nóng)業(yè)政策性保險的健康發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)政策性保險法律制度缺位成為制約中國農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的關鍵因素。

(二)政策性不突出，政府的主導和推動職能薄弱

長期以來，中國由于農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)缺失，政府在開展農(nóng)業(yè)政策性保險中應發(fā)揮的職能作用無法以法律形式加以明確，故實際發(fā)揮作用中具有較大的隨意性。首先，在中央政府層面，中央財政扶持手段和力度仍不明確，缺乏相關政策及配套措施。而且在財政部、保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部等不同部委間，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，各部委在推進農(nóng)險方面沒有明晰的職責界定。其次，各地方政府對其主導作用認識不統(tǒng)一，對農(nóng)業(yè)政策性保險的政策目標和導向不明確，沒有設立常態(tài)化、正規(guī)化的機構，加之缺乏對農(nóng)業(yè)風險的科學認識，使其主導作用的發(fā)揮極其有限。再次，政府對農(nóng)業(yè)政策性保險的財政補貼缺乏長效機制，補貼水平遠遠落后于發(fā)達國家，補貼方式也存在諸多隱患?？v觀國內(nèi)外的農(nóng)業(yè)政策性保險的發(fā)展實踐，如果沒有政府強有力的政策支持和充足的財政津貼，無論采用哪種經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)政策性保險的保障作用都十分有限。

(三)供求不平衡，無法依賴市場力量自發(fā)形成

從中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和自然環(huán)境等方面看，理論上中國農(nóng)業(yè)保險的自然需求較為充分，但從實踐上看中國農(nóng)業(yè)保險的有效需求卻嚴重不足。究其原因包括:農(nóng)民保險意識較差，總體上屬于低收入群體，支付能力弱;保險價格即保險費率較高，加之中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險品種單一，且保障程度低;特別是中國特有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包所有制的土地經(jīng)營模式，使得農(nóng)業(yè)保險無法獲得收益而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，客觀上削弱了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障基礎，較小的經(jīng)營規(guī)模使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預期收益、缺乏保險意識，因而不愿付出高額的保險費成本。農(nóng)業(yè)保險公司作為農(nóng)業(yè)保險的供給主體，因農(nóng)業(yè)保險的政策性不明確，并缺乏相應的法律法規(guī)支持，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務很難在高于盈虧平衡點的狀態(tài)下獲得持續(xù)經(jīng)營;且中國缺乏完善的再保險制度安排，風險過于集中在經(jīng)營主體自身，這使得保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的經(jīng)營業(yè)績與資本的追逐利益原則發(fā)生嚴重分歧，供給主體 (農(nóng)業(yè)保險公司)和需求主體 (農(nóng)民)雙方之間很難找到實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險良性發(fā)展的平衡點。圖1是中國農(nóng)業(yè)保險市場供求機制分析圖。

圖1 需求與供給曲線

圖1中初始需求曲線為D，初始供給曲線為S(由于需求偏低，供給不足)，圖中曲線D、S難以相交。如果國家對從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司實施保險補貼或稅費減免，會使S曲線向右下方移至S’(即加大供給)，假設D不變，D與S’相交，則供求均衡點位A，均衡價格為PA，均衡供給量為QA;如果國家對參加保險的農(nóng)民提供部分保險補貼，則D向右上方移至D’，假設S不變，則D’與S相交，供求均衡點為B，均衡價格為PB，均衡供給量為QB;如果政府對農(nóng)業(yè)保險供求雙方同時采取政策扶持，則S’、D’會在C點相交，均衡價格為PC，均衡供給量為QC，可以看到此時的均衡供給量大于其他情形的供給量，但均衡價格不一定是最低的。通過分析表明:政府對農(nóng)業(yè)保險的政策性扶持是影響其供求變化的重要因素。

(四)制度不完善，發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險的金融環(huán)境欠佳

中國農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展至今，在制度層面的實踐問題并沒有真正解決。農(nóng)業(yè)保險的再保險機制、農(nóng)業(yè)巨災風險保障制度等缺乏一套合理的制度安排。同時，農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的金融環(huán)境不能提供相應的支持，包括市場經(jīng)濟的發(fā)展、法律、稅收、保障制度、資金、資源和技術支持以及監(jiān)管體系等方面的建設不能滿足農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的需要。此外，中國農(nóng)業(yè)政策性保險目前的險種、價格形成機制、保險服務方式也需進一步改進和完善。

三、國外主要農(nóng)業(yè)政策性保險制度模式分析及經(jīng)驗借鑒

(一)國外主要農(nóng)業(yè)政策性保險制度模式分析

1.政府引導型:主要特點是由國家設立專門的保險機構，主管和經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險，并建立完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系和農(nóng)業(yè)保險再保險體系，采用農(nóng)業(yè)巨災基金證券化手段來分散轉移農(nóng)業(yè)巨災風險;聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)政策性保險公司進行財政補貼，并實施多項稅收優(yōu)惠政策;農(nóng)民投保則采用強制保險和自愿保險相結合的方式。這種模式以美國為代表。

2.民營互助合作會型:主要特點是自發(fā)互助合作，政府補貼力度大。政府建立了完善的農(nóng)業(yè)政策性保險制度，對影響國計民生和農(nóng)民收入較大的農(nóng)作物和畜牧通過專門立法實行強制保險;對剩下的農(nóng)業(yè)保險實行自愿投保方式，即強制保險與自愿保險并行。這種模式以日本為代表。

3.政策優(yōu)惠型:主要特點是民辦公助，農(nóng)業(yè)保險由民間自發(fā)開辦，政府不直接干涉農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營與管理，全國也沒有形成完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系及制度，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務主要由私營公司或保險合作社經(jīng)營。國家為投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民和開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的私營保險公司給予一定的保費補貼和稅收減免等優(yōu)惠政策。農(nóng)民自愿投保，不強制。這種模式以法國為代表。

4.政府主辦型:主要特點是強制性和統(tǒng)一性;政府成立專門的農(nóng)業(yè)保險公司，負責提供農(nóng)業(yè)政策性保險;為確保糧、棉生產(chǎn)的穩(wěn)定，對承保標的和責任范圍予以限定，主要承保農(nóng)作物為主;政府實施保費補貼和農(nóng)業(yè)保險業(yè)務費用補貼;由國家政策性金融機構通過銀行貸款提供資金扶持農(nóng)業(yè)保險公司的持續(xù)發(fā)展［3］。這種模式以泰國為代表，主要是發(fā)展中國家采用。

(二)經(jīng)驗借鑒

通過對國外農(nóng)業(yè)政策性保險制度模式的研究，從以下方面可以借鑒:

第一，建立完善的農(nóng)業(yè)政策性保險的法律體系。國外農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展經(jīng)驗表明，各國均從法律上規(guī)定政府對農(nóng)業(yè)保險的支持，建立完備的農(nóng)業(yè)保險法律體系是其發(fā)展基礎。如日本的《農(nóng)業(yè)災害補償法》、美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》和《1994年農(nóng)作物保險改革法》都明確規(guī)定了政府對農(nóng)業(yè)保險公司的支持，完備的農(nóng)業(yè)政策性保險法律體系奠定了這些國家農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基礎。

第二，實施農(nóng)業(yè)保險的補貼和稅賦優(yōu)惠方面的政策。美國、日本、法國等發(fā)達國家政府對農(nóng)業(yè)保險都實行了高額的補貼和稅收優(yōu)惠政策。實踐證明實施財政補貼的農(nóng)業(yè)保險政策，能有效的調(diào)高農(nóng)業(yè)保險公司拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的能力和農(nóng)民參保的積極性。建立由政府支持的農(nóng)業(yè)政策性保險制度，是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必然。

第三，開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)保險“分級”風險保障機制體系。發(fā)達國家對其農(nóng)業(yè)保險體系及經(jīng)營模式進行了精心規(guī)劃，他們的農(nóng)業(yè)政策性保險均建立了“分級”體系，國家出面組建了最高一級的全國性農(nóng)業(yè)再保險公司，最大范圍最大限度地分散農(nóng)業(yè)保險風險。此外，美國等發(fā)達國家金融市場十分重視農(nóng)業(yè)巨災保險安排，采用建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金、農(nóng)業(yè)巨災證券化等手段來分散轉移農(nóng)業(yè)巨災風險。

四、政策性建議

(一)加快專業(yè)立法，建立和完善農(nóng)業(yè)政策性保險的法律體系

中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度的發(fā)展迫切需要專業(yè)的法律法規(guī)來保障。為此，國家應加快農(nóng)業(yè)政策性保險的立法，盡早出臺專項《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)政策性保險條例》及配套的法律、法規(guī)，用法律的形式協(xié)調(diào)國家、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構和農(nóng)戶三者之間的利益關系;明確在開展農(nóng)業(yè)政策性保險中各級政府所擔當?shù)呢熑魏土x務，避免各級政府部門對發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險的責任相互推脫;明確農(nóng)民參保的權利和義務，并以此提高農(nóng)民的保險意識;保證農(nóng)業(yè)政策性保險保費的全社會籌集，保證相關機構追繳保費的權利;并對再保險和巨災風險基金等問題做出法律規(guī)定，以建立起一道強有力的風險保障制度。

(二)強化政府職能，組建和優(yōu)化政府補貼及稅收支持的長效機制

農(nóng)業(yè)政策性保險的弱質(zhì)性和準公共產(chǎn)品屬性決定了其政策性。故政府在農(nóng)業(yè)政策性保險中的職責應是供給主體或對供給主體的全力支持和有效監(jiān)督。從國外經(jīng)驗看，有些國家以政府支持作為保護農(nóng)業(yè)體系的一部分，而有些國家歸屬于國民福利保障體系的一部分，它與農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)村救濟等一起，是政府支持農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民收入的重要手段。鑒于中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展現(xiàn)狀，建議建立多渠道、多方式的政府對農(nóng)業(yè)保險公司的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策。如政府出資或者發(fā)行國債建立專門的農(nóng)業(yè)政策性保險機構、對從事農(nóng)業(yè)保險的私人保險經(jīng)營公司提供經(jīng)營費用補貼及稅收減免［3］、組織建立巨災風險準備金及準備金不足時的財政補貼支持、建立再保險制度安排和農(nóng)業(yè)政策性保險相關融資的優(yōu)惠政策等。

(三)有效調(diào)節(jié)市場供求，建立和完善農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式及經(jīng)營體系

本文之前的分析曾得出結論，國家對農(nóng)業(yè)保險的政策支持是影響其供求變化的重要因素。因此要實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)保險市場供求的有效調(diào)節(jié)，一方面要求政府加大對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)政策性保險的宣傳，提高農(nóng)民保險意識;建立與其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策相互關聯(lián)、相互制約的保費補貼機制;推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化改革，以有效拉動中國農(nóng)業(yè)保險市場需求;另一方面則應建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式及合理有效的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策;加強對農(nóng)業(yè)風險研究和農(nóng)業(yè)保險險種設計研究;建立起適合中國國情的、機構健全的、運作高效的農(nóng)業(yè)政策性保險體系 (圖2)，以有效提高中國農(nóng)業(yè)保險市場供給［4－5］。

圖2 中國農(nóng)業(yè)政策性保險體系

(四)充分利用資本市場，完善農(nóng)業(yè)政策性保險的風險分散體系

中國目前雖已建立了較系統(tǒng)的農(nóng)村金融體系，但農(nóng)村金融生態(tài)系統(tǒng)建設中尚存在諸多問題，影響了農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的金融環(huán)境。為此應從以下方面加大建設力度:完善農(nóng)業(yè)稅收、會計、審計相關制度建設;建立和完善農(nóng)村經(jīng)濟資金、信息等技術支持體系;加強農(nóng)業(yè)風險研究和農(nóng)業(yè)保險價格形成機制、保險服務模式的探索和研究。此外，需要建立和完善適合中國國情的農(nóng)業(yè)政策性保險的風險分散體系，如再保險和巨災風險保障制度。建立全國性農(nóng)業(yè)再保險機構;鼓勵中國再保險集團公司為開辦農(nóng)業(yè)保險的機構提供再保險服務;出臺政策開放國外再保險公司對本國的農(nóng)業(yè)保險的再保險業(yè)務;科學合理設定再保險的不同分保比例等。同時，利用資本市場成立農(nóng)業(yè)巨災風險基金也可有力地加強農(nóng)業(yè)再保險公司再保險業(yè)務的范圍和保障能力。而巨災風險基金的資金來源可以考慮以下渠道:國家財政補貼和財政撥款方式;各級地方政府建立農(nóng)業(yè)風險管理專項基金;通過向社會發(fā)行巨災債券把農(nóng)業(yè)保險和金融市場結合起來，利用國內(nèi)外資本市場籌資。

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