周京奎

房?jī)r(jià)調(diào)控面臨兩難的深層原因

周京奎

在過(guò)去十余年間,住房市場(chǎng)發(fā)展承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和改善民生的多重目標(biāo),這就使得住房調(diào)控政策面臨兩難選擇。為使住房市場(chǎng)走出“調(diào)控-放松-再調(diào)控”的怪圈,我們提出以下建議:以住房保有稅收政策替代限購(gòu)政策,將有助于建立價(jià)格-成本調(diào)節(jié)機(jī)制;建立住房梯級(jí)供給體系,將有助于建立供給-需求調(diào)節(jié)機(jī)制;引導(dǎo)資金有序從住房市場(chǎng)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)業(yè)市場(chǎng),促進(jìn)住房市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行;建立公共投資溢價(jià)回收機(jī)制,逐步消除地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

住房政策 調(diào)控 兩難

在經(jīng)歷十余年快速發(fā)展后，我國(guó)住房市場(chǎng)呈現(xiàn)“高房?jī)r(jià)、高需求、高供給”并存的特征。為使住房市場(chǎng)回歸理性發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2010年4月出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，要求房?jī)r(jià)上漲過(guò)快城市限制家庭購(gòu)房套數(shù)，被業(yè)界稱(chēng)為“限購(gòu)令”。隨著限購(gòu)政策的實(shí)施，住宅需求增幅有了顯著下降，市場(chǎng)供給明顯大于需求，并成為住房市場(chǎng)走向疲軟的主要推動(dòng)力。住房調(diào)控“松”或“緊”，這是當(dāng)前我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展面臨的一個(gè)兩難選擇。

我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展存在多重目標(biāo)

在過(guò)去十余年間，住房產(chǎn)業(yè)被看作是國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局初步測(cè)算，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)鋼鐵、水泥等制造業(yè)及眾多服務(wù)行業(yè)等生產(chǎn)、消費(fèi)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)約為1.5－2倍，即

關(guān)于住房調(diào)控的“松”與“緊”

當(dāng)前，住房市場(chǎng)調(diào)控面臨“松”與“緊”的兩難問(wèn)題：政府調(diào)控過(guò)“松”，容易導(dǎo)致房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過(guò)快，影響民生；政府調(diào)控過(guò)“緊”，房?jī)r(jià)下跌，又或?qū)?dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩等。住房市場(chǎng)調(diào)控之所以出現(xiàn)這一兩難問(wèn)題，在于住房市場(chǎng)發(fā)展承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和改善民生的多重目標(biāo)，但房?jī)r(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈使調(diào)控政策難以達(dá)到改善民生的目的，房地產(chǎn)領(lǐng)域過(guò)度投機(jī)帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)使地方政府不得不考慮調(diào)控政策的后果，住房市場(chǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市發(fā)展的重任仍然沒(méi)有消除。促進(jìn)住房市場(chǎng)穩(wěn)定是社會(huì)利益最大化的必然選擇，為此，要以完善的住房制度為基礎(chǔ)，結(jié)合土地供應(yīng)、稅收、金融等政策工具，構(gòu)建長(zhǎng)期有效的、有利于住房市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的機(jī)制。每100元的房地產(chǎn)投資需求，大約帶動(dòng)其它關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)150－200元的需求。①這說(shuō)明住房產(chǎn)業(yè)已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ?，它也是住房市?chǎng)發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)。

住房市場(chǎng)發(fā)展的第二個(gè)目標(biāo)與城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)。雖然，2003年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到40.53%，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量尚處于較低水平，地方政府面臨著城市增長(zhǎng)和舊城改造的雙重任務(wù)。為從規(guī)模上和質(zhì)量上提高城鎮(zhèn)化水平，地方政府不得不投入巨額資金，并在財(cái)力有限的情況下，將籌集資金的重點(diǎn)放到土地財(cái)政和地方政府融資平臺(tái)上。土地財(cái)政的核心是政府獲得土地出讓金收入，而地方政府融資平臺(tái)通常以土地財(cái)政作為融資抵押。這就是說(shuō)，兩者相互推動(dòng)，并在客觀(guān)上會(huì)推高土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格。由此可見(jiàn)，住房市場(chǎng)發(fā)展一方面推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，另一方面其發(fā)展也是城鎮(zhèn)化的需要。

住房市場(chǎng)發(fā)展第三個(gè)目標(biāo)是改善民生。在我國(guó)住房制度改革過(guò)程中，住宅需求模式發(fā)生了巨大變化，并呈現(xiàn)了三個(gè)階段性特征：第一階段是以租住公房為主，私有住宅為輔，該模式發(fā)生在20世紀(jì)80年代；第二階段是以租住公房和私有住宅為主，該模式發(fā)生在1991-1998年間；第三階段是以私有住宅為主，租住公房和私人房屋為輔，該模式發(fā)生在1998年以后。1998年以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了全方位的住房商品化改革，住宅市場(chǎng)呈現(xiàn)出了加速發(fā)展的趨勢(shì)，城鎮(zhèn)居民的住房福利水平也得到了大幅度的提升。

多重目標(biāo)下住房調(diào)控政策選擇難題

住房市場(chǎng)發(fā)展承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和改善民生的多重目標(biāo)，這就使得住房調(diào)控政策面臨兩難選擇，其深層次原因有：

第一，住房市場(chǎng)內(nèi)生調(diào)節(jié)機(jī)制缺乏使調(diào)控政策難以達(dá)到改善民生的目標(biāo)。限購(gòu)政策是典型的行政干預(yù)政策，在強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用的今天，仍然采用該政策說(shuō)明住房市場(chǎng)缺乏內(nèi)生調(diào)節(jié)機(jī)制。

存在住房?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制失靈問(wèn)題。在限購(gòu)政策出臺(tái)之前，住房市場(chǎng)出現(xiàn)了“高房?jī)r(jià)、高需求、高供給”特征。高房?jī)r(jià)對(duì)市場(chǎng)沒(méi)有產(chǎn)生抑制效應(yīng)，而高供給對(duì)于價(jià)格也沒(méi)有產(chǎn)生下行影響。這雖然有住房的資本品屬性的影響，但更重要的是市場(chǎng)本身缺少內(nèi)生調(diào)節(jié)機(jī)制。在住房?jī)r(jià)格上漲預(yù)期下，消費(fèi)者普遍存在規(guī)避未來(lái)價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)的心理，因而提前進(jìn)入市場(chǎng)。由于購(gòu)房者無(wú)需繳納住房保有稅，使得這些提前進(jìn)入住房市場(chǎng)的消費(fèi)者獲得了較高資產(chǎn)增值收益。其結(jié)果是，未來(lái)會(huì)有更多的消費(fèi)者提前進(jìn)入市場(chǎng)，最終導(dǎo)致價(jià)格失去調(diào)節(jié)功能。

城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，住房?jī)r(jià)格形成機(jī)制更趨復(fù)雜。在此階段，住房?jī)r(jià)格不僅受市場(chǎng)交易量影響，同時(shí)更受推動(dòng)交易量變化的制度（公積金制度等）與非制度（城鎮(zhèn)化階段等）因素的影響。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，由于公積金貸款額度與公積金繳存余額有直接關(guān)系，而個(gè)人繳存的公積金又對(duì)其貸款還款能力有直接影響，這使得公積金繳存模式和貸款模式對(duì)中低收入家庭住房福利的影響低于中高收入家庭。對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中公共投資資本化極大地推動(dòng)了住房?jī)r(jià)格上漲，從而導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。

第二，住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制尚未建立，使地方政府不得不考慮調(diào)控政策的后果。

高房?jī)r(jià)背景下，房地產(chǎn)信貸規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大必然會(huì)產(chǎn)生較高的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

高房?jī)r(jià)背景下，地方政府融資平臺(tái)將面臨較高的土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。由于這部分信貸的獲得取決于土地價(jià)格，當(dāng)房?jī)r(jià)預(yù)期上漲時(shí)，這些土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)不高；但當(dāng)房?jī)r(jià)出現(xiàn)全面調(diào)整時(shí)，其巨大的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露出來(lái)。

經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化導(dǎo)致房地產(chǎn)供給和需求環(huán)節(jié)出現(xiàn)過(guò)度投機(jī)，并將進(jìn)一步推高市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。在住宅供給或稱(chēng)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，大量有實(shí)力的非房地產(chǎn)企業(yè)涉足房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。一些中小民營(yíng)企業(yè)也放棄實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)而專(zhuān)門(mén)從事房地產(chǎn)投資和投機(jī)。在住宅需求領(lǐng)域出現(xiàn)的、類(lèi)似溫州“炒房團(tuán)”式的投機(jī)需求打破了原有的需求結(jié)構(gòu)，并且形成了強(qiáng)烈的房?jī)r(jià)上漲預(yù)期，導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)大量的投機(jī)需求。

第三，住房市場(chǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市發(fā)展的重任仍然沒(méi)有消除。目前，雖已淡化了住房產(chǎn)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)地位，但住房產(chǎn)業(yè)的前后產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)仍然不可忽視。尤其在我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)尚未完成時(shí)期，維持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重，仍需要住房產(chǎn)業(yè)的適度發(fā)展。

有關(guān)住房調(diào)控政策選擇的若干建議

為使住房市場(chǎng)走出“調(diào)控-放松-再調(diào)控”的怪圈，我們提出以下建議：

第一，以住房保有稅收政策替代限購(gòu)政策，將有助于建立價(jià)格-成本調(diào)節(jié)機(jī)制。長(zhǎng)期實(shí)行限購(gòu)政策不利于建立有效的住房市場(chǎng)內(nèi)生調(diào)節(jié)機(jī)制，而最有可能替代限購(gòu)政策的是住房保有稅收政策。住房保有稅收政策的實(shí)施要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是達(dá)到限購(gòu)政策效果，二是有助于建立市場(chǎng)內(nèi)生調(diào)節(jié)機(jī)制。為此，住房保有稅收政策制定時(shí)需要同時(shí)考慮價(jià)格因素和持有成本因素。具體來(lái)說(shuō)，就是計(jì)算稅率時(shí)既要考慮住房面積，也要考慮住房?jī)r(jià)格，最終以此建立住房市場(chǎng)價(jià)格-成本調(diào)節(jié)機(jī)制。

第二，建立住房梯級(jí)供給體系，將有助于建立供給-需求調(diào)節(jié)機(jī)制。目前的住房供給體系的一個(gè)重要問(wèn)題是商品房梯級(jí)供給體系和保障住房梯級(jí)供給體系沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。住房消費(fèi)群體是在這兩個(gè)供給體系中進(jìn)行分配的。屬于商品房供給體系的消費(fèi)者，在住房支付能力下降后將被劃歸為保障住房供給體系的消費(fèi)者。也就是說(shuō)，住房消費(fèi)群體類(lèi)型是動(dòng)態(tài)變化的，而現(xiàn)在的住房供給體系則是靜態(tài)運(yùn)行的，因此，需要在兩種類(lèi)型的住房供給體系間建立動(dòng)態(tài)聯(lián)系，這將有助于建立供給-需求調(diào)節(jié)機(jī)制。

第三，引導(dǎo)資金有序從住房市場(chǎng)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)，促進(jìn)住房市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。住房市場(chǎng)運(yùn)行不穩(wěn)定會(huì)將居民財(cái)富暴露在高風(fēng)險(xiǎn)之下，使得那些具有創(chuàng)業(yè)傾向的潛在創(chuàng)業(yè)者面臨較強(qiáng)的流動(dòng)性約束，不利于創(chuàng)業(yè)群體的擴(kuò)大和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，政府實(shí)行的限購(gòu)、限價(jià)等行政手段都帶有“堵”的性質(zhì)，并不能真正解決住房市場(chǎng)中的問(wèn)題，需要更多采取疏導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)資金有序流出房地產(chǎn)市場(chǎng)，流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)，避免住房市場(chǎng)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動(dòng)。

第四，建立公共投資溢價(jià)回收機(jī)制，逐步消除地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。我國(guó)城鎮(zhèn)化需要大規(guī)模公共投資推進(jìn)，而這些公共投資必然要資本化到所投資區(qū)域的土地價(jià)值中，從而導(dǎo)致土地增值。美國(guó)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Henry George曾指出，所有土地價(jià)值以及由此產(chǎn)生的任何增值，都是由公共活動(dòng)而非個(gè)人勞動(dòng)產(chǎn)生的?？赏ㄟ^(guò)稅收途徑把公眾活動(dòng)帶來(lái)的土地增值從土地所有者那里收回，以供全社會(huì)使用。上述理論表明，在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，需要建立公共投資溢價(jià)回收機(jī)制。地方政府可將溢價(jià)收益用于投資回收期較長(zhǎng)的城市建設(shè)項(xiàng)目，并以此逐步消除其對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

（作者為南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①徐繼英、鄧業(yè)軒：《房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)地方政府收入的影響分析——以安徽省為例》，《調(diào)研世界》，2013,07:17-20。

責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰

F293.3

A