予龍

編者按：2月19日上午7時(shí)，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息稱(chēng)，陜西省政協(xié)副主席祝作利涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受組織調(diào)查。

消息傳出，陜西政壇中人均感錯(cuò)愕。一直以來(lái)，陜西都以政局穩(wěn)定著稱(chēng)，祝作利是近幾年來(lái)陜西首個(gè)落馬的副部級(jí)官員，也是繼冀文林后，14個(gè)小時(shí)內(nèi)被中紀(jì)委拿下的第二個(gè)省部級(jí)高官。

媒體因此報(bào)道：中紀(jì)委書(shū)記王岐山為馬年反腐掀開(kāi)強(qiáng)勢(shì)序幕！坊間則在為“大老虎”接二連三紛紛落馬拍手稱(chēng)快的同時(shí)，官場(chǎng)文化和官僚制度也再次成為了大家熱議的一個(gè)話(huà)題……

常見(jiàn)的四個(gè)謬誤

其實(shí)我們不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，盡管“大老虎”紛紛“中槍”，仇官現(xiàn)象也在越演愈烈，“做官”卻仍是多數(shù)人的向往。這究竟是怎么回事？許多人不禁要問(wèn)，外國(guó)人（美國(guó)人）是怎么做官的？美國(guó)的官員是不是也像中國(guó)一樣令人向往、仰慕亦或被“仇視”？

其實(shí)這個(gè)問(wèn)題很好回答，因?yàn)槊绹?guó)沒(méi)有中國(guó)式的官員和官僚制度，因此也就不存在向往或仇視的問(wèn)題——這實(shí)際上是文化意識(shí)和制度的差異。

首先有必要澄清國(guó)人常見(jiàn)的四個(gè)錯(cuò)誤概念：

謬誤一、美國(guó)所有的政治家都是官員；謬誤二、美國(guó)所有的官員都是公務(wù)員；謬誤三、美國(guó)所有的官員都（應(yīng)該）是逐級(jí)晉升上來(lái)的；謬誤四、美國(guó)所有通過(guò)關(guān)系當(dāng)上官的人都是裙帶關(guān)系，遭人恨。

這一系列錯(cuò)誤認(rèn)知，都基于對(duì)中國(guó)特有的傳統(tǒng)和現(xiàn)行官僚模式的理解——我們已經(jīng)形成了固定的文化潛意識(shí)，對(duì)認(rèn)識(shí)和了解其他國(guó)家的政府和官員容易造成偏差和誤會(huì)。比如，中國(guó)的官員可能找不到與其相對(duì)應(yīng)的美國(guó)官員的身份。

以下詳解。

總統(tǒng)“任人唯親”不是搞“裙帶關(guān)系”

與歐洲國(guó)家觀(guān)念一脈相承的美國(guó)，官員從效忠王室變成了效忠憲法，享有憲法所規(guī)定的權(quán)力配給。

美國(guó)各級(jí)政府官員按職業(yè)類(lèi)型可分為兩大類(lèi)：政務(wù)官（Political Officials）和職業(yè)官（Career Officials）。

政務(wù)官包括民選官及其所任命的主要團(tuán)隊(duì)成員（Political Appointees），他們代表選民或選區(qū)行使主權(quán)，負(fù)責(zé)政策的制定與督促政策的實(shí)施。

職業(yè)官僚主要由公務(wù)員構(gòu)成，這些公務(wù)員又是由行政官僚和技術(shù)官僚組成，他們通過(guò)考試和篩選被錄用，論資論功排輩，但他們都是政府的雇員（打工的），聽(tīng)命于政務(wù)官，負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行和實(shí)施。

從政府職能類(lèi)別上看，官員又分為行政、立法和司法三大類(lèi)。

聯(lián)邦政府各部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如部長(zhǎng)、署長(zhǎng)、大使、國(guó)有企事業(yè)單位的頭，都由當(dāng)選總統(tǒng)任命，另有數(shù)千名執(zhí)政黨黨員和積極分子等待政治任命進(jìn)入聯(lián)邦政府各級(jí)機(jī)構(gòu)。

需要說(shuō)明的是，被任命的官員都有任期，此外，政務(wù)官都不屬于公務(wù)員序列。他們被分派到各個(gè)部門(mén)或單位，擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，向任命他們的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

被任命的高級(jí)官員大都屬于總統(tǒng)的幕僚、黨內(nèi)同志、親信或被公認(rèn)的專(zhuān)家。其他任命由高級(jí)政務(wù)官進(jìn)行，因?yàn)檫x票已經(jīng)授予了總統(tǒng)和其他官員以信用和權(quán)力，人們不會(huì)認(rèn)為這是裙帶關(guān)系，更何況任命者必須為被任命者的人品負(fù)責(zé)，當(dāng)然，特別重要的任命，還是要通過(guò)國(guó)會(huì)參議院批準(zhǔn)。

這樣，就相當(dāng)于執(zhí)政黨把“黨代表”派駐到了各部門(mén)各單位，去執(zhí)行黨的政策，那些被任命的政務(wù)官是各部門(mén)的真正領(lǐng)導(dǎo)人。

政務(wù)官是“選票的仆人”，公務(wù)員則是政務(wù)官的“仆人”

美國(guó)聯(lián)邦政府的公務(wù)員系統(tǒng)則像個(gè)政治上中立的國(guó)家機(jī)器，服從政務(wù)官的操縱和指揮，使其成為執(zhí)行執(zhí)政黨政策的工具。

因輪流執(zhí)政的緣故，政務(wù)官可能會(huì)不斷換人，政策也會(huì)頻繁更改，有的還可能出現(xiàn)180度急拐彎，但公務(wù)員卻是相對(duì)穩(wěn)定的系統(tǒng)，也是一支專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍。

當(dāng)然，換屆對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)可能是痛苦期，必須適應(yīng)，特別對(duì)職務(wù)較高的行政官員，他們與政務(wù)官之間的矛盾在所難免。

政務(wù)官可以是職業(yè)政客，也可以來(lái)自學(xué)術(shù)界、企業(yè)界或其它社會(huì)團(tuán)體，甚至是剛畢業(yè)的大學(xué)生，唯獨(dú)不能是公務(wù)員。

聯(lián)邦政府的公務(wù)員沒(méi)有明確的系統(tǒng)官階稱(chēng)謂，不像中國(guó)官員那樣有統(tǒng)一的級(jí)別稱(chēng)謂，知道職務(wù)就知道官有多大，但卻有與工資待遇相對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，如“普通公務(wù)員待遇表”（General Schedule，簡(jiǎn)稱(chēng)GS），共分15級(jí)。至于多少級(jí)以上屬于官員，也沒(méi)有明確定論。雖然大多數(shù)職務(wù)都有級(jí)別的要求，但并不十分嚴(yán)格。有人把GS-5級(jí)以上就稱(chēng)作官員，GS-12級(jí)以上稱(chēng)為高級(jí)公務(wù)員，有的公務(wù)員級(jí)別很高卻職務(wù)很低，甚至沒(méi)有管理職務(wù)。

可無(wú)論公務(wù)員的級(jí)別多高，都不能稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)樗麄兌急仨毥邮芎吐?tīng)命于政務(wù)官的領(lǐng)導(dǎo)。

換句話(huà)說(shuō)，政務(wù)官是一張張選票選出來(lái)的，是“選票的仆人”，而公務(wù)員則是政務(wù)官的“仆人”。

部長(zhǎng)“不為人民服務(wù)”，“只為總統(tǒng)服務(wù)”

一般情況下，美國(guó)人不會(huì)去比較民選官或政務(wù)官的級(jí)別高低，因?yàn)樗麄儧](méi)有級(jí)別，只有職務(wù)的不同。

而在比較公務(wù)員時(shí)，人們則更多會(huì)去比較級(jí)別的高低，而不是職務(wù)的高低。

中國(guó)人對(duì)官員的級(jí)別相當(dāng)敏感，也很熟悉，通?？梢苑直娉銎邆€(gè)正級(jí)：主席-總理-部長(zhǎng)-局長(zhǎng)-處長(zhǎng)-科長(zhǎng)-科員，還可以在頭銜的前頭加上“副”字或“總”字，使級(jí)別數(shù)目加倍，如副總理、副部長(zhǎng)、總局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，等等，帶“長(zhǎng)”的都應(yīng)該算是“官”了。

美國(guó)則沒(méi)有如此系統(tǒng)的級(jí)別和稱(chēng)謂，職務(wù)稱(chēng)法也不固定，總共有七個(gè)級(jí)別（包括副職在內(nèi)），以美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)與總統(tǒng)的關(guān)系為例：總統(tǒng)-副總統(tǒng)-部長(zhǎng)（Secretary）-副部長(zhǎng)（Deputy Secretary）-次（部）長(zhǎng)（Under-Secretary）-助理部長(zhǎng)（Assistant Secretary）-副助理部長(zhǎng)（Deputy Assistant Secretary），其中副總統(tǒng)只設(shè)一位，一個(gè)部門(mén)的副部長(zhǎng)最多也只有一位，他們更像是“儲(chǔ)君”和“儲(chǔ)相”，只有當(dāng)正職不在時(shí)才露面。如果不算“虛設(shè)”的副總統(tǒng)和副部長(zhǎng)，美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)際上只有5個(gè)行政等級(jí)。

理論上，總統(tǒng)象征著國(guó)家的主權(quán)，所有的部長(zhǎng)都服務(wù)于總統(tǒng)，而行政部門(mén)所有的官員都服務(wù)于部長(zhǎng)，因此他們都是各級(jí)的“部長(zhǎng)助理”（美國(guó)沒(méi)有部局處科之類(lèi)的概念）。

其實(shí)這些“部長(zhǎng)”應(yīng)該翻譯成“國(guó)務(wù)秘書(shū)”或“干事長(zhǎng)”，因?yàn)樗麄兌际强偨y(tǒng)的幕僚秘書(shū)，或是為總統(tǒng)干事的人。從未聽(tīng)到美國(guó)官員說(shuō)過(guò)“我是為人民服務(wù)的”，這樣的話(huà)，但?？陕?tīng)到“我是為總統(tǒng)服務(wù)的”或“我是為部長(zhǎng)服務(wù)的”之類(lèi)的說(shuō)辭。

從這一點(diǎn)上看，美國(guó)聯(lián)邦政府本身更像個(gè)集權(quán)的國(guó)家機(jī)器。

“中央”和地方?jīng)]有上下級(jí)關(guān)系

另外值得一提的是，美國(guó)聯(lián)邦政府與各州及地方政府之間在行政上沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系，聯(lián)邦政府各部門(mén)在全國(guó)各地設(shè)有自己的分部，實(shí)施聯(lián)邦的政策，而不是通過(guò)州或地方政府進(jìn)行。

聯(lián)邦政府各地區(qū)的分部通常都跨越多個(gè)州，分部的數(shù)目、管轄范圍及管理機(jī)構(gòu)所在地，各部門(mén)也都不完全一樣。

如農(nóng)業(yè)部的分部所在地和管轄范圍，就跟住房和城市發(fā)展部完全不同。

各州政府也有自己的公務(wù)員系統(tǒng)，與聯(lián)邦政府沒(méi)有關(guān)系，有的也效法聯(lián)邦設(shè)置，有的則完全不同。

此外，地方政府主要指市政府，也是獨(dú)立的行政實(shí)體，不隸屬于州政府，也有自己的公務(wù)員系統(tǒng)。endprint