邢 冰

(北京師范大學 中國教育政策研究院，北京 100875)

學生傷害事故法律責任分析及相關(guān)制度設(shè)計——以義務(wù)教育階段中小學為考察視角

邢 冰

(北京師范大學 中國教育政策研究院，北京 100875)

學生傷害事故不僅損害了學生的人身權(quán)利，而且由此引發(fā)的糾紛也阻礙了義務(wù)教育階段中小學實施素質(zhì)教育，導致學生綜合素質(zhì)持續(xù)下降。因此針對相關(guān)政策及法律的不足、制度的缺失等問題，要完善相關(guān)法律，明確學生傷害事故中法律責任的歸屬，健全安全管理制度及學生傷害事故風險管理制度，設(shè)立專門處理機構(gòu)，減輕學校壓力，為義務(wù)教育階段中小學推行素質(zhì)教育提供有利條件。

學生傷害事故；侵權(quán)責任；風險管理制度

近年來，隨著公民法治觀念和維權(quán)意識逐步增強，學生傷害事故引發(fā)家長與學校間糾紛日益增多，逐漸成為公眾關(guān)注的焦點。學校及學生安全問題首次受到立法層關(guān)注是在1999年九屆全國人大二次會議上，當時有代表團提交了相關(guān)議案；在2001年九屆人大四次會議上，700名代表向大會議案組提交了21份關(guān)于盡快制定《校園安全法》的議案。次年，教育部專門就學生傷害事故問題出臺了部門規(guī)章《學生傷害事故處理辦法》(以下簡稱《辦法》)。但全國人大及其常委會至今未就此專門立法，2010年實施的《侵權(quán)責任法》僅3個條文與之相關(guān)，國務(wù)院也未出臺專門行政法規(guī)；不過，許多地方相繼制定了專門的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章對此加以調(diào)整。已有法律對該問題的規(guī)定一方面為司法實踐中學生傷害事故法律責任認定提供了法律依據(jù)及重要參照，為今后出臺效力等級較高的專門立法積累了寶貴經(jīng)驗；另一方面由于缺乏統(tǒng)一、明確的認定標準與實施細則，往往對學校課以過重責任，極大束縛了學?！皩嵤┧刭|(zhì)教育”*2006年修訂的《義務(wù)教育法》第一次在法律上明確提出了“素質(zhì)教育”的要求。該法第3條規(guī)定：“義務(wù)教育必須貫徹國家的教育方針，實施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，使適齡兒童、少年在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展，為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)?！钡姆e極性。為避免發(fā)生事故引起糾紛或索賠，很多學校只好采取“圈養(yǎng)”的教育方式，對有益學生身心發(fā)展和素質(zhì)提高的課外活動、體育運動等采取回避對策，減少甚至取消此類教育活動。長此以往，不僅使《義務(wù)教育法》明文規(guī)定的“實施素質(zhì)教育”流于形式，而且危及學生身心健康發(fā)展。隨著時間推移，“圈養(yǎng)”的危害后果已經(jīng)凸顯，令人心憂。

據(jù)統(tǒng)計，2005年高校招生中，有85%的考生因身體原因報考專業(yè)受限；截至2012年，全國青少年有13%超重和肥胖，超過20%肺活量指數(shù)不合格，初中近視率達到58%。*參見王蓓貝：《校園長跑猝死 誰的悲哀》，載《濟南日報》2013年10月23日。2012年以來，多所高校陸續(xù)取消長跑活動，原因是學生體質(zhì)連年下降，導致長跑活動中大學生猝死現(xiàn)象頻發(fā)。*參見胡樂樂：《高校須采取強力措施提升學生體質(zhì)》，載《光明日報》2012年11月22日。我國征兵標準已有所降低，但近幾年征兵工作中，仍有近六成青年因體檢不合格被淘汰。*參見《人民教育》評論員：《到了必須關(guān)注學生體質(zhì)的時候了！》，載《人民教育》2007年第5期。這一系列問題，不能不引起我們的警惕。長此以往，不僅學生綜合素質(zhì)下降，而且可能造成“國缺可用之材、軍無可用之兵”的局面，屆時將何以實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”？該問題的嚴重性迫使每個教育者深刻反思、力求突破。*原北大附中校長康健對此有過深刻擔憂，“交通事故何時為零？只有大家都停下來，可是如果都停下來，交通也就沒有意義了。如果正常的教育活動都不能充分開展，那我們對學生的保護就會成為束縛?，F(xiàn)在的獨生子女受到過度保護，百般呵護，凡有風險的活動都不去做，像滑雪、滑板，中國孩子敢做的很少。我們需要創(chuàng)新精神、實踐能力，但一點有風險的事情都不去做，那整個民族的素質(zhì)都會受到損害，這是因噎廢食，為了安全付出這樣的代價，究竟孰輕孰重？法規(guī)應(yīng)該保證教育教學活動的開展，挖掘教育潛力，為學校大膽開展教育活動提供后盾?！眳⒁姉盍⑿?、康健等：《學校不承擔監(jiān)護責任 只承擔保護責任》，載《人民教育》2003年第7期。要徹底卸下學校的包袱，使“實施素質(zhì)教育”落到實處，一方面要求完善相關(guān)法律規(guī)定；另一方面要求建立并完善相關(guān)制度，為正常教育教學活動松綁。有鑒于此，本文擬以義務(wù)教育階段中小學為考察視角，就學生傷害事故法律責任進行全面考察和分析，并就相關(guān)法律及制度的完善提出建議。

一、學生傷害事故的幾個關(guān)鍵問題

在對學生傷害事故中學校所應(yīng)承擔的法律責任進行分析之前，有必要明確學生傷害事故的幾個關(guān)鍵問題：學生傷害事故的范圍；學校與學生間的法律關(guān)系；學校安全保障義務(wù)的范圍。

(一)合理劃定學生傷害事故的范圍

不是所有學齡青少年發(fā)生了人身損害都屬于學生傷害事故，其有特定的范圍?！掇k法》第2條規(guī)定，“在學校實施的教育教學活動或者學校組織的校外活動中，以及在學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設(shè)施、生活設(shè)施內(nèi)發(fā)生的，造成在校學生人身損害后果的事故的處理，適用本辦法?！痹摋l規(guī)定了《辦法》的適用范圍，同時也提供了認定學生傷害事故的條件。(1)時間條件。要求學生傷害事故須發(fā)生在學校對學生負有教育、管理、保護職責期間。學校正常上課期間、課堂休息期間、學校組織的課外活動或其他實踐、娛樂、慶祝等活動期間發(fā)生的學生人身損害，學校要承擔法律責任。學生自行上下學途中、寒暑假離校和返校途中，放學后、節(jié)假日學生自行滯留在校期間或自行到學?；顒悠陂g發(fā)生的學生人身損害是否可以認定為學生傷害事故，則視學校是否盡到應(yīng)盡義務(wù)而定，不能一概而論。(2)空間條件。指傷害行為或結(jié)果發(fā)生在“學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設(shè)施、生活設(shè)施內(nèi)”。*參見教育部2002年《學生傷害事故處理辦法》第2條。校舍、場地是指學校在校內(nèi)、校外開展教育教學活動所涉及的空間場所；教育教學設(shè)施是指用于教育教學的各類設(shè)施和設(shè)備；生活設(shè)施是指學校提供給學生使用的宿舍及其他相關(guān)生活設(shè)施和設(shè)備。(3)身份條件。指在發(fā)生人身損害時，受害學生應(yīng)當具有在校學生身份。在校學生身份是指已經(jīng)取得學校正式學籍，在校就讀。沒有在校生身份的社會人員或已經(jīng)畢業(yè)的往屆學生發(fā)生人身損害，不屬于學生傷害事故。那么，外校生在本校發(fā)生的人身損害，是否應(yīng)認定為學生傷害事故？有論者對此持否定態(tài)度。*參見勞凱聲：《學校安全與學校對未成年學生安全保障義務(wù)》，載《中國教育學刊》2013年第6期。筆者認為，對此應(yīng)具體情況具體分析。如果外校生以借讀或旁聽身份在本校正常參加教學活動，發(fā)生人身損害，應(yīng)認定為學生傷害事故。

(二)明確學校與學生間的法律關(guān)系

學校與學生之間的法律關(guān)系是確定學生傷害事故中學校法律責任的基礎(chǔ)問題，曾是理論界纏訟不休的焦點，時至今日觀點漸趨統(tǒng)一。曾經(jīng)出現(xiàn)的較有影響的代表性觀點有：監(jiān)護說、教育契約說、特別權(quán)力關(guān)系說、監(jiān)管責任說和教育、管理、保護說。監(jiān)護說認為家長將全部或部分監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移給了學校；教育契約說認為二者間成立教育責任合同關(guān)系；特別權(quán)力關(guān)系說認為學校與其使用者的關(guān)系類似于大陸法系國家公務(wù)法人與其利用者的關(guān)系，在理論上屬于特別權(quán)力關(guān)系；監(jiān)管責任說認為學校對學生的職責是監(jiān)管責任而非監(jiān)護責任；教育、管理、保護說*有論者將該說等同于教育法律關(guān)系說，但筆者認為，后者比前者的表述更為嚴謹準確，涵蓋內(nèi)容也更加全面，應(yīng)視為兩種不同的學說。參見張爽：《近年來有關(guān)學校安全問題研究述略》，載《首都師范大學學報》(社會科學版)2011年第3期。認為學校對未成年學生負有教育責任、管理責任和保護責任。上述幾種觀點都未能全面準確地揭示學校與學生之間關(guān)系的本質(zhì)，目前學界公認較為科學的界定是教育法律關(guān)系說。該說認為二者間關(guān)系是“一種特殊的、具有公法性質(zhì)的法律關(guān)系，是基于教育關(guān)系而成立的一種公權(quán)關(guān)系”*勞凱聲：《中小學學生傷害事故及責任歸結(jié)問題研究》，載《北京師范大學學報》2004年第2期。即教育法律關(guān)系，其內(nèi)容由《教育法》、《教師法》、《未成年人保護法》等一系列教育法律法規(guī)明確規(guī)定。學校對學生承擔教育、管理及保護職責，如學校因未履行相應(yīng)職責導致學生遭受人身損害，則應(yīng)依據(jù)侵權(quán)法追究學校的法律責任。

簡言之，對學校與學生之間法律關(guān)系問題的理論研討，經(jīng)歷了從完全監(jiān)護說到部分監(jiān)護說再到否定監(jiān)護說的轉(zhuǎn)變，并影響到相關(guān)立法；學校與學生間教育法律關(guān)系說的確立，為合理確定學生傷害事故中學校應(yīng)承擔的法律責任奠定了理論基礎(chǔ)。

(三)界定學校安全保障義務(wù)的范圍

學校對學生承擔安全保障義務(wù)，對因未盡義務(wù)而導致的學生人身損害承擔相應(yīng)法律責任。學校安全保障義務(wù)的來源有：相關(guān)法律的規(guī)定、學校與家長間的契約約定等。一般情況下，義務(wù)教育階段中小學對學生承擔的安全保障義務(wù)包括以下幾個方面。

1、制度方面。實行校長校內(nèi)安全工作負責制；設(shè)立保衛(wèi)機構(gòu)，健全門衛(wèi)制度；建立危房檢查與報告制度；落實消防安全及工作責任制；建立水、電、氣設(shè)施設(shè)備安全管理制度；建立食堂物資定點采購和索證、登記制度與飯菜留驗和記錄制度，檢查飲用水，保障飲食衛(wèi)生安全；建立嚴格的危險品及放射物質(zhì)購買、保管、使用等制度；建立安全隱患報告制度；建立學生安全信息通報制度；建立安全工作檔案制度；寄宿制學校應(yīng)建立住宿學生安全管理制度；使用校車接送學生的，應(yīng)建立車輛管理制度；健全學校安全預警機制；落實安全工作責任制和事故責任追究制；建立校園周邊整治協(xié)調(diào)工作機制。

2、行為方面。在教育教學活動或校外活動中應(yīng)合理預見、積極防范可能發(fā)生的風險；合理安排學生的教學活動和晚自習，防止發(fā)生擁擠踩踏傷害事故；晚自習學生離校前，應(yīng)有教師值班巡查；在校內(nèi)高地、水池等易發(fā)危險處設(shè)置警示標志或采取防護設(shè)施；對在校生進行安全教育、自護自救教育；及時采取措施救助受傷害學生；購置必需的急救器材和藥品，保障對學生常見病的治療；不得組織學生參加搶險等應(yīng)由專業(yè)人員或成人從事的活動、危險性活動及商業(yè)性活動；不得將場地出租給他人從事危險品生產(chǎn)、經(jīng)營活動；不得侮辱、體罰學生；及時告誡、制止學生的危險性行為；對已知有特異體質(zhì)等情況的學生予以適當關(guān)照。

3、人員方面。學校教職工應(yīng)符合相應(yīng)任職資格和條件要求；學校門衛(wèi)應(yīng)由專職保安或其他能夠切實履行職責的人員擔任；應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定配備具有從業(yè)資格的醫(yī)務(wù)(保健)人員；接送學生的機動車駕駛員應(yīng)身體健康，符合相關(guān)要求；建立學生健康檔案，組織學生定期體檢；對有特異體質(zhì)等情況的學生做好安全信息記錄，保護個人隱私。

當學校未能履行上述安全保障義務(wù)而發(fā)生學生傷害事故時，學校應(yīng)當承擔法律責任。

二、不同類型學生傷害事故中學校法律責任的歸結(jié)

在不同類型的學生傷害事故中，學校法律責任歸責原則也不同。一般情況下適用過錯責任原則；特殊情況下適用過錯推定責任原則和無過錯責任原則?！肚謾?quán)責任法》第38、39條按照受害學生民事行為能力的不同規(guī)定了不同的歸責原則，在受害學生為無民事行為能力人時適用過錯推定責任原則，為限制民事行為能力人時適用過錯責任原則；第40條則規(guī)定了學校承擔補充責任的情況。根據(jù)《民法通則》、《侵權(quán)責任法》及《辦法》等法律的相關(guān)規(guī)定，按照事故發(fā)生原因的不同，學生傷害事故可以區(qū)分為以下幾種不同的類型，其責任歸結(jié)各有不同。

(一)學校原因?qū)е碌膶W生傷害事故及責任歸結(jié)

該類學生傷害事故是由于學校采取的教育、管理措施不當或未履行相應(yīng)的安全保障義務(wù)造成的。

1、學校所有或管理的物件引起的學生傷害事故及責任歸結(jié)。(1)因?qū)W校的教學和生活設(shè)施、設(shè)備引起的學生傷害事故，學校不能證明自己沒有過錯的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。包括建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施及其擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成的學生損害；校園內(nèi)的堆放物、廢棄物、障礙物、樹枝果實墜落、拋擲物等所致之學生損害；校園內(nèi)道路存在安全隱患、電力消防設(shè)施損壞、運動器械缺乏維護等導致的學生損害；校園內(nèi)的窨井等地下設(shè)施造成的學生損害。(2)因?qū)W校提供的食品、藥品、飲用水、教學用具或其他物品存在危及學生人身安全的不合理危險所致之學生傷害事故，學校應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。如校舍裝修材料不合格致甲醛超標、體育設(shè)施有安全隱患、化學實驗器材不合格、學校食堂提供的食品或飲用水不合格、醫(yī)務(wù)室提供的藥品存在過期、偽劣等問題，致使發(fā)生學生傷害事故的。(3)學校進行高度危險作業(yè)導致發(fā)生學生傷害事故的，學校應(yīng)當承擔侵權(quán)責任；學校占有或使用易燃、易爆、劇毒、放射性等高度危險物造成學生傷害事故的，除非能夠證明損害是因受害人故意或不可抗力造成的，否則應(yīng)當承擔侵權(quán)責任，當被侵權(quán)學生對損害發(fā)生有重大過失時，可以減輕學校的責任。(4)由于學校原因產(chǎn)生環(huán)境污染所致之學生傷害事故，學校應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。如，學校隨意傾倒化學實驗殘液污染環(huán)境導致學生受傷。(5)校園內(nèi)的林木等植物折斷、傾倒造成學生傷害事故，學校不能證明自己沒有過錯的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。(6)在校園內(nèi)挖坑、修繕、安裝地下設(shè)施等，沒有設(shè)置明顯標志和采取安全措施造成學生人身損害的，施工人應(yīng)當承擔侵權(quán)責任，學校沒有盡到安全保障義務(wù)的，也應(yīng)承擔相應(yīng)的補充責任。(7)學校飼養(yǎng)或管理的動物造成學生人身損害的，學校應(yīng)當承擔侵權(quán)責任，但能夠證明損害是因受害學生故意或者重大過失造成的，可以不承擔或減輕責任；如果是禁止飼養(yǎng)的烈性犬等危險動物造成學生人身損害的，學校應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。

2、學校制度或行為存在疏漏造成的學生傷害事故及責任歸結(jié)。(1)學校在日常管理中因未履行相應(yīng)的安全保障義務(wù)，導致發(fā)生學生傷害事故，應(yīng)承擔侵權(quán)責任。(2)學校組織校外活動、教學實驗、軍訓等活動，因未履行相應(yīng)的安全保障義務(wù)發(fā)生學生傷害事故，應(yīng)承擔侵權(quán)責任。(3)學校組織具有一定風險性或?qū)剐缘捏w育教學或體育競賽，因未履行安全保障義務(wù)發(fā)生學生傷害事故，應(yīng)承擔侵權(quán)責任。(4)學校教師及其他教職工在履行職責時因其不當履行職務(wù)的行為引發(fā)的學生傷害事故，學校應(yīng)承擔侵權(quán)責任。如教師在課堂上當眾羞辱學生致使學生自殺。(5)學校知道或應(yīng)當知道教師或其他教職工患有不適宜擔任教育教學工作的疾病，如精神病或處于傳染期的傳染病，但未采取必要措施，導致學生人身受到損害的，學校應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。

3、教職工故意加害行為引起的學生傷害事故及責任歸結(jié)。筆者認為，教職工身份使學生容易對加害人產(chǎn)生信任，便于加害人實施侵害。因此，教職工不是基于職務(wù)行為對學生采取的故意加害行為(如身體傷害、性侵害等)實際上利用了在學校工作的便利條件，由加害人承擔刑事責任及民事賠償責任，學校承擔民事賠償上的連帶責任。

(二)學生間行為導致的學生傷害事故及責任歸結(jié)

學生之間的行為導致的學生傷害事故分為兩類，一類是學生在追逐嬉戲、打鬧玩耍過程中，因過失而發(fā)生的學生傷害，一類是學生之間因矛盾或斗毆而發(fā)生的故意傷害行為。這兩類學生傷害事故，首先都應(yīng)當由加害學生及其監(jiān)護人承擔賠償責任；在學校未盡到相應(yīng)的教育、管理和保護職責時，如未及時制止學生打鬧、未及時進行安全教育等，由學校根據(jù)其過錯程度承擔相應(yīng)責任。

(三)校外第三人導致的學生傷害事故及責任歸結(jié)

校外第三人指學校教職員工和在校學生以外的人員，學生的監(jiān)護人、外校學生、本校已畢業(yè)學生等都視為校外第三人。該類型學生傷害事故按加害人主觀狀態(tài)是故意還是過失可以區(qū)分為兩類，但不管是故意還是過失，都首先應(yīng)由第三人承擔侵權(quán)責任；學校在未盡到教育、管理和保護職責時，如門衛(wèi)管理松懈、安全管理混亂等，承擔相應(yīng)的補充責任。

(四)受害學生自身原因?qū)е碌膶W生傷害事故及責任歸結(jié)

因受害學生自身原因?qū)е碌膶W生傷害事故有五種情形：(1)學生在自行上學、放學、返校、離校途中發(fā)生的傷害事故，學校不承擔責任；但學校未盡到相應(yīng)的安全保障義務(wù)時，如未做好通知、未進行安全教育，則承擔相應(yīng)責任。(2)學生在自行外出或擅自離校期間發(fā)生的傷害事故，學校不承擔責任；但如學校未履行相關(guān)義務(wù)，如未及時通知監(jiān)護人或未及時救助，則應(yīng)承擔相應(yīng)責任。(3)放學后、節(jié)假日或假期等學校工作時間以外，學生自行滯留學校或自行到校發(fā)生的傷害事故，學校不承擔責任；但學校未盡到相應(yīng)職責的，如未及時勸導、疏于管理，則承擔相應(yīng)責任。(4)學生自己在校園內(nèi)或校園外自殺、自傷的，學校不承擔責任；但學校在教育、管理及保護上未盡到相應(yīng)義務(wù)的，承擔相應(yīng)責任。(5)學校正常教育教學活動中，學生因特異體質(zhì)、特殊疾病或突發(fā)疾病導致的傷害事故，學校不知曉也不應(yīng)當知曉，且盡到了安全保障義務(wù)，如及時采取救治措施、及時通知監(jiān)護人的，不承擔責任；反之要承擔相應(yīng)責任。

(五)正當理由或外來原因?qū)е碌膶W生傷害事故及責任免除

正當理由是指正當防衛(wèi)、緊急避險、受害人過錯、第三人過錯；外來原因是指不可抗力和意外事件。這六種情形下發(fā)生的學生傷害事故，學?？梢砸竺獬驕p輕其賠償責任。這里值得注意的是，義務(wù)教育階段中小學學生均為無民事行為能力人或限制民事行為能力人，其識別及注意能力相對較低，因此有論者提出，學校對無民事行為能力人不得主張過失相抵，對限制民事行為能力人則應(yīng)在其注意能力范圍內(nèi)進行過失相抵。*參見勞凱聲、陳希：《〈侵權(quán)責任法〉與學校對未成年學生的保護職責》，載《教育研究》2010年第9期。筆者對此觀點持贊成態(tài)度。

三、相關(guān)法律及制度設(shè)計的不足及完善建議

(一)相關(guān)法律的不足及完善建議

目前，我國涉及學校及學生安全方面的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件數(shù)量龐雜，*我國涉及校園安全的立法散見于各個層級的規(guī)范性文件中，內(nèi)容龐雜，數(shù)量繁多，其中主要包括法律7部、部門規(guī)章11部、地方性法規(guī)37部、地方性規(guī)章25部，其他規(guī)范性文件200多部。參見李昕：《論校園安全保障的制度現(xiàn)狀與立法完善》，載《首都師范大學學報》(社會科學版)2011年第3期。在體系結(jié)構(gòu)、具體內(nèi)容、立法技術(shù)等方面存在不足，亟待調(diào)整完善。

1、存在不足。(1)在具體內(nèi)容與體系結(jié)構(gòu)方面存在不足。其一，重復立法及多頭立法導致相關(guān)法律在具體內(nèi)容上相互交叉與矛盾。當前，有關(guān)學校安全之法律的立法部門并不統(tǒng)一，多頭立法、重復立法的現(xiàn)象較為嚴重，且內(nèi)容交叉、重復之處較多，導致實踐中法律適用的混亂與責任認定的困難。其二，法律層次混亂，缺乏基準性法律。在學校安全方面，既存在法律的原則性規(guī)定，也存在部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等的細化規(guī)定，但總體上層次有些混亂、層級不明，且同一層級的法律規(guī)定往往不一致；而在行政法規(guī)這一層級上，則缺乏一部關(guān)于學校安全的統(tǒng)一立法，在法律層級上出現(xiàn)斷層，基準性法律缺位。(2)在立法技術(shù)和立法規(guī)范方面存在不足。其一，在法律規(guī)范的制定上，存在立法技術(shù)缺陷，導致法律適用中出現(xiàn)問題。如，《辦法》等部門規(guī)章中多次出現(xiàn)任意性規(guī)范和強制性規(guī)范的奇特組合，使得法律規(guī)定流于形式，難以落實。*如《辦法》第31條規(guī)定：“學校有條件的，應(yīng)當依據(jù)保險法的有關(guān)規(guī)定，參加學校責任保險。教育行政部門可以根據(jù)實際情況，鼓勵中小學參加學校責任保險。”前半部分屬附條件的強制性規(guī)范，后半部分屬任意性規(guī)范。該法條成為一個附條件的強制性規(guī)范與任意性規(guī)范的強行揉合，從法律規(guī)范的角度看存在不協(xié)調(diào)性和不確定性，僅具有倡導性。參見方益權(quán)：《關(guān)于構(gòu)建我國學校侵權(quán)責任保險制度的若干思考》，載《法學家》2004年第4期。其二，將本不屬于法律調(diào)整范圍的事項規(guī)定到法律中，損害了法律的權(quán)威性。法律不是萬能的，不能用來解決所有問題?！掇k法》及《中小學幼兒園安全管理辦法》等部門規(guī)章及一些地方性法規(guī)，將一些原本應(yīng)屬于建議意見、鼓勵引導及號召性質(zhì)的政策性內(nèi)容也規(guī)定到法律中，混淆了法律與政策兩種不同調(diào)整手段的區(qū)別，破壞了法律的規(guī)范性。

2、完善建議。(1)選擇科學的立法模式，完善法律規(guī)范。針對目前存在的立法松散、層級不清、內(nèi)容交叉等問題，在立法模式上應(yīng)選擇統(tǒng)一立法的方式，制定一部調(diào)整各類、各階段學校安全及學生傷害事故問題的統(tǒng)一立法。筆者認為，基于當前立法及司法實踐和理論研究進展，短期內(nèi)由全國人大常委會出臺專門法律并不現(xiàn)實，但在現(xiàn)有基礎(chǔ)上由國務(wù)院出臺專門行政法規(guī)是可行的。一方面能填補當前法律層級的空白，避免令出多頭、立法混亂和層級過低的弊端；另一方面也能為今后出臺專門法律奠定基礎(chǔ)。(2)在明確立法目的、原則和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，采用科學恰當?shù)牧⒎夹g(shù)，整合現(xiàn)有法律。目前涉及學校及學生安全的法律中效力等級較高的有《侵權(quán)責任法》、《義務(wù)教育法》等，但上述法律均未對學校職責、安保義務(wù)做出較為全面的規(guī)定；《辦法》和《中小學幼兒園安全管理辦法》等雖然對學校職責做了較為明細的規(guī)定，但存在效力等級過低、立法內(nèi)容交叉等問題，亟需在明確立法目的、原則及內(nèi)容基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的立法技術(shù)予以整合。簡言之，有關(guān)學校及學生安全的法律，亟需統(tǒng)一立法、消除矛盾、提升等級、細化標準，使相關(guān)法律能夠形成以基準法律為核心、有序完整、多層次的法律規(guī)范體系。

(二)學生安全管理制度設(shè)計的不足及完善建議

如前所述，在義務(wù)教育階段中小學發(fā)生的學生傷害事故，學校的法律責任因受害學生的民事行為能力不同而不同?！肚謾?quán)責任法》第38、39條對此做出了明確規(guī)定，對無民事行為能力人，學校適用過錯推定責任原則；對限制民事行為能力人，適用過錯責任原則?？梢姡⒎ㄕ咭鈭D通過舉證責任的倒置，迫使學校對無民事行為能力人承擔更加謹慎、周全的安全保障義務(wù)。因此，學校在日常安全管理及安全教育中，顯然不能對無民事行為能力人和限制民事行為能力人“一視同仁”，而要區(qū)別對待。目前，大多數(shù)義務(wù)教育階段中小學的安全管理制度并未就學生民事行為能力的不同而有所區(qū)分，這種安全管理的“一鍋粥”已不適應(yīng)法律的要求，亟待改革。基于此，筆者建議，根據(jù)無民事行為能力學生與限制民事行為能力學生不同的身心發(fā)展特點，學校應(yīng)當將安全管理制度分設(shè)不同的等級，對無民事行為能力學生和限制民事行為能力學生實行分級管理。

一般情況下，在義務(wù)教育階段中小學就讀的學生可以按照年齡分為無民事行為能力人和限制民事行為能力人兩類。如果將針對高等教育階段學生的安全管理等級確定為一般級的話，那么以此為參照，義務(wù)教育階段的中小學可以將針對無民事行為能力學生的安全管理等級設(shè)定為最高級，將針對限制民事行為能力學生的安全管理等級設(shè)定為高級。按照級別的不同進行區(qū)別管理，學校承擔不同標準的安全保障義務(wù)，級別越高則安全保障義務(wù)要求越嚴格。根據(jù)無民事行為能力人自身生理與心理特點，最高級別的安全管理其日常管理行為更加嚴密，日常安全教育更加周全，學校安全保障義務(wù)的認定標準更加嚴格，從而更有力地保障無民事行為能力學生的人身安全。

2006年修訂的《義務(wù)教育法》第11條規(guī)定，“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當送其入學接受并完成義務(wù)教育”；《民法通則》第12條規(guī)定，“不滿十周歲的未成年人是無民事行為能力人”。一般情況下，學齡兒童在年滿六周歲時入學，小學1-4年級學生成為義務(wù)教育階段學校安全管理最高級的對象。如前所述，當前大多數(shù)小學的學生安全管理制度并未根據(jù)年級有所區(qū)分，因此，根據(jù)實際情況，針對小學1-4年級學生，學校除在已有的安全管理制度基礎(chǔ)上提高注意標準和嚴格管理之外，還應(yīng)當增設(shè)專門安全管理制度對這部分學生的人身安全加以特別保護，以便與法律所規(guī)定的學校責任相稱。具體制度與措施包括：設(shè)立專門的上下學接送制度，不得將晚離校的1-4年級學生交與無關(guān)人員；不經(jīng)監(jiān)護人同意，不得讓1-4年級學生自行離校；不得安排1-4年級到較高樓層的教室，提高1-4年級教室的安全檢查標準；在安全信息的通報方面，建立特別針對1-4年級學生的安全信息快速通報制度，要求信息通報更為快速、全面和準確；建立特別針對1-4年級學生的教師值班制度，保證在上課、課間休息及其他自由活動時間，都有教師在崗監(jiān)控，嚴禁出現(xiàn)教師脫崗的情況；平時上下課、課間操及集中活動時，派出教師專門負責引導1-4年級學生上下樓等；組織1-4年級學生參加校外活動及大型集體活動時，要特別增加教師全程負責學生安全監(jiān)管，并提高安全保障義務(wù)的注意標準；根據(jù)無民事行為能力人的認知特點，對1-4年級學生進行更加周全的安全教育及自護自救教育；使用校車接送學生的，有條件的情況下可針對1-4年級學生配備專門校車或在校車預留專門座位。

(三)學生傷害事故風險管理制度設(shè)計的不足及完善建議

眾所周知，義務(wù)教育階段中小學絕大多數(shù)是公立學校，其運轉(zhuǎn)經(jīng)費全部或大多來自政府財政撥款，學校不具有營利性。因此，一旦發(fā)生學生傷害事故，學校往往無力支付高額損害賠償，使學生利益得不到有效保護。為解決這一矛盾，校方責任險等學生傷害事故風險管理制度應(yīng)運而生，但在制度設(shè)計上存在不足，亟待解決。

1、校方責任險及相關(guān)配套制度在實踐中存在的問題。隨著2008年《關(guān)于推行校方責任保險 完善校園傷害事故風險管理機制的通知》的出臺，校方責任險開始在全國普及，各地中小學陸續(xù)投保校方責任險。截止2010年底，全國已經(jīng)有20多個省(自治區(qū)、直轄市)的中小學購買了校方責任險，其轉(zhuǎn)移風險的作用初顯，但問題也陸續(xù)暴露。(1)各地保費承擔主體混亂不一。一類由政府財政統(tǒng)一出資投保，如北京市、上海市；一類由學校出資投保，如湖南省、廣州市；一類由學校與政府或社會共同出資投保，如江西省、山東省。在政府財政統(tǒng)一出資的地方，有的地方只承擔公立學校的保費，如北京市；有的地方則除公立學校之外，也承擔民辦學校的保費，如深圳市。(2)各地在保險賠償限額和保險賠償范圍的規(guī)定上不一致。有的地方最高賠償額是35萬，有的地方是20萬，高低不一；在賠償范圍方面，有的地方僅包括校方過錯引起的傷害事故，有的地方還包括學生自身原因引起的傷害事故，但對《侵權(quán)責任法》中規(guī)定的精神損害賠償都未涉及。(3)保險合同的部分條款尚存缺陷，有待完善。(4)對受害學生的直接索賠權(quán)缺乏確認和保護。(5)學校責任保險和學平險、學幼險等其他險種在相互協(xié)調(diào)與配合上產(chǎn)生問題，有待調(diào)整。(6)缺乏相應(yīng)配套制度，沒有專門認定和處理學生傷害事故的中立機構(gòu)，實踐中普遍采用的由主管教育行政部門作為調(diào)解機構(gòu)的做法，不利于對事故的中立處理，缺乏公信力。

2、改進對策。從立法、執(zhí)行及制度本身著手，綜合改革。(1)統(tǒng)一立法及政策的相關(guān)規(guī)定，增強可操作性。通過法律將校方責任險明確規(guī)定為強制險，義務(wù)教育階段中小學一律強制加入。在國家對教育財政投入已達GDP 4%的前提下，保費承擔上不再區(qū)分公立、民辦，一律由省級財政統(tǒng)一支付基本費用。實行全國統(tǒng)一的保險條款，合理確定保險費率、賠償限額及賠償范圍等，并將精神損害賠償納入承保范圍。從維護受害學生利益出發(fā)，根據(jù)《保險法》的相關(guān)規(guī)定，*我國2009年修訂的《保險法》就責任保險中第三者直接索賠權(quán)做出了完善規(guī)定。該法第65條第1款規(guī)定：“保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規(guī)定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金?！钡?款規(guī)定：“責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應(yīng)負的賠償責任確定的，根據(jù)被保險人的請求，保險人應(yīng)當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權(quán)就其應(yīng)獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金?！睘槭芎W生享有直接索賠權(quán)提供政策支持。(2)完善校方責任險的同時，開發(fā)并推出相關(guān)險種，形成險種豐富、覆蓋率高的學生傷害事故保險制度，完善事故賠償風險分擔機制。從學校需求出發(fā)，依據(jù)市場數(shù)據(jù)進行精算，推出具有較強針對性的學校責任保險品種。從保護學生得到合理賠償?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，豐富險種，將學平險、學生意外傷害保險、少兒住院基金、城鎮(zhèn)居民(學生)基本醫(yī)療保險等險種聯(lián)合起來，共同應(yīng)對學生傷害事故。通過國家保監(jiān)會的強制政策，規(guī)范上述保險業(yè)務(wù)經(jīng)營，嚴格監(jiān)督檢查，保證其市場化運作的透明與規(guī)范。(3)創(chuàng)設(shè)處理學生傷害事故的專門機構(gòu)，提高事故處理的效率并保證處理過程和結(jié)果的公平性。2002年的《辦法》將主管教育行政部門規(guī)定為學生傷害事故糾紛的調(diào)解機構(gòu)，而由于其與學校存在管理與被管理關(guān)系，該規(guī)定并不利于調(diào)解的公平與中立。國外大多通過組建專門機構(gòu)來處理學生傷害事故的理賠問題，以實現(xiàn)公平與效率。我國也應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)處理學生傷害事故，一方面其的專業(yè)性可以使學校從處理事故糾紛中解脫出來，集中精力管理好學校其他事務(wù)；另一方面，專門機構(gòu)的中立性有利于事故處理的公平性，結(jié)果也更易得到家長、學校雙方認可。(4)由縣級以上教育行政部門或?qū)W校的舉辦者負責籌資并創(chuàng)設(shè)學生傷害事故專項救濟基金，給受害學生以適當救濟。目前，保險賠償限額普遍較低，而保險也不能滿足所有情況下的損害救濟，當受害學生為學校利益而受傷或遭受第三人侵權(quán)等情況下而救治費用不足時，學?？梢猿鲇谌说乐髁x關(guān)懷給予學生一定數(shù)額的資金，予以救濟。

[責任編輯：吳巖]

Subject:An Analysis on the Legal Liability in Accidents of Injured Students and Design of Relative System——Investigation Angle of View Based on Compulsory Education Schools

Author&unit:XING Bing

(China Institute of Education Policy, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The personal right of students has been damaged by accidents of injured students, furthermore, disputes caused by them have impeded the implementation of education for all-around development in compulsory education primary and secondary schools, and the level of students’ overall qualities has been continued to decline. Therefore, in order to decide the legal responsibility of schools in the accidents of injured students, abate schools’ pressure and create favorable conditions for the implementation of education for all-around development in compulsory education primary and secondary schools, in connection with the shortcomings of policy, law, and system, we should improve and perfect the relative laws, set up security management system and risk management system of accidents of injured students, and establish special organization to deal with compensation disputes.

accidents of injured students; tort liability; the risk management system of accidents of injured students

2013-11-02

邢冰(1978-)，女，山東濟南人，法學博士，北京師范大學中國教育政策研究院博士后流動站研究人員，主要研究方向：教育法學、刑法學。

D90

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1009-8003(2014)01-0100-07