●張 明

我國財(cái)政監(jiān)督職能理論與制度演進(jìn)分析

●張 明

財(cái)政監(jiān)督職能是財(cái)政監(jiān)督的固有功能，是我國財(cái)政職能的重要組成部分，也是財(cái)政監(jiān)督必要性的理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國的財(cái)政監(jiān)督職能是自戰(zhàn)爭時(shí)期產(chǎn)生、形成，在建設(shè)時(shí)期借鑒、發(fā)展而來的，在我國財(cái)政職能理論體系中大致經(jīng)歷了 “二職能→三職能→國外三職能”的演變過程。在參照國際慣例并結(jié)合國情的大趨勢下，探索認(rèn)識我國財(cái)政監(jiān)督職能理論、制度結(jié)構(gòu)及演變過程，對我國市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制建設(shè)具有重要意義。

一、我國財(cái)政“二職能”理論下的財(cái)政監(jiān)督職能及制度

（一）我國財(cái)政“二職能”理論形成及意義

我國財(cái)政“二職能”理論，即財(cái)政分配職能和財(cái)政監(jiān)督職能理論，大致是1970年代末期或之后學(xué)界明確提出的。之前，我國財(cái)政理論同整個(gè)經(jīng)濟(jì)理論一樣，基本引用蘇聯(lián)的研究及成果。當(dāng)時(shí)，在蘇聯(lián)，“財(cái)政職能”一詞在很大程度上是作為“財(cái)政作用”使用的。1964年中國人民大學(xué)財(cái)政系編《財(cái)政學(xué)》認(rèn)為，財(cái)政作用包括“在社會(huì)產(chǎn)品分配中的作用”和“監(jiān)督作用”，中國理論界將其譯為“分配職能”和“監(jiān)督職能”(張馨等，2006)。

如果撇開學(xué)界的表征、描述淵源，從理論源于實(shí)踐的原創(chuàng)角度看，我國財(cái)政監(jiān)督職能理論的形成，既是我國學(xué)界對財(cái)政分配、監(jiān)督實(shí)踐固有功能的高度概括和客觀反映，也是我國學(xué)界對當(dāng)時(shí)社會(huì)主義國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政分配、監(jiān)督實(shí)踐固有功能的高度概括和客觀表述。因?yàn)椋谪?cái)政業(yè)務(wù)工作中，一是收支分配，二是利用收支分配信息，對財(cái)政收支過程具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和責(zé)任人實(shí)行監(jiān)督性管理，簡稱監(jiān)督或監(jiān)管。這種監(jiān)督與管理融為一體并難以明確區(qū)分的財(cái)政業(yè)務(wù)現(xiàn)實(shí)，正是財(cái)政監(jiān)督理論及制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是熱議中的 “財(cái)政大監(jiān)督”觀念的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更是我國革命戰(zhàn)爭時(shí)期和國家建設(shè)時(shí)期的基本財(cái)政實(shí)踐。

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政分配相伴生，新中國財(cái)政監(jiān)督源于革命戰(zhàn)爭時(shí)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理工作。自井岡山根據(jù)地建立起，就有“打土豪籌款子”和各種軍隊(duì)支出的財(cái)政收支日常分配及監(jiān)管業(yè)務(wù)，不過那時(shí)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在于財(cái)政收支業(yè)務(wù)中，并未獨(dú)立。1931年11月 《地方蘇維埃政府暫行組織條例》規(guī)定建立財(cái)政審計(jì)制度，中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督，地方各級政府和紅軍中也設(shè)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)委員會(huì)和稽查員，專門負(fù)責(zé)審核各機(jī)關(guān)單位預(yù)決算和簽發(fā)撥款通知書，檢查各機(jī)關(guān)單位賬目及收支等。1932年8月《財(cái)政部暫行組織綱要》規(guī)定，財(cái)政人民委員部下暫設(shè)審計(jì)處，各省財(cái)政設(shè)審計(jì)科，財(cái)政監(jiān)督從制度和機(jī)構(gòu)上明確獨(dú)立。1933年9月實(shí)行獨(dú)立審計(jì)制，撤銷財(cái)政審計(jì)處，成立中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立于財(cái)政的審計(jì)委員會(huì)。從現(xiàn)在角度看，就是財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)為審計(jì)監(jiān)督。

抗戰(zhàn)至解放戰(zhàn)爭時(shí)期，從邊區(qū)政府到各根據(jù)地(或縣)都先后設(shè)立健全審計(jì)及財(cái)政監(jiān)督制度，出現(xiàn)了政府審計(jì)監(jiān)督轉(zhuǎn)為財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)象。如1937年9月陜甘寧邊區(qū)政府設(shè)直屬審計(jì)處。1939年12月邊區(qū)成立財(cái)政部，下設(shè)審計(jì)處，撤銷邊區(qū)政府直屬審計(jì)處。1942年以后，邊區(qū)政府審計(jì)由邊區(qū)財(cái)政廳主管，政府審計(jì)監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為財(cái)政監(jiān)督。1946年邊區(qū)政府頒布《建立縣財(cái)政自治大綱》，規(guī)定實(shí)施統(tǒng)一審計(jì)制度，縣財(cái)政最高監(jiān)督機(jī)關(guān)是政府委員會(huì)，日常財(cái)政監(jiān)督則由縣財(cái)政科負(fù)責(zé)。

現(xiàn)在看來，革命戰(zhàn)爭時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)發(fā)展至少揭示以下特征：

1、財(cái)政監(jiān)督存在具有客觀性。財(cái)政監(jiān)督存在的客觀性源于財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政分配中的內(nèi)生性，即財(cái)政監(jiān)督內(nèi)生于財(cái)政分配及簿記活動(dòng)。如自井岡山根據(jù)地起就有嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律，對打土豪籌集款和繳獲物要交上報(bào)備案并實(shí)行專人管理、登記造冊，以滿足政權(quán)建設(shè)和軍事行動(dòng)的支出需求。正是這種與收支相一致的簿記業(yè)務(wù)，保障了根據(jù)地建設(shè)時(shí)期的政府收支監(jiān)管。其實(shí)，監(jiān)督內(nèi)生并根植于分配及簿記活動(dòng)，是隨人類分配活動(dòng)一并產(chǎn)生的，其歷史可追溯到人類采用“結(jié)繩記事”方式，分配狩獵、捕魚、采集等簡單分工及勞動(dòng)果實(shí)的數(shù)字和文字發(fā)明時(shí)期。人類發(fā)明數(shù)字、文字、簿記以及后來的會(huì)計(jì)等，除滿足當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)管理需求外，就是滿足分配監(jiān)督需求。監(jiān)督內(nèi)生于分配業(yè)務(wù)，是分配及監(jiān)督的物質(zhì)規(guī)定而非意識范疇。只要有財(cái)政收支業(yè)務(wù)管理，就有內(nèi)生于財(cái)政收支業(yè)務(wù)流程并與財(cái)政管理難以明確區(qū)分的財(cái)政監(jiān)督，這正是現(xiàn)代國家監(jiān)督中財(cái)政監(jiān)督區(qū)別于議會(huì)、審計(jì)等外生性監(jiān)督的主要特質(zhì)，也是當(dāng)今世界各國財(cái)政監(jiān)督機(jī)制體系健全、層次完備、結(jié)構(gòu)多樣的基本原因。

2、財(cái)政監(jiān)督具有相對獨(dú)立性。即組織上財(cái)政監(jiān)督要相對獨(dú)立于財(cái)政收支業(yè)務(wù)，不能由一個(gè)財(cái)政機(jī)構(gòu)既執(zhí)行又監(jiān)督。如1933年，我黨就實(shí)行政府直管的獨(dú)立審計(jì)制，以避免財(cái)政監(jiān)督“自己監(jiān)督自己”。這也是當(dāng)今世界各國財(cái)政監(jiān)督除專門設(shè)置財(cái)政機(jī)構(gòu)外，還實(shí)行議會(huì)、審計(jì)監(jiān)督的基本原因。

3、財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)生性和相對獨(dú)立性具有融于一體的矛盾性?！皟?nèi)生于財(cái)政業(yè)務(wù)流程的財(cái)政監(jiān)督”是財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)執(zhí)行的客觀要求，“組織上相對獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督”是財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)、監(jiān)督效果的客觀要求，兩者是財(cái)政監(jiān)督難以有效兼顧的兩個(gè)方面。這就是從蘇區(qū)到邊區(qū)十多年間，財(cái)政監(jiān)督組織在財(cái)政審計(jì)和政府審計(jì)之間不斷變化的緣由。而1946年邊區(qū)縣財(cái)政自治實(shí)行財(cái)政負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督，則是對該矛盾的兼顧處理。受時(shí)代、業(yè)務(wù)與理論水平和戰(zhàn)爭原因等限制，當(dāng)時(shí)對此問題既認(rèn)識不足也無暇深入探究。

在當(dāng)今書壇畫苑，一方面“書法熱”持續(xù)熱度不減，一方面在漢字書寫能力日漸式微與弱化的尷尬境況下，過去“書畫不分家”的優(yōu)秀書畫傳統(tǒng)遭到了一定程度的肢解與斷裂，許多畫家題不好款或者不能題長款者幾乎成為常態(tài)。古人云：“題與畫，互為注腳?！保鞔?yàn)懂媺m》中語）很多年輕的國畫家由于缺少基本的國學(xué)功底，所題款不僅缺少風(fēng)骨，起不到畫龍點(diǎn)睛的作用，而且還奪了畫面的氣，以字害畫，顯得畫蛇添足，甚至如“佛頭著糞”！與同齡人相比，宏波是一個(gè)善于學(xué)習(xí)的人，注重古典文學(xué)修養(yǎng)，從其錯(cuò)落有致、落落大方的題款來看，宏波對書法藝術(shù)是下了一番功夫的，這在同齡人中可以說是一個(gè)值得一提的亮點(diǎn)。

（三）國家建設(shè)時(shí)期的財(cái)政分配與財(cái)政監(jiān)督并行制度

1950年11月政務(wù)院頒布 《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》，規(guī)定財(cái)政部設(shè)財(cái)政檢查司，大行政區(qū)設(shè)檢查處，省市財(cái)政廳、局設(shè)檢查處(科)，專署及省直轄市財(cái)政局設(shè)檢查科或股，縣財(cái)政局設(shè)檢查員。應(yīng)當(dāng)說，這一做法既是保持自井岡山根據(jù)地起就建立并在以后各時(shí)期一直延續(xù)的制度傳統(tǒng)，也與當(dāng)時(shí)學(xué)界引入蘇聯(lián)的國家財(cái)政分配作用和監(jiān)督作用理論相一致。

不僅如此，當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)財(cái)政專家?guī)靾D佐夫在《蘇聯(lián)財(cái)政體系和監(jiān)察制度》中指出，“既然我們一方面要在收入方面多想辦法增加收入，另一方面要在支出方面多多節(jié)約避免浪費(fèi)，因而便需要財(cái)政上的監(jiān)察。這個(gè)財(cái)政監(jiān)察工作，是由國家來執(zhí)行的?！?cái)政監(jiān)察就是對再生產(chǎn)與產(chǎn)品分配執(zhí)行監(jiān)察。……蘇聯(lián)最主要的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)就是國家監(jiān)察部”(姜厚義等譯，1955)。1955年底，我國財(cái)政部設(shè)立國家監(jiān)察室，負(fù)責(zé)檢查財(cái)政部和中國人民銀行直屬單位及國家物資儲備局的重大問題。

上述事實(shí)表明，當(dāng)時(shí)理論緊密結(jié)合社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政直接管理全部國家資金的實(shí)際，客觀反映、抽象、概括了我黨幾十年斗爭中的財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐，以及當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政管理實(shí)踐。引入并確立財(cái)政監(jiān)督不僅是兩大基本財(cái)政職能之一，還是國家最主要經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的制度體系。不過值得注意的是，這種財(cái)政監(jiān)督只是財(cái)政部門對使用財(cái)政資金的其他部門的監(jiān)督，并未涉及對財(cái)政部門自身的監(jiān)督。但隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，我國財(cái)政監(jiān)督制度設(shè)計(jì)建設(shè)主要經(jīng)歷“大躍進(jìn)”、“文革”和改革開放后三次曲折發(fā)展。

1、“大躍進(jìn)”時(shí)財(cái)政監(jiān)察被認(rèn)為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1958年11月財(cái)政部結(jié)合精簡機(jī)構(gòu)，報(bào)請中央同意后撤銷財(cái)政監(jiān)察司，各地財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨之陸續(xù)撤銷。1962年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》，要求各級財(cái)政切實(shí)擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)查處違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等，據(jù)此一些地區(qū)開始陸續(xù)恢復(fù)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1964年1月財(cái)政部制發(fā) 《關(guān)于大力開展1964年財(cái)政監(jiān)察工作的通知》，3月發(fā)布《中央國營企業(yè)財(cái)政駐廠員工作施行辦法(草案)》，實(shí)施央企財(cái)政駐廠員制度，財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)有一定恢復(fù)和創(chuàng)新。

2、“文革”時(shí)財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)趨于停滯且影響時(shí)間較長。1978年財(cái)政部報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，再次恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察司，各地也陸續(xù)開始恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

3、改革開放后審計(jì)監(jiān)督建設(shè)對財(cái)政監(jiān)督影響。1981年國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部籌建審計(jì)機(jī)構(gòu)，因部內(nèi)機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，1982年財(cái)政部撤銷監(jiān)察司，監(jiān)督職能交審計(jì)機(jī)構(gòu)籌備組。1983年成立國家審計(jì)署，財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)全移交各級審計(jì)。1984年冀、閩等地逐漸恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1986年財(cái)政部再次恢復(fù)設(shè)立監(jiān)察司，1988年國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部設(shè)置財(cái)政監(jiān)察司。

4、我國建設(shè)時(shí)期財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)發(fā)展。第一，當(dāng)時(shí)的國家經(jīng)濟(jì)管理主要由意識形態(tài)決定，缺少相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)認(rèn)知和經(jīng)濟(jì)遵從，忽略具體類別的經(jīng)濟(jì)管理如核算、反映、監(jiān)督等技術(shù)運(yùn)用，這可能是財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)曲折發(fā)展的政治原因。第二，行政手段、計(jì)劃指令替代經(jīng)濟(jì)管理，經(jīng)濟(jì)管理知識未普及，缺乏經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)人才及相應(yīng)的核算、反映、監(jiān)督業(yè)務(wù)實(shí)踐，以及相應(yīng)的業(yè)務(wù)實(shí)踐總結(jié)、分析、研討環(huán)境和條件，這可能是財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)曲折發(fā)展的經(jīng)濟(jì)原因。第三，財(cái)政專業(yè)人才以及財(cái)政實(shí)踐與理論知識相對欠缺，是財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)曲折發(fā)展的財(cái)政原因。特別是財(cái)政界業(yè)內(nèi)對財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐與理論認(rèn)知水平的有限，是直接導(dǎo)致1981年財(cái)政監(jiān)督被審計(jì)監(jiān)督取代的主要原因。第四，曲折發(fā)展是建國后30多年財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)的主流。盡管人們對財(cái)政監(jiān)督的認(rèn)識與客觀實(shí)際差距很大，但財(cái)政監(jiān)督存在總是決定財(cái)政監(jiān)督意識及制度建設(shè)。財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)總因業(yè)務(wù)客觀需要，不僅在每次曲折后很快恢復(fù)，而且在每次恢復(fù)中都隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有所創(chuàng)新和突破。如“大躍進(jìn)”后產(chǎn)生中央派駐監(jiān)督(央企駐廠員)制度創(chuàng)新突破，“文革”后產(chǎn)生與審計(jì)監(jiān)督并列的財(cái)政監(jiān)督制度創(chuàng)新突破等。

二、我國財(cái)政“三職能”理論下的財(cái)政監(jiān)督職能及制度

財(cái)政“三職能”理論，是改革開放初期我國財(cái)政理論研究繁榮發(fā)展的產(chǎn)物。隨著改革開放，我國學(xué)界開始從財(cái)政職能的理論高度認(rèn)識財(cái)政監(jiān)督。1970年代末天津財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政金融系在所編教材《社會(huì)主義財(cái)政學(xué)》中提出，社會(huì)主義財(cái)政具有分配資金、支持生產(chǎn)建設(shè)和管理監(jiān)督三職能，并指出后兩者是社會(huì)主義國家財(cái)政的獨(dú)有職能。葉振鵬在《社會(huì)主義財(cái)政在社會(huì)再生產(chǎn)中的地位和職能作用》(1980)中提出，社會(huì)主義財(cái)政具有分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大職能，并認(rèn)為社會(huì)主義財(cái)政監(jiān)督是國家對社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)實(shí)行的全面計(jì)算和監(jiān)督的一個(gè)重要方面，社會(huì)主義財(cái)政監(jiān)督職能主要表現(xiàn)為計(jì)算監(jiān)督社會(huì)生產(chǎn)、固定資產(chǎn)再生產(chǎn)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模速度和各種比例關(guān)系，分配是財(cái)政基本職能，調(diào)節(jié)和監(jiān)督寓于分配之中。張馨等(2006)認(rèn)為財(cái)政分配、調(diào)節(jié)、管理監(jiān)督三職能觀的提出，對原“二職能”觀是一種重大突破，調(diào)節(jié)職能的提出具有重要的理論意義。同時(shí)，還提出了社會(huì)主義財(cái)政具有籌集資金、供應(yīng)資金、調(diào)節(jié)平衡與反映監(jiān)督(鄧子基)，以及分配、調(diào)節(jié)、價(jià)值管理、監(jiān)督等四大職能。但無論“三職能”或“四職能”理論，都認(rèn)同監(jiān)督是社會(huì)主義財(cái)政的基本職能?？梢姡?dāng)時(shí)學(xué)界對財(cái)政監(jiān)督這一基本職能是無歧義的。

1990年以后，我國有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)逐漸向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，特別是1993年十四屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》后，市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政職能理論逐漸“舶入”，形成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能理論，即市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三職能理論。1994年版國家教委高等學(xué)校財(cái)經(jīng)類專業(yè)核心課程教材《財(cái)政學(xué)》(陳共主編)，在1990年版基礎(chǔ)上匯集當(dāng)時(shí)相關(guān)綜合大學(xué)、財(cái)科所、社科院、各財(cái)經(jīng)大學(xué)和財(cái)經(jīng)學(xué)院的相關(guān)專家、教授參與修訂，就是按上述理論表征財(cái)政職能的，由此可見國外“舶來”理論在我國學(xué)界的影響。

從財(cái)政業(yè)務(wù)現(xiàn)實(shí)及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位作用上講，財(cái)政的配置、分配和穩(wěn)定三職能理論，客觀反映和概括了成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政實(shí)踐及財(cái)政職能。主流經(jīng)濟(jì)假說認(rèn)為，財(cái)政配置職能首先是指財(cái)政能配置市場不能有效配置的公共物品，即財(cái)政實(shí)現(xiàn)與市場配置并列且可對市場配置進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺性配置。其次，財(cái)政還能為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡和經(jīng)濟(jì)增長，運(yùn)用擴(kuò)張、緊縮和補(bǔ)償性財(cái)政政策，對市場配置進(jìn)行調(diào)節(jié)或修正性配置。第三，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家市場調(diào)節(jié)，主要靠財(cái)政貨幣政策實(shí)施，財(cái)政部門明顯具有并列于市場的配置、分配和穩(wěn)定職能。

應(yīng)當(dāng)指出的是，市場經(jīng)濟(jì)下的“配置職能”與我國“分配職能”所指的生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料分配，具體內(nèi)容上并無差別；“收入分配職能”與我國“分配職能”所指的再分配具體內(nèi)容也并無差別；而“穩(wěn)定職能”與我國的“調(diào)節(jié)職能”則完全相同。可見，我國原有財(cái)政職能理論與“舶來”理論的主要不同在于財(cái)政監(jiān)督職能存廢。個(gè)人認(rèn)為，這并不是我國市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政監(jiān)督職能的消失，而是國家監(jiān)督體制的不同。成熟市場經(jīng)濟(jì)國家通常實(shí)行“分權(quán)制衡”體制，政府及行政主要是被立法或議會(huì)監(jiān)督的對象，更強(qiáng)調(diào)議會(huì)對政府及財(cái)政的外部監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督主要在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，財(cái)政監(jiān)督職能的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相對不及配置、分配、穩(wěn)定等職能。因此，市場經(jīng)濟(jì)國家未將財(cái)政監(jiān)督職能提到財(cái)政職能理論高度，主要原因在于國家政體是“分權(quán)制衡”的外部監(jiān)督。

三、我國財(cái)政職能理論中監(jiān)督職能理論演變的認(rèn)識論辨析

建國后，我國財(cái)政職能理論從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“二職能”理論，轉(zhuǎn)向計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的“三職能”理論，再轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的“三職能”理論演變過程如下：

上述演變表明，對我國財(cái)政監(jiān)督職能的認(rèn)識，是對我國從戰(zhàn)爭時(shí)期到建設(shè)時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督職能客觀性、自然性和固有性的高度抽象和一般概括。從辯證唯物認(rèn)識論和原創(chuàng)性研究角度來講，是一個(gè)“從具體到抽象”再“從抽象到具體”的循環(huán)遞進(jìn)，融事實(shí)判斷(“是”)和價(jià)值判斷(“應(yīng)該是”)一體的，規(guī)范研究與實(shí)證研究并行的，客觀決定主觀、主觀反映客觀并接受客觀檢驗(yàn)的漸進(jìn)性認(rèn)識過程。

首先，對不同時(shí)期財(cái)政監(jiān)督職能的認(rèn)識，是通過該時(shí)期的財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督事實(shí)判斷和價(jià)值判斷，將客觀財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)抽象、概括為意識或主觀的財(cái)政監(jiān)督對象邏輯體系與構(gòu)架的 “從具體到抽象”的認(rèn)識過程，是在一定事實(shí)判斷基礎(chǔ)上，再運(yùn)用一定的價(jià)值判斷，從紛繁復(fù)雜的財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)象中，分析抽象出基本財(cái)政監(jiān)督要素和本質(zhì)的財(cái)政監(jiān)督規(guī)定性來的，主觀反映客觀或客觀決定主觀的認(rèn)識過程。這一過程服從于“物質(zhì)(客觀存在)→意識”的認(rèn)識規(guī)律，思維方式和研究方法上具有一定的規(guī)范研究(“應(yīng)該是”)屬性。

其次，對不同時(shí)期財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督職能的主觀認(rèn)識，要回到財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督客觀現(xiàn)實(shí)中接受實(shí)際檢驗(yàn)。即第一認(rèn)識過程抽象、概括的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在邏輯聯(lián)系，必須能準(zhǔn)確、真實(shí)地再現(xiàn)財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督客觀現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)“從抽象上升到具體”轉(zhuǎn)換的，主觀接受客觀檢驗(yàn)或客觀證偽主觀的認(rèn)識過程。這一過程仍然服從于“物質(zhì)(客觀存在)→意識”的認(rèn)識規(guī)律，思維方式和研究方法上具有一定的實(shí)證研究(“是”)屬性。

圖1 我國財(cái)政職能理論演變過程

回顧、概括我國財(cái)政監(jiān)督制度及理論發(fā)展歷程，大致可分為以下四個(gè)階段：

1、戰(zhàn)爭時(shí)期實(shí)際業(yè)務(wù)決定財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的認(rèn)識方式。戰(zhàn)爭時(shí)期，無暇進(jìn)行理論研究，財(cái)政監(jiān)督存在完全由財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)際需要決定。因此，當(dāng)時(shí)的財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)，是最接近財(cái)政監(jiān)督原生態(tài)和本真的。認(rèn)識上，主要是“從具體到具體”，即完全根據(jù)財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)際需要設(shè)立財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行。環(huán)境條件不允許 “從具體到抽象”的認(rèn)識加工，無理論產(chǎn)生，也無“從抽象到具體”的理論反映實(shí)踐的一致性檢驗(yàn)。

2、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下意識形態(tài)決定財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的認(rèn)識方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)初期，在借鑒蘇聯(lián)財(cái)政制度實(shí)踐基礎(chǔ)上，借鑒蘇聯(lián)財(cái)政“二職能”理論，這一認(rèn)識過程基本上在蘇聯(lián)的建設(shè)實(shí)踐中完成，我國的借鑒更多的是在蘇聯(lián)基礎(chǔ)上豐富發(fā)展。后來，開始有了理論研究，理論也開始指導(dǎo)實(shí)踐。但由于主要是“階級斗爭”為主的意識形態(tài)理論(政治掛帥和階級斗爭為綱)，經(jīng)濟(jì)理論相對薄弱，意識形態(tài)理論便成為經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐的主要指導(dǎo)理論。財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐受其影響兩經(jīng)曲折，但都?xì)v時(shí)短暫且很快恢復(fù)，并在原有基礎(chǔ)上有拓展。這充分表明“物質(zhì)→意識”的認(rèn)識原則及規(guī)律在“實(shí)踐→認(rèn)識”中的根本作用，以及實(shí)踐決定認(rèn)識的秩序結(jié)構(gòu)。

3、改革開放時(shí)期財(cái)政監(jiān)督理論產(chǎn)生的認(rèn)識方式。改革開放后，財(cái)政理論研究空前繁榮，以公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的我國社會(huì)主義財(cái)政理論體系確立并完善，財(cái)政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督職能理論也趨于完善。檢索相關(guān)文獻(xiàn)表明，當(dāng)時(shí)的理論研究在我國社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以唯物辯證法為指導(dǎo)，運(yùn)用規(guī)范研究和實(shí)證研究。從理論研究到理論形成，基本經(jīng)歷了“從具體到抽象”再 “從抽象到具體”的完整認(rèn)識過程。這些理論不僅具有明顯的原創(chuàng)性研究特征，而且經(jīng)我國社會(huì)主義實(shí)踐檢驗(yàn)，客觀正確地反映了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐。

4、市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期財(cái)政監(jiān)督職能存廢的認(rèn)識方式。市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，我國學(xué)界選擇“舶來”的配置、分配、穩(wěn)定職能，或許是想貨真價(jià)實(shí)地以成熟市場經(jīng)濟(jì)國家為藍(lán)本，構(gòu)造我國市場經(jīng)濟(jì)下的政府及財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。不過，分配職能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源配置和收入分配職能，調(diào)節(jié)職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能等，實(shí)際上是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政府轉(zhuǎn)型和財(cái)政重新定位，而選擇的一種更尊重經(jīng)濟(jì)或市場的、更符合國際通用描述的表征方式。但這種照搬國外市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政理論，由于缺乏相應(yīng)的政體制度條件，無論從“實(shí)踐決定認(rèn)識”、“認(rèn)識來源于實(shí)踐”的認(rèn)識論第一定律來講，還是從“認(rèn)識反映實(shí)踐并接受實(shí)踐檢驗(yàn)”的認(rèn)識論第二定律來講，都存在著有待進(jìn)一步研究的問題。因?yàn)?，?cái)政分配及管理最終產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，而財(cái)政監(jiān)督最終主要產(chǎn)生超經(jīng)濟(jì)的政治和社會(huì)效果。財(cái)政監(jiān)督職能更多的是一個(gè)國家的政治和社會(huì)范疇，更多地與一國的政體構(gòu)架相關(guān)聯(lián)。因此，一國財(cái)政監(jiān)督作為該國財(cái)政基本職能的問題，不應(yīng)只取決于該國經(jīng)濟(jì)體制，還必須兼顧該國政體，甚或主要取決于該國的政體。

第一，我國財(cái)政實(shí)踐主要體現(xiàn)“分配”而非“配置”職能。 我國政府及部門較多掌控各類資源(土地、能源、礦藏等)、投資、壟斷性大型企業(yè)等，基本直接控制著市場運(yùn)行，直接具有配置、分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。財(cái)政分配至多只是其中的具體收支業(yè)務(wù)，有的甚至具體收支政策都不歸財(cái)政。如近年支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和主導(dǎo)資源配置的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、高鐵和高速公路項(xiàng)目、2008年應(yīng)對金融危機(jī)的調(diào)節(jié)政策等，其中的財(cái)政份量都不多。我國60多年政府主導(dǎo)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 (無論計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì))的實(shí)踐表明，照搬國外市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政的配置、穩(wěn)定職能，對我國財(cái)政或許并不是一種理性客觀描述和概括，而只是一種指導(dǎo)性理論假說。

第二，我國財(cái)政監(jiān)督是 “黨政合一”國家監(jiān)督體制下的重要行政監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督職能既是財(cái)政基本職能，也是國家監(jiān)督職能的核心部分。我國國家監(jiān)督是由社會(huì)監(jiān)督如公眾、媒體和其他社會(huì)組織等監(jiān)督，行政監(jiān)督如國家監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢等部門監(jiān)督，司法監(jiān)督如法院、檢察院監(jiān)督，立法監(jiān)督如人大監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督如各級黨紀(jì)檢委監(jiān)督等體系構(gòu)成的，以各級黨政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處各類違法違紀(jì)案件為結(jié)果的法制規(guī)范化監(jiān)督。在這種直接打擊違法事件、直接實(shí)現(xiàn)法制規(guī)范根本目標(biāo)的統(tǒng)一監(jiān)督體制下，財(cái)政通過政府資金分配和再分配，反映、制約、監(jiān)督著所有政府行政活動(dòng)，從資金及分配管理內(nèi)容和環(huán)節(jié)，直接督促政府及行政的法制規(guī)范目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。財(cái)政監(jiān)督在政府行政的法制規(guī)范過程及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中，既具有極其重要的地位與作用，又是關(guān)鍵、核心的國家經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)督。這或許也是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督并列為國家重要經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的基本原因。我國市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政監(jiān)督職能仍是重要和基本的財(cái)政職能，正是我國直接以法制規(guī)范為目標(biāo)的監(jiān)督與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家“分權(quán)制衡”監(jiān)督差異決定的，是我國市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能的特色所在?！?/p>

(作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院)