王國民

村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。其基本內(nèi)容和核心，是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。我國村民自治的產(chǎn)生和推廣有其歷史必然性，這一治理模式在現(xiàn)實(shí)中也面臨自治手段不力、農(nóng)民民主法律意識(shí)不強(qiáng)、村委會(huì)成員素質(zhì)不高、村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)、村干部亂作為不作為、村級(jí)財(cái)務(wù)不透明等諸多困境。馬爾康縣鄧家村針對(duì)村民自治的困境，以建立、完善、執(zhí)行村規(guī)民約為路徑選擇，經(jīng)過3年時(shí)間的努力，全村實(shí)現(xiàn)了從村官治村到村民自治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了業(yè)興、家富、人和、村美的健康有序發(fā)展局面。

村規(guī)民約是路徑選擇

村規(guī)民約，是指村民依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實(shí)際制定的涉及村風(fēng)民俗、社會(huì)公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規(guī)定，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范。

在四川馬爾康縣有這么一個(gè)村，在村民自治面臨諸多困境，村級(jí)事務(wù)推進(jìn)遇到無數(shù)困難的情況下，村委會(huì)逐步意識(shí)到了村民自治的治本之策是建立和完善相關(guān)制度，用剛性約束取代“個(gè)人魅力”，而剛性約束的重要載體就是村規(guī)民約。這個(gè)村就是馬爾康鎮(zhèn)的鄧家村。

鄧家村位于馬爾康鎮(zhèn)西部，東臨本真村和英波洛村，西臨松崗鎮(zhèn)，該村轄4個(gè)村民小組，有138戶，現(xiàn)有人口534人，其中藏族人口529人，占99%。村民的經(jīng)濟(jì)收入來源，主要由農(nóng)耕、畜牧養(yǎng)殖及第三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成。由于靠近城區(qū)，學(xué)歷高且年輕的人員外出務(wù)工的較多，所以村委會(huì)的組成人員是從仍然安心于村莊生活的村民中選舉出來的、令人信服的人員組成，村委會(huì)成員多數(shù)學(xué)歷較低、年齡偏大。

以前由于村規(guī)民約不完善，村民參與村級(jí)事務(wù)管理的意識(shí)不強(qiáng)，村委會(huì)成員在行使職權(quán)與組織各項(xiàng)工作、活動(dòng)的時(shí)候，只有依靠個(gè)人的親戚鄰里關(guān)系和“個(gè)人魅力”，各項(xiàng)事務(wù)推進(jìn)緩慢，甚至無法開展工作的情況時(shí)有發(fā)生，這樣，每一屆村委會(huì)成員的“個(gè)人魅力”就成了該村各項(xiàng)事業(yè)、事務(wù)推進(jìn)的關(guān)鍵。村委會(huì)成員個(gè)人能力強(qiáng)則罷，若個(gè)人能力較差，那村級(jí)會(huì)議無人參加、集體勞動(dòng)無人參與、集體活動(dòng)無人重視、集體項(xiàng)目無法推進(jìn)、上級(jí)任務(wù)無法完成等情況就經(jīng)常發(fā)生。在意識(shí)到問題的嚴(yán)重性后，鎮(zhèn)黨委、政府走村入戶進(jìn)行調(diào)研，與該村村委會(huì)成員交談，多次召開會(huì)議研究對(duì)策，覺得完善與落實(shí)村規(guī)民約才是深化和創(chuàng)新村民自治的治本之舉。

在找到解決辦法后，村委會(huì)從草擬稿到征求各家各戶意見，最后在村民大會(huì)上逐條舉手表決、修改完善和通過，最終制定了符合法律法規(guī)、符合村民意愿、具有可操作性、內(nèi)容簡(jiǎn)潔的村規(guī)民約，歸納起來大致包括：統(tǒng)一維護(hù)和管理本村的山林、水利、道路、草原、集體土地、荒山荒坡等公共設(shè)施和財(cái)產(chǎn)；禁止賭博、偷盜和庇護(hù)壞人，不準(zhǔn)亂放畜禽，毀壞農(nóng)作物；分組對(duì)日常村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行清理，加強(qiáng)村容管理；分組對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行保養(yǎng)和維護(hù)，加強(qiáng)公共服務(wù)管理；村集體組織的所有活動(dòng)、勞動(dòng)、會(huì)議必須全員參加；必須嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪行為、堅(jiān)決與反分裂勢(shì)力作斗爭(zhēng)；必須服從村民大會(huì)商議通過的任何事宜。

村規(guī)民約制定后，村委會(huì)本著對(duì)違規(guī)者實(shí)行處罰與教育相結(jié)合、以教育為主的方針，制定了處罰的細(xì)項(xiàng)。為確保村規(guī)民約的落實(shí)，村委會(huì)成員在村民大會(huì)上帶頭宣誓（按藏區(qū)習(xí)俗，還在本村寺廟發(fā)誓）。同時(shí)配套了三項(xiàng)制度：

民主評(píng)議制度。村黨支部和村委會(huì)每年至少要召開兩次村民代表大會(huì)，即年初的全年工作設(shè)想和工作安排，年底的述職和測(cè)評(píng)。做到能者上，庸者下，確保兩委班子運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

辦事聽證制度。對(duì)兩委班子工作中的重大事項(xiàng)，如集體土地的使用、項(xiàng)目建設(shè)等要進(jìn)行公開聽證，確保其合理性。

村務(wù)公開制度。一季度一次的財(cái)務(wù)收支狀況，非經(jīng)常性的村級(jí)收入，如村集體土地承包費(fèi)、國家?guī)头鲑Y金的用途、村干部工資等，這些直接涉及村民切身利益、村民普遍關(guān)心的大事，逐一向村民公開，接受村民的民主監(jiān)督，保證村兩委會(huì)成員依法、依規(guī)辦事，保證他們始終能為全村大多數(shù)村民謀利益。

村規(guī)民約實(shí)施3年來，全村138戶在村委會(huì)的帶領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)了業(yè)興、家富、人和、村美的發(fā)展局面——

農(nóng)民增收了。主要依靠種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的大力調(diào)整，種植適銷對(duì)路的綠色蔬菜、試種紫色馬鈴薯等新品種，養(yǎng)殖改良品種牛，參與農(nóng)村“四自”建設(shè)，務(wù)工等多種途徑，農(nóng)民收入年均以580元/人逐年遞增，今年11月全村人均收入已到8447元，高于全縣平均水平。

矛盾化解了。村委會(huì)協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛32起，主要涉及家庭矛盾、鄰里矛盾，村民與各建設(shè)施工方矛盾等。

社會(huì)安寧了。全村未發(fā)生一起盜竊、治安案件。同時(shí)，村務(wù)更加公開，村民大會(huì)到會(huì)率極大提高，村民參與全村事務(wù)更加積極，村委會(huì)的凝聚力、號(hào)召力、公信力明顯提高。

村寨變美了。全面、高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了幸福美麗家園建設(shè)，村民們自發(fā)在公共區(qū)域種起了花草，有序?qū)Υ逭矃^(qū)域開展保潔工作，村民感覺家園變成了花園。

思考與啟示

鄧家村的村民自治以村民集思廣益為組織發(fā)動(dòng)，以全村集體通過的村規(guī)民約為主要路徑，以村委會(huì)成員的帶頭執(zhí)行為組織保障，以嚴(yán)格公開公正透明為執(zhí)行基礎(chǔ)，村民自治實(shí)現(xiàn)了由村官治村向村民自治的轉(zhuǎn)變，由“個(gè)人魅力”向“制度治村”的轉(zhuǎn)變，由村民消極參與村級(jí)事務(wù)向積極參與村級(jí)事務(wù)的轉(zhuǎn)變。

鄧家村的變化讓人欣喜。在欣喜的背后，我們應(yīng)該思考村民自治的長效機(jī)制，應(yīng)該發(fā)揮村民的政治參與和民主監(jiān)督，應(yīng)該牢牢抓住村規(guī)民約這一有效載體，強(qiáng)組織、建機(jī)制、抓制度，實(shí)現(xiàn)全村、全縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和長治久安。

啟示一：加強(qiáng)和改進(jìn)基層治理。基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，村民自治是在廣大農(nóng)村推行自我管理、自我服務(wù)、自我教育的一種治理模式，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，是實(shí)行村民自治的主要政治載體。

在村民自治、村級(jí)組織建設(shè)、村級(jí)事務(wù)開展中，應(yīng)突出村黨支部是村級(jí)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心；村委會(huì)是在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的由村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織；其它配套組織及社團(tuán)組織在村黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律及各自的章程開展工作，從而從根本上理順村級(jí)組織之間的關(guān)系和責(zé)權(quán)利，形成合力，整體推進(jìn)。

啟示二：相信和依靠廣大群眾。實(shí)踐證明，農(nóng)民群眾在基層的廣泛參與，是農(nóng)村一切工作的政治基礎(chǔ)和根本前提，是緩和干群關(guān)系、穩(wěn)定農(nóng)村局勢(shì)、化解社會(huì)矛盾的有效措施。通過大家充分參與形成的村規(guī)民約，對(duì)每個(gè)成員都具有約束力，也容易得到遵守，從而形成大家共守的規(guī)范體系。相信和依靠廣大群眾既是落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》的具體要求、確保村民參與的政治性，也是堅(jiān)持因村制宜、一寸一策的現(xiàn)實(shí)需要。否則，脫離了群眾，就接不了地氣，也很難確保村規(guī)民約的可操作性。

啟示三：完善和推廣村規(guī)民約。村規(guī)民約是中國基層民主的有益探索，它由民間力量制定、得到官方認(rèn)可，用以管理村民、協(xié)調(diào)村務(wù)，對(duì)喚醒村民的參與意識(shí)，培養(yǎng)村民按規(guī)范辦事的習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理與規(guī)范，真正達(dá)到高度的村民自治，具有重要的價(jià)值和實(shí)踐意義。

村規(guī)民約的制定應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)原則：合法性，民主性，適用性，雙向性。內(nèi)容上，應(yīng)堅(jiān)持全面、簡(jiǎn)潔、符合村情、可操作性。程序上，應(yīng)注重上與下的結(jié)合，須經(jīng)全體村民公決。村規(guī)民約的制定可以參考和借鑒誕生在浙江省紹興市新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村的“鄉(xiāng)村典章”。該典章被國內(nèi)許多專家學(xué)者稱之為“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層民主的探索和創(chuàng)新”、“破解了村務(wù)管理大課題”。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，在村民自治的不斷實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)更加提高對(duì)村規(guī)民約重要性的認(rèn)識(shí)，因地制宜、切合實(shí)際，充分體現(xiàn)村規(guī)民約的地域性和鄉(xiāng)土性，體現(xiàn)自治、法治精神，保障村民的這一制度化公共參與渠道的暢通，進(jìn)而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮積極有效的作用。 （作者系馬爾康縣委副書記）