●林 江 徐世長

從財政管理與社會管理視角探討建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代財政體制
——完善廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務治理的財稅體制改革研究

●林 江 徐世長

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國五級財政體制（中央財政、省財政、市財政、縣財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）中最基礎的環(huán)節(jié)，直接面向廣大的農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在維系基層社會穩(wěn)定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展方面起著關鍵的作用。隨著公共財政改革、農村稅費綜合改革的不斷深入和新農村建設的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾日益突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務治理以及建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代財政體制機制迫在眉睫。本文以廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務為研究對象，從財政管理和社會管理的角度，提出了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代財政監(jiān)管和支出模式的重要性，并針對廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的實際問題，提出了政策建議。

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務通常是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于預算內外收不抵支，以自身名義向社會各方舉債而形成的資金償還義務。由于缺乏清晰有效的邊界界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務可能包括基層政府的收不抵支、欠款和掛賬、準鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務、擔保類或有債務、金融機構貸款等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務出現(xiàn)在我國社會經濟轉型時期，在城鎮(zhèn)化與社會主義新農村建設不斷推進的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共財政與競爭性財政的支出層面呈現(xiàn)剛性赤字局面。

近年來，受金融危機以及全球經濟增長放緩的影響，國內外普遍受到政府財政赤字的困擾，歐債危機、美國的財政懸崖、日本高速增長的財政赤字以及我國的地方政府債務問題，都成為財政風險聚集與債務經濟模式可持續(xù)發(fā)展的重大考驗。處在改革開放新起點的廣東省，在面對“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化”新的“四化”建設時，其中有兩個目標與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟社會建設有關。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的財政主體，其面對的大多數是廣大的農村和經濟發(fā)展水平相對滯后的集鎮(zhèn)，面臨著財政收入來源單一與經濟社會支出剛性的壓力，往往形成規(guī)模巨大的財政缺口。對其債務狀況的研究，從經濟層面，可以窺探基層政府面對的財政壓力，探索經濟發(fā)展方式與產業(yè)模式的轉型升級；從社會管理層面，能夠明確基層政府在民生保障層面的財政支出現(xiàn)狀與趨勢，進一步深化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成機制與經濟社會影響的研究。

二、總體概覽：廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政特點

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從20世紀90年代起開始暴露出一系列的問題，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負債問題。規(guī)模巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不僅帶來了基層政府的財政風險，而且不利于干群關系和政府信用。蔡加福（2012）認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負債模式，如果能夠舉債適度，科學管理，有效利用，則可以彌補農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資金的不足，促進經濟發(fā)展的同時，提高社會資本的流動性和配置效率。但是過度舉債，管理無序，使用不當，則導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的可持續(xù)發(fā)展受到影響，加劇新農村建設的復雜性，而且還會阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉和政府職能的發(fā)揮。

（一）廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收支“缺口”與經濟活力并存

廣東作為我國的經濟第一大省，據廣東省統(tǒng)計局2013年發(fā)布的報告《改革開放三十五年廣東發(fā)展實現(xiàn)若干重大跨越》所載，過去35年廣東城鎮(zhèn)化進程取得歷史性巨大成就，城鎮(zhèn)化水平接近70%。2012年，廣東城鎮(zhèn)居民恩格爾系數為36.9%，比1978年下降29.7個百分點；農村居民恩格爾系數為49.1%，比1978年下降12.6個百分點。統(tǒng)計結果顯示出廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟與社會發(fā)展取得了巨大的成績，這一方面體現(xiàn)出廣東省經濟社會體制改革的成功，另一方面也導致了廣東省巨額的民生類保障性支出，從而形成了逐年財政赤字的局面。本文列舉了廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級一般預算財政收入與支出的統(tǒng)計表，并以此指標來透視全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府債務的規(guī)模水平。

表1 廣東省2008—2011年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)級一般預算財政收入與支出統(tǒng)計表 （單位：萬元）

由表1可知，2008年以來，廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政處于連續(xù)赤字狀態(tài)，2011年度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政赤字為152.5億元，占到當年財政收入的比重高達37.6%，其中財政收入中還包括了非稅收收入等不穩(wěn)定的收入來源，這一方面反映出廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政（包括區(qū)、縣、村）的收支出現(xiàn)了較為嚴重的失衡，另一方面財政風險的增加，會進一步影響到債務經濟模式的可持續(xù)發(fā)展，對廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和社會發(fā)展造成不利的影響。

我國《預算法》明確規(guī)定：各級地方政府預算必須按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不能列出赤字。但是近年來，受到金融危機、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出剛性以及經濟增長速度放緩的影響，正如表1所反映的現(xiàn)實來看，基層政府的財政赤字規(guī)模在逐年增加，廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況惡化。面對這樣的現(xiàn)實，地方政府便不斷地突破限制，采用“假平衡、真赤字”的手段，將債務隱形化，而且地方政府無法發(fā)行地方債務來融入資金改善報表。對此，本文將分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財政收入與財政支出角度，來分析收入來源與支出的結構變化，進一步探討基層政府債務形成的主要原因。

圖1 廣東省2008—2011年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)級主要財政收入結構

如圖1所示：廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財政收入主要依靠增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和城市維護建設稅，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)級當地的經濟發(fā)展水平較高，稅基的可控性較強，其中營業(yè)稅收入相比2010年有所下降，2011年度廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入中非稅收收入為29.9億元，占據當年財政總收入的7.36%，說明全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財政收入的穩(wěn)定性較強。從縣市層面來看，2011年度廣東省地方財政收入超過億元的縣市有67個，體現(xiàn)出廣東省地方經濟建設效果明顯，充滿活力。

圖2 廣東省2008—2011年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)級主要財政支出結構圖

如圖2所示：廣東省地方財政支出中，一般性公共服務、教育、社會保障與就業(yè)、農林水事務等項目均呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢，2011年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級教育支出為191.4億元，占據當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政總支出的34.27%，加上社會保障與就業(yè)、農林水事務的支出，三者合計占比為57.8%，由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政中，預算內的關于農業(yè)、農民、農村的支出規(guī)模非常龐大，資金缺口嚴重。

財政收支缺口表明了廣東省地方政府在面對經濟建設和提供社會管理服務的過程中，存在著資金不足的困境，由此可以預見，比鄉(xiāng)縣更為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本級財政收入來源極其有限的情況下，在面對農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剛性資金需求時，舉債經營便成為維持基層政府正常工作職能的必然選擇。廣東省社科院珠三角區(qū)域經濟研究中心主任成建三（2011）表示，根據其所調研獲得的情況，廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的負債問題“非常嚴重”，在很多地區(qū)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債幾千萬都是“很平常的事例”；經濟觀察報（2011，楊興云、陳安慶、曹丹）列舉了云浮市都楊鎮(zhèn)高達2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務現(xiàn)狀。

（二）廣東省地方政府債務風險透視

上述對廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級“財政收支缺口”的分析，體現(xiàn)出廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設面臨著大規(guī)模的資金缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為彌補資金的不足所進行的舉債行為，也體現(xiàn)在了上級政府的“臺賬”中，表2為2007—2010年廣東省地方政府債務余額以及財政收入情況，并通過債務率的測算來分析政府債務的風險情況。

表2 廣東省地方政府債務余額及負債率

如表2所示：地方政府債務余額近年來呈快速增長勢頭，2010年廣東省地方政府債務率高達166.1%，如此高額的負債率，不僅形成了未來還債的巨大壓力，而且對鄉(xiāng)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付也會受到影響，對基層財政的補貼和支付會減少，從而進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難。

表3 2010年廣東省地方政府債務的區(qū)域分布

如表3所示：廣東省地方政府債務的區(qū)域分布極不平衡，越發(fā)達的地方舉債越多，財政收入也較高，粵東西兩翼及粵北山區(qū)的債務余額占到地區(qū)財政收入的185.39%，加上財政收入水平不高，未來的償債壓力很大，債務風險較高。

據上述分析可知，廣東省地方債務的現(xiàn)狀主要存在以下幾個特點：（1）總體規(guī)模在逐年擴大，其負債率以及償債率也都在不斷提高，有的甚至超過警戒線；（2）負債結構不合理。王麗婭、高丹燕（2013）認為，經濟發(fā)展較為緩慢的東西兩翼及粵北山區(qū)的地方債務余額占全省債務余額的12.7%，負債率高達185.39%，再加上該地區(qū)產業(yè)結構單一，經濟發(fā)展緩慢以及政府收入難以提高，這就無疑增加了該地區(qū)地方政府償還債務的難度；（3）未來幾年廣東省本級、地方、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將迎來規(guī)模龐大的債務及其利息，這對廣東省未來幾年的發(fā)展存在巨大隱患，地方債務的監(jiān)管已經迫在眉睫。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的影響

鑒于以上分析可知，廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的年度財政缺口將呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，支出剛性主要與經濟發(fā)展模式滯后、人口老齡化帶來的社會保障壓力、城鄉(xiāng)基礎設施改造與更新、教育支出規(guī)模的擴大有關。對于經濟發(fā)展落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，接受上級政府的轉移支付往往是彌補缺口的主要方式，對于財政創(chuàng)收能力較強的東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又難以避免通過高息舉債、盲目舉債、借新債還舊債的方式，形成名目廣、規(guī)模大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，這些債務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會的發(fā)展有著持續(xù)的影響。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不利于新農村建設的觀念與制度完善。社會主義新農村建設是新時期完善基層民主、改善民生的重要政治戰(zhàn)略，新農村建設首要的是資金投入。在我國當前的五級財政體制下，農村資金的來源主要是“自營+轉移支付”模式，由于廣東省中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入的規(guī)模難以滿足本級經濟社會支出，基層政府完善新農村建設就會采用預算外的融資，以彌補建設和可用資金不足的困境。大量的債務壓力，一方面對基層政府的工作積極性造成非常壞的影響，致使領導干部在推進新農村建設的過程中畏首畏尾，有想法卻遭遇資金瓶頸，有計劃卻面臨還債壓力的困局，從而在觀念和制度上造成不良的影響。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不利于基層社會的穩(wěn)定和政府信用的維持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務連年增加，一方面反映出本級政府財政創(chuàng)收能力不足，從而影響基層干部工作的積極性；另一方面廣泛舉債，如果一旦償還不力，會嚴重損害基層政府的社會信用，造成極差的社會影響和市場預期，甚至破壞干群關系?；鶎诱酥苯酉蚪鹑跈C構和社會組織舉債，形成顯性債務以外，還通過對外擔保等形式形成了隱性負債，背負大量債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其公信力、凝聚力、號召力將受到很大的影響。過重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，導致政府的很多社會承諾無法兌現(xiàn)。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不利于農村深化改革和再發(fā)展?；鶎诱糜谕顿Y鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施與配套設施建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，對當地的經濟社會發(fā)展起到了正面的推動作用，但財政收入受限的本級政府也自然面臨著沉重的包袱，從而不利于農村改革的深化和再發(fā)展。黨的十六大提出要全面建設小康社會，其中農村的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，農業(yè)的現(xiàn)代化、產業(yè)化、市場化、高附加值化，必然要求基層政府提供大量的公共服務，投入大量的資金，但是過度透支政府信用，往往使基層政府在推動農村進一步發(fā)展過程中顯得力不從心。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務治理與探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展之道

基于上述關于廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政特點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的分析可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成機制和累積路徑涉及我國政府財政分權的現(xiàn)實問題，涉及新農村和城鎮(zhèn)化建設中的經濟發(fā)展模式問題，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用債務發(fā)展經濟的可持續(xù)性問題，更涉及基層政府提供民生保障和維護自身信用的能力問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要走出困境，必須要理順兩個體制：一是財政管理體制。建立科學規(guī)范的財政轉移支付制度，確?；鶎诱聶嗯c財權的平衡統(tǒng)一；二是農村社會管理體制。有條件的地方引導和建立農村社會中介組織，讓他們承擔部分農村社會事物，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負”，對此，本文從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為和探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的可持續(xù)發(fā)展兩個方面提出了政策建議。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務治理的政策建議

面對規(guī)模龐大、結構復雜、種類繁多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的現(xiàn)實，廣東省各級政府給予了高度的重視，先后出臺了一系列的加強債務監(jiān)管，規(guī)范舉債行為，促進農村經濟發(fā)展的相關政策性文件，這些指導意見的出臺，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確認識和處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行了方向上的指引，在此基礎上，本文將按照“認識問題——管理和控制問題”的邏輯，對如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的治理提出建議。

1、統(tǒng)一思想，加深認識。廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府首先應該對已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務規(guī)模、結構、種類等，在思想上有一個正確的認識，要規(guī)避一味地“等、靠、要”和“借新償舊”的被動的償債思想，領導干部要加深對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的認識，正視債務、管理債務，樹立自主還債意識；有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的清收工作，納入到政府年度目標責任制的考核中。目前，廣東省各地級市紛紛加強了對基層財政的管理和規(guī)范工作，江門市財政局解放思想，對市本級財政專戶管理的有關基金（專項資金）進行了清理，充分調動基層人員的積極性，重點保障了教育基金、醫(yī)療救助、治安基金等；湛江市財政局創(chuàng)新觀念，改革分散的征收模式，重點對非稅收收入的征收工作確定了“科學化、精細化、專業(yè)化”的管理目標。

2、逐類清理，靈活化解。廣東省應組織專門力量對全省基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行全面清查，分清責任、逐類盤查、靈活處理。尤其是對負債規(guī)模、結構、權屬、期限、性質和用途等屬性，做到逐類清理，心中有數，并結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的經濟發(fā)展和財政收支情況，提出債務風險的評估報告。具體而言：（1）對純公益性債務，主要依靠政府預算和轉移支付，或者本級財政通過自身發(fā)展，增收節(jié)支，逐年還清；（2）對于收益性的政府資產，要通過加強管理，提高資產收益率來進行債務的清償；（3）對高利貸性質的債務，可以通過法律途徑降低利率，對于因政績工程而向銀行等金融機構、民間借貸資本形成的債務，應該明確債權債務的責任；（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體股份公司是廣東省基層財政創(chuàng)新的重要形式，可以探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或集體經濟組織改制后部分股權出讓的方式，償還債務。以惠州市為例，2009—2011年根據本市實際，重點推進了本市醫(yī)改工作，在清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務層面，出臺了《惠州市清理化解基層醫(yī)療衛(wèi)生機構債務工作的實施方案》。

3、健全制度，立足發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務面廣量大與基層政府的管理制度、舉債制度、監(jiān)督制度緊密相關，強化管理、完善制度、鎖定債務是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的一個有效路徑。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的根本途徑還需要本級財政立足經濟發(fā)展，增加財政收入，提升本級政府的社會信用，以更好地獲取融資來源。具體而言：（1）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉變，科學預算，量入為出，在嚴格的財會監(jiān)督下，提高資金的使用效率；（2）盤活現(xiàn)有的集體資產，理順產權，改革經營機制、獎勵機制與股權期權機制，集中力量打造未定持續(xù)的骨干稅源，培育新的收入增長點；（3）加強基層政府決策的群眾評議制度建設，健全民主決策，嚴格執(zhí)行干部任期和離任審計制度；（4）統(tǒng)一規(guī)范管理收費項目，切實做到收繳分離、罰繳分離，確保財政對收費收入實現(xiàn)規(guī)范化的集中管理，細化預算項目，監(jiān)督專項經費的使用。

4、規(guī)范舉債，嚴控風險。廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展水平，粵東中西差別較大，粵西地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以“吃飯財政”為主，中部和東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的產業(yè)模式相對多元化，財源較為充裕，政府債務的來源主要是經濟發(fā)展和社會管理過程中的剛性支出，市場化的成分較重，對此，必須嚴格規(guī)范政府的舉債行為，控制債務過快增長的壓力和財政風險。具體而言：（1）對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有的負債，一方面要摸清實際，分清責任，逐步消化，清理取締屬于個人、機構搭便車消費性的負債，并在財政部門建立臺賬，專戶管理，嚴格控制新增債務的增長；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得擅自舉債，符合本級經濟發(fā)展需求的債務融資行為，要建立適當的監(jiān)管和申報制度，控制舉債規(guī)模與權限，做到從源頭上規(guī)避債務的軟約束惡習；（3）加強學習，構建科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務風險預警體系，對基層政府工作人員的財務知識與風險識別能力進行培訓。

5、科學管理，創(chuàng)新監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成，與疏于管理和監(jiān)管缺位緊密相關，當前化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的重要戰(zhàn)略就是加強源頭上的科學管理和創(chuàng)新運作過程中的舉債監(jiān)管模式。具體而言：（1）加大信息化建設力度，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的全程監(jiān)管。通過開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合業(yè)務信息平臺，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門預算、指標管理、賬務處理、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)、惠農補貼等業(yè)務工作信息化，從而實現(xiàn)“賬務遠程監(jiān)控、資金全程監(jiān)管、信息公開透明”的三位一體監(jiān)管模式；（2）樹立科學理財觀念，推進績效財政建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金從體制上來講屬于政府轉移性支付資金，但是從資源配置的視角看，財政資金也應該樹立科學理財的觀念，推進政府財政資金的績效管理。以廣東省潮州市為例，市本級修訂了《潮州市財政局財政專戶管理暫行辦法》，進一步規(guī)范了單位支付行為，并同時推進財政支出績效評價改革，開展第三方評估機構試點。

（二）促進廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟可持續(xù)發(fā)展的政策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟是廣東省經濟社會發(fā)展的重要基石，必須立足于“在改革中創(chuàng)新形式、在創(chuàng)新中推進與深化改革”的辯證思路，循序漸進、因地制宜，切實高效地推動轉型發(fā)展和體制健全。促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的可持續(xù)發(fā)展，不僅是新形勢下廣東省全面深化改革的重要戰(zhàn)場，而且是赤字財政模式能否持續(xù)的關鍵所在。

1、改革事權財權模式，力爭鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負增收。國家實施分稅制以來，地方財權向上收緊，收入來源受到較大程度的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權衡經濟發(fā)展與社會管理的過程中，難免出現(xiàn)“越位”與“缺位”的困局，典型的表現(xiàn)就是事權與財權不相匹配。對此，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的可持續(xù)發(fā)展，具體而言：（1）統(tǒng)籌“省、市、地、鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)”在財政收入與支出上的權力關系，在公共產品供給層面要加大對基層政府的支持力度，競爭性項目建設層面要在土地供給、稅收優(yōu)惠等方面，創(chuàng)新合作方式，引導社會資本，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支惡化的困境；（2）專業(yè)鎮(zhèn)中經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格控制資產和收益的分紅規(guī)模，引入現(xiàn)代企業(yè)管理模式，力爭對集體基金實現(xiàn)有效的管理與增值工作；（3）指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完善本級財政工作的考核評價體系，強化財務監(jiān)管，提高財務管理水平和資產增值能力，避免因財務質疑而產生的干群矛盾（農村財務信訪問題：中山市東區(qū)紫馬嶺經聯(lián)社、中山市沙溪鎮(zhèn)大同、東莞市虎門鎮(zhèn)沖元村等都出現(xiàn)過），在人員規(guī)模、工作能力、工作業(yè)績等層面實行量化指標，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收減支打好基礎。

2、優(yōu)化發(fā)展模式，創(chuàng)新發(fā)展方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展過程中，一方面要面對新農村建設的機制體制創(chuàng)新，另一方面要處理好專業(yè)經濟鎮(zhèn)建設中的土地、收益、分紅、再投資的權屬問題。廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平相對較高，對于經濟發(fā)展模式和社會參與方式的改革需求旺盛，對此，具體的措施如下：（1）在制度允許的條件下，創(chuàng)新集體土地、工業(yè)廠房與市場資本的結合方式，打造新形勢下的“新農村經濟”，在農村和專業(yè)鎮(zhèn)走一條高附加值的產業(yè)發(fā)展之路；（2）樹立“集體經濟理財”的思想，利用現(xiàn)代金融產品與工具，推進農村發(fā)展成果的投資方式多元化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面試點BOT合作方式，一方面減輕政府投入壓力，另一方面因地制宜地發(fā)展本級本地經濟；（3）培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟、文化、社會管理的中介組織，提高管理經濟和服務社會水平的同時，減少交易成本和資金浪費，有利于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力做好市場管理者的工作，提高宏觀分析的能力；（4）調整結構，發(fā)展特色經濟，推進農業(yè)現(xiàn)代化和打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟支柱產業(yè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村應立足本地資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、高附加值產業(yè)，利用人力、土地成本優(yōu)勢，發(fā)展交通物流園區(qū)等現(xiàn)代服務業(yè)。

3、打通金融服務渠道，盤活和增值鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟資產。金融服務的本質是提供資金，產生購買力，然后實現(xiàn)社會資源的跨時間、跨空間配置。廣東省廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟在發(fā)展過程中體現(xiàn)為 “兩個不平衡”：一是產業(yè)結構發(fā)展不平衡；二是粵東與中西發(fā)展的水平差異較大。具體而言：（1）傳統(tǒng)的制造業(yè)面臨著發(fā)展方式轉型的巨變，規(guī)模龐大的金融資源如果能夠在合作的期限、領域、條件上進行完善，將會有效地推進制造業(yè)的轉型升級，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展提供持續(xù)的動力；（2）在新農業(yè)經濟的建設領域，金融資源同樣有巨大的合作空間，現(xiàn)代農業(yè)不僅顛覆了農村經濟的發(fā)展思維，更重要的是催生了農業(yè)資本化的運行模式與盈利模式；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然存在著大規(guī)模的政府債務，但依托這些債務也形成了龐大的基層政府資產，如何將這些存量的資產盤活，提高資產運營的收益，不斷推陳出新的金融服務顯得及時而必要，比如創(chuàng)新型的集體資產信托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)園區(qū)開發(fā)過程中的產投基金、土地廠房未來收益的資產證券化模式等。

4、著眼城鄉(xiāng)聯(lián)動，以項目建設為契機帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟繁榮。我國特殊的城鄉(xiāng)二元發(fā)展結構，在社會主義新農村建設的大背景下，也迎來了合作共進、齊抓共管、協(xié)同發(fā)展和差異化競爭的重大機遇。具體而言：（1）提高基層政府服務經濟發(fā)展、服務社區(qū)群眾的水平，維持良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化環(huán)境、治安環(huán)境、投資環(huán)境與居住環(huán)境，搭建生產服務平臺、科技服務平臺、信息服務平臺、銷售服務平臺，充分發(fā)揮基層組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設中的戰(zhàn)斗堡壘作用，降低新農業(yè)經濟發(fā)展過程中的信息不對稱性；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該樹立“引進、吸收、再創(chuàng)新”的項目主導型發(fā)展思路，通過項目的推進來增加經濟活力，改善本級財源，積極引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村流動，為農村經營大戶發(fā)展創(chuàng)造必要條件；（3）創(chuàng)新土地開發(fā)合作方式，創(chuàng)造農民增收的新思路和新條件。要按照依法、自愿、有償的原則，因地制宜推進農村土地承包權流轉，大力培育發(fā)展農民專業(yè)合作社，依托各種專業(yè)協(xié)會提高農民的組織化程度和農業(yè)社會化服務水平，帶動產業(yè)發(fā)展和農民增收。

5、學習先進經驗，有條件、分階段推進“省直管縣”政策。省直管縣是近年來我國政府層級改革中的重大突破，有利于推進基本公共服務均等化、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、加強基礎工作和基層建設、推進財政科學化、精細化管理。廣東省財政廳曾志權廳長做關于 《推進省直管縣財政改革試點的實施意見（征求意見稿）》的講話時指出，省直管縣改革涉及財政體制的調整，是省以下財政體制改革的一項系統(tǒng)工程，意義重大，影響深遠。得益于江浙等省份的成功經驗，省直管縣的改革思路與模式已經在全國各地進行了研討，廣東省財政廳在廣州就2010年10月1日實施的省直管縣財政體制改革試點工作進行了動員部署，召開了省直管縣財政改革試點工作會議，并首先確定了四個試點縣：南雄市、紫金縣、興寧市、封開縣?！?/p>

中山大學嶺南學院）

（本欄目責任編輯：尹情）