●王仁財(cái) 高永臻

深入推進(jìn)我國預(yù)算績效管理的思考與建議

●王仁財(cái) 高永臻

一、預(yù)算績效管理內(nèi)涵

績效預(yù)算最早出現(xiàn)在上世紀(jì)50年代的美國，稱為PerformanceBudgeting。而預(yù)算績效管理通常被認(rèn)為興起于上世紀(jì)80年代，90年代在廣度和深度上都有新的發(fā)展，是基于政府職能業(yè)務(wù)與項(xiàng)目所編的公共預(yù)算績效預(yù)算，該預(yù)算最重要的任務(wù)是工作或服務(wù)的成就及該項(xiàng)工作或服務(wù)將支付的若干成本。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬海濤等認(rèn)為，預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。

綜合來看，預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理，或稱為目標(biāo)—效果導(dǎo)向管理，是公共財(cái)政支出績效管理的簡稱，是指預(yù)算部門根據(jù)公共財(cái)政效率原則及其方法論，以績效目標(biāo)的設(shè)立、實(shí)施、評價(jià)反饋為基本環(huán)節(jié)的公共財(cái)政管理制度。

二、我國預(yù)算績效管理工作推進(jìn)情況

黨的十五大提出科學(xué)發(fā)展觀以來，黨中央和國務(wù)院多次提出要完善預(yù)算制度，推進(jìn)預(yù)算績效管理。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的確立和公共財(cái)政體制的不斷完善，政府理財(cái)已進(jìn)入科學(xué)化、精細(xì)化管理及以公共支出為重點(diǎn)的跟蹤問效新階段。

2000年實(shí)行部門預(yù)算改革伊始，財(cái)政部就提出了預(yù)算績效的概念。根據(jù)十六屆三中全會提出的 “建立預(yù)算績效評價(jià)體系”要求，2003年開始，財(cái)政部開始在部分省級財(cái)政和中央部門試點(diǎn)預(yù)算績效評價(jià)工作。2005年以來，根據(jù)中央要求和全國人大決議精神，財(cái)政部陸續(xù)引發(fā)了一系列預(yù)算績效評價(jià)制度辦法和工作要求，全面推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)試點(diǎn)工作。十七屆二中全會提出 “推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，就是通過建立預(yù)算績效評價(jià)體系，推行政府行政問責(zé)制度，提高政府運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)高效、科學(xué)配置公共資源，不斷增加社會財(cái)富，提升全社會的公共福利水平。

2011年，按照開展政府績效管理試點(diǎn)要求，財(cái)政部成立了專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，先后出臺了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)【2011】416號）、《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285號）、《預(yù)算績效管理工作考核辦法 （試行）》（財(cái)預(yù)【2011】433號）、《中央部門財(cái)政支出績效評價(jià)工作規(guī)程（試行）》（財(cái)辦預(yù)【2011】47號），2012年出臺 《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃 （2012—2015年）》（財(cái)預(yù)【2012】396號），2013年 《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)框架》（財(cái)預(yù)【2013】53號），這些制度辦法明確了預(yù)算績效管理工作的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，對全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作提出系統(tǒng)性的具體要求，預(yù)算績效管理模式初步成型。

三、我國預(yù)算績效管理工作中存在問題

通過近十年的努力，我國預(yù)算績效管理工作取得了長足進(jìn)展，績效理念初步樹立，預(yù)算管理水平得到提升，資金使用效益顯著提高，促進(jìn)了高效、透明、責(zé)任政府的建設(shè)。但是，從西方的管理經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算績效管理畢竟還是新生事物，在推進(jìn)過程中還存在各式各樣的問題，需要我們?nèi)ソ鉀Q和完善。

（一）績效理念不夠深入

黨中央國務(wù)院一直以來非常重視預(yù)算績效管理，財(cái)政部也不遺余力地在大力推進(jìn)。但是，目前的現(xiàn)實(shí)是，省級地方財(cái)政部門相對積極，中央預(yù)算部門缺乏熱情，預(yù)算單位被動(dòng)應(yīng)付。地市（縣）級政府被動(dòng)成分較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚未開展此項(xiàng)工作，形成“上熱下冷”的現(xiàn)象，個(gè)別部門（單位）甚至存在“工作重復(fù)，增加負(fù)擔(dān)”的心理。很多地方財(cái)政部門和中央預(yù)算部門只是按照中央的要求制定了相應(yīng)的辦法，而實(shí)際開展績效管理的深度和廣度都不夠，形式大于實(shí)質(zhì)。

（二）法律制度不夠健全

目前國家層面的有關(guān)預(yù)算績效方面的法律法規(guī)相對缺失，即使現(xiàn)行的《預(yù)算法》等法律法規(guī)中也沒有績效管理?xiàng)l款，使預(yù)算績效管理工作缺乏法律支撐。雖然財(cái)政部和地方省、市印發(fā)了相關(guān)通知和文件，但沒有引起中央部門和各級政府以及社會的充分重視，開展工作面臨的阻力仍然較大，財(cái)政部門協(xié)調(diào)各部門之間關(guān)系存在一定難度。另外，《預(yù)算法》中規(guī)定，全國人大審查中央和地方預(yù)算草案，批準(zhǔn)中央預(yù)算；地方人大審查本級總預(yù)算草案，批準(zhǔn)本級預(yù)算。而目前對于預(yù)算績效目標(biāo)的審查和批復(fù)主要是在財(cái)政部和省級財(cái)政部門，這樣，績效目標(biāo)的審查批復(fù)主體和預(yù)算的審查批復(fù)主體并不一致，其法律效力當(dāng)然不同，造成預(yù)算單位只重視預(yù)算編制而不重視預(yù)算績效目標(biāo)的編制。

（三）預(yù)算績效管理與績效管理和預(yù)算管理相脫節(jié)

從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預(yù)算改革。實(shí)行部門預(yù)算，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財(cái)政性資金全部在一本預(yù)算中編制，所有收支項(xiàng)目都在預(yù)算中反映出來。雖然離科學(xué)化、精細(xì)化要求還有一定距離，但是預(yù)算部門（單位）重視預(yù)算編制、執(zhí)行的觀念已經(jīng)建立起來。政府績效管理目前正在進(jìn)行試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)部門和單位也非常重視，取得了較好效果。

政府績效主要考核的是政府部門的履職情況、依法行政情況和班子建設(shè)情況等，著重點(diǎn)在于政府“事權(quán)”；預(yù)算考核的重點(diǎn)在于預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)等方面，著重點(diǎn)在于部門“財(cái)力”。而預(yù)算績效管理在于財(cái)政資金的使用效果和效益，更關(guān)心成本節(jié)約和成果產(chǎn)出，著重點(diǎn)在于“事權(quán)”與“財(cái)力”的匹配，即“花多少錢，辦多少事”，“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，政府績效主要由各部門 （單位）人事部門負(fù)責(zé)，預(yù)算管理主要由預(yù)算或財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，造成了預(yù)算管理和政府績效管理的脫節(jié)。預(yù)算績效管理在地方財(cái)政部門主要由績效管理部門負(fù)責(zé)，未建立預(yù)算績效管理專門機(jī)構(gòu)部門和單位主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，這又造成了財(cái)會人員認(rèn)為預(yù)算績效管理給其增加了額外工作和負(fù)擔(dān)。

（四）績效評價(jià)資金覆蓋面偏小、范圍偏窄

按照 《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285號）文要求，績效評價(jià)的對象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金，即所有財(cái)政性資金皆應(yīng)納入績效評價(jià)范圍。從全國看，目前進(jìn)行績效評價(jià)的資金占預(yù)算資金的比例中央部門不到10%，地方財(cái)政不到20%，離“應(yīng)評盡評”還有很大差距。從評價(jià)范圍來看，目前納入績效評價(jià)的主要是項(xiàng)目預(yù)算資金，基本支出預(yù)算這一塊還未涉及?；局С鲈谒胸?cái)政預(yù)算資金中占很大一部分，只有將基本支出預(yù)算納入績效管理，才能真正反映出預(yù)算單位的績效，才能科學(xué)評價(jià)該政府部門提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，才能逐漸地向績效預(yù)算轉(zhuǎn)變。

（五）績效目標(biāo)編制與審核存在困難

全過程預(yù)算管理包括預(yù)算績效目標(biāo)的編制、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、反饋、結(jié)果應(yīng)用。其中，預(yù)算績效目標(biāo)的編報(bào)與審核是整個(gè)預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)。目前，各地區(qū)及部門都能按規(guī)定將績效目標(biāo)融入部門預(yù)算編制“二上二下”的各個(gè)環(huán)節(jié)，但是在產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)上存在單位不知如何填制和細(xì)化的問題，專家不知如何對目標(biāo)進(jìn)行審查的問題。尤其是基礎(chǔ)類項(xiàng)目和綜合研究類項(xiàng)目，其經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益往往是長期的，短期內(nèi)很難顯現(xiàn)出來，導(dǎo)致績效目標(biāo)的確定和審核工作存在困難。

(六)指標(biāo)體系需進(jìn)一步完善

雖然財(cái)政部已出臺了 《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，但只規(guī)定了共性指標(biāo)，大多偏重于合規(guī)性要求，對效果、效率、效益的考核不夠。個(gè)性指標(biāo)需要各地方及部門自行設(shè)定，各地方各部門制定的個(gè)性指標(biāo)水平高低取決于地方和部門領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。現(xiàn)實(shí)中存在的最大問題是缺乏績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，評價(jià)結(jié)果不能進(jìn)行不同項(xiàng)目和不同單位之間的橫向比較。有些地方和單位為防止完不成指標(biāo)，故意將指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)降低。這樣績效評價(jià)就達(dá)不到應(yīng)有的效果，只是為評價(jià)而評價(jià)。

（七）激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全

評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理工作的落腳點(diǎn)，評價(jià)結(jié)果應(yīng)該與下一年度預(yù)算安排相結(jié)合。如果沒有得到更好地應(yīng)用，績效評價(jià)就失去了意義。目前績效評價(jià)的結(jié)果應(yīng)用還不夠科學(xué)，缺少硬性約束，與傳統(tǒng)的預(yù)算分配機(jī)制的關(guān)系還沒有理順。

四、思考與建議

（一）牢固樹立績效理念

深入推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的前提是牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理理念，進(jìn)一步增強(qiáng)支出責(zé)任和效率意識。及時(shí)廣泛地宣傳預(yù)算績效管理政策、目的，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。讓預(yù)算部門認(rèn)識到，預(yù)算績效管理工作不是額外工作，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共財(cái)政管理概念中應(yīng)有之義。

（二）完善管理制度體系

財(cái)政部關(guān)于印發(fā) 《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015）》的通知指出，完善管理制度體系是下一步預(yù)算績效管理工作重點(diǎn)任務(wù)之一。《預(yù)算法》的修改工作也正在推進(jìn)中，建議以此為契機(jī)，在《預(yù)算法》中明確績效管理的內(nèi)容，使預(yù)算績效管理有法可依、有章可循。盡快出臺涵蓋績效目標(biāo)編制、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)程建設(shè)，制定系統(tǒng)規(guī)范的工作流程和操作細(xì)則。用法律規(guī)范績效評價(jià)行為，調(diào)整各方面關(guān)系，推進(jìn)此項(xiàng)工作的全面開展。

（三）融合預(yù)算管理和績效管理

預(yù)算績效管理不是獨(dú)立于單位績效管理、預(yù)算管理之外的另外一套管理方式，而是與單位整體管理緊密聯(lián)系的綜合管理活動(dòng)。是實(shí)現(xiàn)政府“提升政府公信力和執(zhí)行力”績效管理目標(biāo)的重要方式方法，是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算管理過程的有機(jī)組成部分。

按照上述思路，在績效目標(biāo)指標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)要考慮單位整體管理，注意與預(yù)算管理指標(biāo)、政府績效考核指標(biāo)相結(jié)合，已有的可以考慮直接引用，缺失的考慮增加進(jìn)去，逐步完善，做到不重不漏，做到對“事權(quán)”和“財(cái)力”的全面評價(jià)和考核。要充分利用信息技術(shù)手段，考慮與單位績效管理和財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（四）健全預(yù)算績效指標(biāo)體系

預(yù)算績效過程管理包括目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，涵蓋財(cái)政資金投入—過程—產(chǎn)出—效果等方面，每個(gè)環(huán)節(jié)和階段都需要有具體的、有針對性的、可操作的指標(biāo)進(jìn)行衡量。我國的財(cái)政項(xiàng)目數(shù)量巨大，項(xiàng)目性質(zhì)復(fù)雜，預(yù)算單位根據(jù)部門性質(zhì)不同，其職責(zé)范圍和職能也不同，不可能用一套指標(biāo)來管理所有的項(xiàng)目和單位。所以，建議分類細(xì)化、補(bǔ)充制定項(xiàng)目、部門和一級財(cái)政三個(gè)層級的預(yù)算績效指標(biāo)體系，研究可供橫向比較的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。

（五）夯實(shí)預(yù)算績效管理基礎(chǔ)

首先，預(yù)算單位應(yīng)該建立完善專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，并由一把手主抓預(yù)算績效管理工作；其次，加強(qiáng)績效評價(jià)專家?guī)旌椭薪闄C(jī)構(gòu)庫建設(shè)，為預(yù)算績效管理提供智力支持；第三，加強(qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；第四，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，并與已有預(yù)算財(cái)務(wù)管理和績效管理系統(tǒng)相銜接，實(shí)現(xiàn)信息共享共建。■

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）