李永偉

（武漢科技大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430081）

從管制到失控：近代中國(guó)貨幣發(fā)行法制史論

李永偉

（武漢科技大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430081）

現(xiàn)代貨幣發(fā)行法制發(fā)起于西方，先后經(jīng)歷了自由發(fā)行、集體發(fā)行到獨(dú)占發(fā)行的幾個(gè)階段。每一個(gè)階段都代表著不同色彩的政治經(jīng)濟(jì)歷史。近代中國(guó)全面仿制西方，與其他部門法制類似，貨幣金融制度也以幾乎完全相同的路徑完成了從無(wú)序到管制，最終解體的歷史變遷。這一變遷過(guò)程所承載的歷史事實(shí)與經(jīng)驗(yàn)當(dāng)然不能被簡(jiǎn)單否定、封存，其所蘊(yùn)含的討論價(jià)值應(yīng)該常讀常新。

管制；失控；近代中國(guó)；貨幣發(fā)行法制

“貨幣是一種籌碼，價(jià)值不在貨幣的本身，而在貨幣政策的信用。所以貨幣的價(jià)值，不在主觀上所代表的準(zhǔn)備金額，而在人民對(duì)于政府的信用?！盵1]因而要建立良善的貨幣及發(fā)行制度，貨幣發(fā)行權(quán)的統(tǒng)一立法和中央政府的政治權(quán)威就顯得異常重要。

在貨幣發(fā)行史上，西方各國(guó)先后經(jīng)歷了由分立主義（自由發(fā)行）向集中主義（獨(dú)占發(fā)行）過(guò)渡的發(fā)展時(shí)期，至20世紀(jì)前半期，集中主義已是大勢(shì)所趨。[2]

如1844年英國(guó)銀行則例（皮爾法案）公布之時(shí)，發(fā)行銀行多達(dá)279家，1897年存43家，至1910年前后，僅余13家。德國(guó)1875年發(fā)行銀行為32家，至1910年僅余4家。[3]隨著發(fā)行銀行的減少，最終中央銀行代表國(guó)家權(quán)威實(shí)現(xiàn)了獨(dú)占發(fā)行。

我國(guó)自秦漢以來(lái)，對(duì)貨幣發(fā)行權(quán)是否由中央政府統(tǒng)一立法并回收一直存在論爭(zhēng)，[4]發(fā)行權(quán)也始終未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。近代肇始，幣制發(fā)行權(quán)須由中央政府通過(guò)立法集中行使已經(jīng)成為一種共識(shí)。最早在張君勱于1922年8月主持起草的《國(guó)事會(huì)議憲法草案》（甲種，聯(lián)省共和國(guó)案）中，就從憲法層面明確了幣制立法權(quán)須由國(guó)家集中行使，此后的歷次憲法或草案都予以認(rèn)可。

但由于多種因素影響，北京政府并未能實(shí)現(xiàn)貨幣的統(tǒng)一發(fā)行，而具有實(shí)質(zhì)意義的立法改革直至1935年前后方才出現(xiàn)。

一、制度肇始：從《幣制則例》到《國(guó)幣條例》

嚴(yán)格地講，我國(guó)“古代的貨幣沒(méi)有制度可言”，“各種貨幣都可以無(wú)限地使用”，[5]輕重成色隨時(shí)隨地而變。近代幣制更趨紊亂，各省為制，不相統(tǒng)一，[6]更為嚴(yán)重的是，大量涌入的外國(guó)銀元又對(duì)中國(guó)幣制造成了極大的沖擊。[7]1929年來(lái)華的美國(guó)甘末爾顧問(wèn)團(tuán)甚至稱：“中國(guó)的幣制是在任何一個(gè)重要國(guó)家里所僅見(jiàn)的最壞制度?！盵8]

從立法層面看，較大規(guī)模的制度變革自咸豐年始。當(dāng)時(shí)太平軍興，國(guó)家財(cái)政困竭，朝廷內(nèi)外建議改革幣制者甚多。代表者如御史王茂蔭1851年9月19日上折請(qǐng)行之鈔法，江蘇巡撫楊文定、福建巡撫王懿德等人推行紙幣之奏等，最終促成了1953年7月21日《奏定推行官票章程》的公布。[9]

盛宣懷1908年赴日調(diào)查時(shí)曾會(huì)見(jiàn)伊藤博文、松方正義及日本銀行總裁松尾臣善等人，與聞“立憲必先清理財(cái)政（伊藤語(yǔ)）”“財(cái)政必先整齊幣制（松方語(yǔ)）”等至理，回國(guó)后上奏《建議由中央銀行統(tǒng)一幣制并擬定劃一幣制辦法折》，強(qiáng)烈要求以大清銀行（中央銀行）為依托統(tǒng)一貨幣制度。[10]1910年4月16日，清政府公布《幣制則例》以統(tǒng)一全國(guó)貨幣發(fā)行制度，其中規(guī)定大清國(guó)幣單位名曰圓（第一條），要求各省私鑄一律停止（第二十條），凡在大清國(guó)境內(nèi)，以大清國(guó)幣交付者，無(wú)論何人，無(wú)論何款，概不得拒不收付（第二十二條）；并規(guī)定新設(shè)之大清銀行為國(guó)幣兌換機(jī)關(guān)（第十二條）。

此外，在度支部主持下，清政府還制定有《通用銀錢票暫行章程》（1909）、《兌換紙幣則例》（1910）、《宣統(tǒng)寶鈔章程》（1911）等多部法規(guī)，[11]對(duì)紙幣發(fā)行進(jìn)行管制，強(qiáng)調(diào)發(fā)行紙幣屬于國(guó)家特權(quán)，紙幣一切兌換發(fā)行之事統(tǒng)歸大清銀行管理等。南京臨時(shí)政府成立后，在財(cái)政總長(zhǎng)陳錦濤主持下也曾出臺(tái)《幣制綱要》六條[12]，但上述法規(guī)最終收效甚微。

袁世凱承繼民國(guó)之后，發(fā)行集中主義之幣制改革仍在持續(xù)，主要為國(guó)務(wù)總理兼財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡主持之《國(guó)幣條例》及《國(guó)幣條例施行細(xì)則》（1914），[13]其中規(guī)定國(guó)幣（銀元）之鑄造權(quán)專屬于政府（第一條）。為了配合《國(guó)幣條例》，北京政府又于1914年3月8日設(shè)立幣制局，并任命梁?jiǎn)⒊瑸榭偛?。梁氏在旅居日本時(shí)就以為，整理貨幣、流通金融為中國(guó)救亡圖強(qiáng)之第一義，剛辭任司法總長(zhǎng)的他欣然接受了這一職位，希望在幣制改革上有所建樹。

然而其起草的改革幣制金融的條例、辦法卻為北京政府所不用，梁遂辭職并無(wú)奈自嘲“吾惟知吾才力所不逮已”。[14]此后，梁?jiǎn)⒊?、王克敏、曹汝霖先后?zhí)掌財(cái)政，皆努力維持幣制改革之步驟，但貨幣發(fā)行制度仍未能出現(xiàn)根本性革新。

對(duì)于此次貨幣法制改革，葉叔衡認(rèn)為：“與宣統(tǒng)二年的幣制則例大同小異……袁世凱對(duì)于幣制還是他在光緒三十年主張用兩的思想?！边M(jìn)而提出中央政治權(quán)威的削弱才是改革失敗的主要原因。[15]也有學(xué)者認(rèn)為只有真正廢除傳統(tǒng)之銀兩制度，方能“完成其國(guó)幣條例上所謂‘圓’之真意義是也”。[16]

除了以《國(guó)幣條例》為核心的銀元發(fā)行制度外，熊希齡主持的幣制改革計(jì)劃中也提出對(duì)紙幣實(shí)行統(tǒng)一發(fā)行主義，并希望由中國(guó)銀行集中紙幣發(fā)行權(quán)，于1913年先后公布《商業(yè)銀行條例》《收回各省商業(yè)銀行紙幣辦法》《整理各省官發(fā)紙幣法案》等法規(guī)，[17]試圖收回發(fā)鈔權(quán)。

1915年9月17日，財(cái)政部泉幣司法規(guī)幣制委員會(huì)提出《為謀統(tǒng)一幣制行用國(guó)幣對(duì)外國(guó)銀行發(fā)鈔請(qǐng)?jiān)s研究設(shè)法交涉付稿》，建議政府禁止外國(guó)銀行發(fā)行鈔票。[18]

1915年10月20日，財(cái)政部呈準(zhǔn)公布《財(cái)政部取締紙幣條例》九條，[19]要求將紙幣發(fā)行權(quán)集中于中央銀行（后修改為國(guó)家銀行），該條例是北京政府最為正式的一部管制紙幣制度的法規(guī)，條文詳盡，舉措具體。

1918年8月10日公布的《整理幣制令》清晰傳達(dá)了北京政府上述法制改革的緣由及預(yù)期：

“政府于軟幣制度向主統(tǒng)一發(fā)行，紙幣之權(quán)采取少數(shù)中央銀行之制，今者中國(guó)銀行與交通銀行同具中央銀行之性質(zhì)，發(fā)行兌換券之特權(quán)自當(dāng)由兩銀行共享之，至其他各銀錢行號(hào)當(dāng)逐漸停止或限制其發(fā)行。如各省官商銀錢行號(hào)發(fā)行票紙，未發(fā)者不準(zhǔn)增發(fā)，已發(fā)者逐漸收回，或由中國(guó)交通兩銀行承受其發(fā)行之權(quán)，或由原發(fā)行行號(hào)領(lǐng)取中交兩行兌換券代為發(fā)行。嚴(yán)定準(zhǔn)備隨時(shí)抽查，使銀錢行號(hào)專力于存放匯兌之正業(yè)。外國(guó)銀行之發(fā)行鈔票者，酌加限制，只可減少不可增加……而準(zhǔn)備地點(diǎn)尤要在擇全國(guó)金融之重要地點(diǎn)集中存放?！盵20]

由于北京政府時(shí)期中央政治權(quán)威始終缺失，戰(zhàn)事不斷，財(cái)政窘迫，盡管國(guó)家法規(guī)頻繁出臺(tái)，但卻收效甚緩。此舉招致已經(jīng)走向自治的民間金融社會(huì)的極大不滿。

1920年，以上海銀行公會(huì)會(huì)長(zhǎng)盛炳紀(jì)為首上呈政府《關(guān)于節(jié)流財(cái)政確定幣制諸端建議書》，質(zhì)問(wèn)：“究竟政府對(duì)于兌換券制度執(zhí)何方針，何者宜準(zhǔn)？何者宜斥？”并要求允許金融界介入政府財(cái)政金融決策的形成過(guò)程。[21]

但直至北京政府結(jié)束，貨幣發(fā)行制度仍然未有根本性變化，發(fā)行權(quán)始終未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。學(xué)者言之，自光緒二十三年中國(guó)通商銀行開始發(fā)行迄至1927年，“取得發(fā)行權(quán)之銀行不下三十余家”。[22]

二、制度突破：“廢兩改元”

南京國(guó)民政府坐定后，貨幣發(fā)行制度如何從北京政府的泥潭中脫困，成為了金融制度變革，整合全國(guó)金融乃至經(jīng)濟(jì)資源的最大前提。葉叔衡諷刺說(shuō)：“廢兩用元到現(xiàn)在還是問(wèn)題，這真是可以表示二三十年來(lái)中國(guó)的政治情形了。一個(gè)國(guó)家里的各種現(xiàn)象都是互相關(guān)聯(lián)的，所以往往可以由一件事情窺測(cè)全國(guó)的狀態(tài)。但是比幣制情形更能表現(xiàn)近年中國(guó)的政治的，恐怕很少——如果是有?！辈⒄J(rèn)為，想要一次性解決貨幣發(fā)行問(wèn)題，還是需要些前提條件，即“政府的信用與權(quán)力問(wèn)題”。而對(duì)于中國(guó)大規(guī)模制度改革的前途，至少“必須忠實(shí)地履行”的三個(gè)條件，即：“一，必須脫離紛亂而不固定的政治關(guān)系；二，必須完全由專門家來(lái)住持管理；三，必須受極嚴(yán)密而有效的財(cái)政監(jiān)督?！盵23]

而南京國(guó)民政府也正是靠這三個(gè)條件成就了破題之局。

首先，自辛亥以來(lái)，民國(guó)首次在形式上實(shí)現(xiàn)了政治意義上的大一統(tǒng)局面。

其次，自1928年全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議、全國(guó)財(cái)政會(huì)議之后，宋子文主持下的全國(guó)性財(cái)政收支、監(jiān)管體制基本搭建成型，如《中央財(cái)政整理委員會(huì)組織條例》《財(cái)政部組織法》等組織性、管理性法規(guī)及時(shí)出臺(tái)等。盡管實(shí)際效能還遠(yuǎn)不盡如人意。

再次，也是最直接的，以馬寅初為首的一批學(xué)界、業(yè)界精英參與了法制改革的進(jìn)程。如1928年4月27日，國(guó)民政府第五十八次會(huì)議通過(guò)了浙江省政府馬寅初委員所提“統(tǒng)一國(guó)幣廢兩用元案”，①相關(guān)材料見(jiàn)《國(guó)民黨政府“廢兩改元”案》，《歷史檔案》1982年第1期。馬寅初之提案全文見(jiàn)《廢兩改元，統(tǒng)一國(guó)幣之提案》（1928），《馬寅初全集》（第四卷），浙江人民出版社，1999年，第203-204頁(yè)；《浙省提議廢兩用元》，《銀行周報(bào)》第12卷第10號(hào)，1928年3月20日。并就此命令財(cái)政部核定計(jì)劃十條，②1928年全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議上金融股提出之廢兩改元方案：第一，定籌備期為一年，1929年7月1日起在全國(guó)推行新幣廢除用兩。第二，建議盡快成立上海造幣廠。第三，請(qǐng)國(guó)府盡快頒布國(guó)幣新條例，規(guī)定重量成色。第四，組織統(tǒng)一國(guó)幣監(jiān)理委員會(huì)負(fù)責(zé)籌備期之相關(guān)問(wèn)題等十項(xiàng)辦法。見(jiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議秘書處編：《全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議專刊》，1928年。在1928年全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)會(huì)議上提出討論。

該方案原定1929年7月1日全面推行，實(shí)際上延至1933年初，財(cái)政部才開始在上海組織金融界人士商討廢兩改元實(shí)施計(jì)劃，財(cái)政部錢幣司司長(zhǎng)徐堪、中央銀行副總裁陳行、上海銀行公會(huì)會(huì)長(zhǎng)李馥蓀、上海錢業(yè)公會(huì)會(huì)長(zhǎng)秦潤(rùn)卿、中國(guó)銀行經(jīng)理貝淞蓀、交通銀行經(jīng)理胡孟嘉等人都參加了計(jì)劃制定。

在牽一發(fā)而動(dòng)全身的上海金融業(yè)，上海銀行公會(huì)對(duì)政府的此次制度改革態(tài)度積極肯定。但由于牽扯到錢莊業(yè)利益，上海錢業(yè)公會(huì)不贊同馬上實(shí)施改革，③參見(jiàn)《上海市銀行業(yè)同業(yè)公會(huì)通函要編》，林康侯編印，1936年，第1-26頁(yè)；《上海銀行公會(huì)往來(lái)函電選：廢兩改元》，何品選編，《檔案與史學(xué)》2002年第3-4期連載；吳景平：《評(píng)上海銀錢業(yè)之間關(guān)于廢兩改元的爭(zhēng)辯》，《近代史研究》2001年第5期。并發(fā)表《敬告國(guó)人書》，認(rèn)為：“改革之始，必須顧慮周密，行之得宜。”建議政府注意三事：一為鑄幣權(quán)統(tǒng)一；二為銀兩與銀元之折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做權(quán)衡（此項(xiàng)于錢莊影響最甚）；三為紙幣發(fā)行權(quán)之統(tǒng)一。[24]向財(cái)政部上書請(qǐng)求暫緩改革。[25]

由于“全國(guó)的金融政策，向來(lái)是惟上海馬首是瞻”[26]，財(cái)政部開始在上海先行進(jìn)行制度試驗(yàn)，于1933年3月1日公布了《上海先施行廢兩改元訓(xùn)令》。④主要內(nèi)容為：“本部為準(zhǔn)備廢兩，先以上海實(shí)施，規(guī)定上海市面通用銀兩與銀本位幣一圓或舊有一圓銀幣之合原定重量成色者，以規(guī)元七錢一分五厘合銀幣一圓為一定之換算率。并自本年三月十日起施行。”全文見(jiàn)《金融法規(guī)匯編》，第3頁(yè)。

3月8日，又公布了《銀本位幣鑄造條例》，[27]規(guī)定銀本位幣制鑄造專屬于中央造幣廠（第一條），銀本位幣定名為元（第二條），凡公私款項(xiàng)及一切交易用銀本位幣授受，其用數(shù)每次均無(wú)限制（第八條），并規(guī)定了新舊幣兌換辦法，以逐步淘汰舊幣（第九條）。

4月5日，財(cái)政部順勢(shì)向全國(guó)發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于廢兩改用銀本位幣布告》，宣布自4月6日起，“所有公私款項(xiàng)之收付與訂立契約票據(jù)及一切交易，須一律改用銀幣，不得再用銀兩。……是日以后，新立契約票據(jù)與公私款項(xiàng)之收付及一切交易，而仍用銀兩者，在法律上為無(wú)效”[28]。在相對(duì)統(tǒng)一的中央政治權(quán)威支撐下，廢兩改元制度在歷經(jīng)數(shù)十年討論之后終成現(xiàn)實(shí)，也為建立全國(guó)統(tǒng)一的貨幣發(fā)行制度清除了障礙。

學(xué)者謂之，廢兩改元“始于民六，盛于民十，發(fā)展于民十二，再興于民十七，終成于民二十二”。其不成功之原因，“一半由于政府之疏忽萎靡，一半由于社會(huì)之畏首畏尾。其阻力之最大者，約可分為社會(huì)普通論調(diào)，錢莊業(yè)之顧慮猶豫，及海關(guān)與外商之牽延不決三項(xiàng)”。如今，“如此艱難繁重之問(wèn)題，竟于民國(guó)二十二年三四月中，徹底解決之，此于中國(guó)幣制改革史中，所當(dāng)大書特書者也”[29]。

面對(duì)如此重大的制度革新，經(jīng)濟(jì)學(xué)家章乃器卻保持著一貫的冷靜與清醒，提出當(dāng)前中國(guó)的幣制改革“如果是向著幣制統(tǒng)一和貨幣權(quán)獨(dú)立的方向努力，對(duì)于民族解放是有著相當(dāng)?shù)囊饬x的?！┤鐝U兩改元運(yùn)動(dòng)，就已經(jīng)把許多封建性的以地方行會(huì)勢(shì)力為基礎(chǔ)的計(jì)算貨幣消滅，在歷史上是有相當(dāng)?shù)牡匚坏摹?。但是，外受殖民控制，?nèi)部政權(quán)割據(jù)的中國(guó)政治時(shí)局“自然也要使一切統(tǒng)制不能收效”。特別是“因?yàn)橹袊?guó)國(guó)權(quán)的低落，我們改革了幣制之后也不能希冀得到別國(guó)改革幣制所能夠收到的利益”，如經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇、預(yù)算的平衡等等。最后警告執(zhí)政者“幣制改革以后的情形，大概是不出所料，今后的金融政策假若是依然循著幣制第一主義者過(guò)分樂(lè)觀的路線，前途的危機(jī)是很可怕的”[30]。

果然，章乃器一語(yǔ)成讖。1934年，世界范圍的“白銀風(fēng)潮”爆發(fā)，大量白銀外流，國(guó)內(nèi)通貨緊縮，金融困窘，剛剛落定的制度改革再起波瀾，貨幣制度需要更為徹底的改革突破口，革命性的法幣（不兌換紙幣）制度成為必然選擇。

三、制度革命：法幣制度

法幣制度即意味著更為現(xiàn)代的早期紙幣本位制，即有現(xiàn)金準(zhǔn)備的紙幣制度，是向真正的紙本位制度過(guò)渡的中間階段。①真正的“紙本位者即將紙幣與現(xiàn)金之兌換性完全取消，而以政府之權(quán)威為背景，故又曰命令貨幣。紙幣之發(fā)行與管理，必須以強(qiáng)有力之政府為后盾，視社會(huì)之需要定發(fā)行之多少，不得因財(cái)政之困難而多發(fā)一文，至為最要之條件，否則其危險(xiǎn)實(shí)不堪設(shè)想”。見(jiàn)馬寅初：《論紙本位》，《銀行周報(bào)》第二十卷第九期，1936年3月10日。為了獲取足夠的理論合法性，保證制度的順利推行，法幣政策被直接稱之為是孫中山之“錢幣革命”理論的初步實(shí)踐，如蔣介石所言：“法幣政策是什么？今日不妨明言之，就是我們總理所主張的‘錢幣革命’的成功。”[31]

制度的推行以1935年11月3日財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙發(fā)布《新貨幣法令》（又名《施行法幣布告》）為始，[32]全文如下：

“自近年世界經(jīng)濟(jì)恐慌，各重要國(guó)家相率改定貨幣政策，不許流通硬幣。我國(guó)以銀為幣，白銀價(jià)格劇烈變動(dòng)以來(lái)，遂致大受影響，國(guó)內(nèi)通貨緊縮之現(xiàn)象至為顯著，國(guó)內(nèi)工商凋敝，百業(yè)不振，而又資金源源外流，國(guó)際收支大蒙不利……政府為努力自救，復(fù)興經(jīng)濟(jì)，必須保存國(guó)家命脈所系指通貨準(zhǔn)備金，以謀貨幣金融之永久安定，茲參考各國(guó)之先例規(guī)定辦法即日施行。

（1）自本年11月4日起，以中央、中國(guó)、交通三銀行所發(fā)行之鈔票定為法幣，所有完糧納稅及一切公私款項(xiàng)之收付，概以法幣為限，不得行使現(xiàn)金；違者全數(shù)沒(méi)收，以防白銀偷漏，如有故存隱匿，意圖偷漏者，應(yīng)找準(zhǔn)危害民國(guó)緊急治罪法處治。

（2）中央中國(guó)交通收納銀行以外，曾經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)發(fā)行之銀行鈔票現(xiàn)在流淌者，準(zhǔn)其照常行使，其發(fā)行數(shù)額即以截至十一月三日止流通之總額為限，不得增發(fā)。由財(cái)政部酌定期限，逐漸以中央鈔票換回，并將流通總額之法定準(zhǔn)備金，連同已印未發(fā)之新鈔，及已發(fā)收回之舊鈔，悉數(shù)交由發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)保管。

（3）法幣準(zhǔn)備金之保管及其發(fā)行收換事宜，設(shè)發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)辦理，以昭確實(shí)而固信用。

（4）凡銀錢行號(hào)商店及其他公私機(jī)關(guān)或個(gè)人，持有銀本位幣或其他銀幣生銀等類者，應(yīng)自十一月四日起，交由發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)或其他指定之銀行，兌換法幣，除銀本位幣按照面額兌換法幣外，其余銀類各依其實(shí)含純銀數(shù)量?jī)稉Q?！?/p>

作為與中國(guó)、交通兩行并列的特許國(guó)家銀行，中國(guó)農(nóng)民銀行起初被排除在貨幣發(fā)行銀行之外，但其通過(guò)蔣介石讓財(cái)政部發(fā)文，也獲得了鈔票“與法幣同樣行使”的額外待遇，但加入法幣發(fā)行銀行的要求最終沒(méi)有得到財(cái)政部的讓步。②中國(guó)農(nóng)民銀行與財(cái)政部的相關(guān)往來(lái)電文參見(jiàn)中國(guó)人民銀行金融研究所編：《中國(guó)農(nóng)民銀行》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1980年，第187-195頁(yè)。直接法律依據(jù)是財(cái)政部1936年1月20日公布的《中國(guó)農(nóng)民銀行發(fā)行辦法》，[33]規(guī)定發(fā)行之鈔票，限一萬(wàn)萬(wàn)元為度，與法幣同樣行使（第一條），發(fā)行區(qū)域應(yīng)注重陜、甘、川、滇等邊遠(yuǎn)省區(qū)（第二條），發(fā)行準(zhǔn)備金應(yīng)全數(shù)交由中央銀行保管（第三條）等。對(duì)于中國(guó)農(nóng)民銀行強(qiáng)行取得的發(fā)行權(quán)，有學(xué)者給出了這樣的評(píng)論：中國(guó)農(nóng)民銀行的發(fā)行“實(shí)與統(tǒng)一發(fā)行之計(jì)劃有礙，為研究金融學(xué)者所百思不得其解之疑題也”[34]。

在法幣政策正式推行的同日，孔祥熙發(fā)表宣言，強(qiáng)調(diào)政府會(huì)對(duì)中央銀行制度實(shí)施根本性革新，以保證日后將貨幣發(fā)行權(quán)完全集中于中央銀行，以合西制：

“現(xiàn)為國(guó)有之中央銀行，將來(lái)應(yīng)行改組為中央準(zhǔn)備銀行，其主要資本，應(yīng)由各銀行及公眾供給，俾呈文超然機(jī)關(guān)，而克以全力保持全國(guó)貨幣值穩(wěn)定。中央準(zhǔn)備銀行應(yīng)保管各銀行之準(zhǔn)備金，經(jīng)理國(guó)庫(kù)，并收存一切公共資金，且供給各銀行以再貼現(xiàn)之便利。中央準(zhǔn)備銀行并不經(jīng)營(yíng)普通商業(yè)銀行之業(yè)務(wù)，惟於二年后享有發(fā)行專權(quán)?！盵35]

《財(cái)政部1934年會(huì)計(jì)年度及該期以后財(cái)政情形報(bào)告》總結(jié)了1934年7月到1936年7月的財(cái)政金融改革情形，認(rèn)為“本期財(cái)政上之最堪注目者，厥為幣制改革”?！皫胖聘母锬壳翱芍^已達(dá)成功期望，國(guó)內(nèi)外輿論亦咸表贊許?！苯窈笾匾襟E即為輔幣統(tǒng)一與中央銀行改革?！盎I設(shè)中央準(zhǔn)備銀行為發(fā)行法幣之獨(dú)一機(jī)關(guān)，并為國(guó)家唯一之準(zhǔn)備庫(kù)，俾得對(duì)于金融及放款加以統(tǒng)制，并調(diào)劑全國(guó)銀行之業(yè)務(wù)，穩(wěn)定國(guó)幣對(duì)外之價(jià)值?！盵36]

法幣實(shí)施后一年，政府及社會(huì)各界對(duì)于法幣施行之效果大都持積極肯定之判斷。①如《中央時(shí)事周報(bào)》發(fā)文二十多篇，多角度論述了法幣施行一年以來(lái)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面之積極影響。見(jiàn)《中央時(shí)事周報(bào)》第5卷第46期（實(shí)施法幣周年紀(jì)念專號(hào)），1936年11月28日。但上海錢業(yè)對(duì)此表現(xiàn)消極，認(rèn)為我國(guó)新幣制改革實(shí)為“應(yīng)付環(huán)境之計(jì)劃”，是“一種應(yīng)急之處置”，“成功的原因在于被逼迫至無(wú)路可走，勢(shì)不得不循此途以進(jìn)，所謂成功云者，亦屬極可憐之事?！币?jiàn)《錢業(yè)月報(bào)》第16卷第5號(hào)，1936年5月15日。中國(guó)銀行1936年的營(yíng)業(yè)報(bào)告稱：“自新幣制施行，其成就已逾倡導(dǎo)者之預(yù)期?！泿沤y(tǒng)一亦漸次成功，法幣業(yè)已通行全國(guó)。即昔日幾全為地方銀行私家銀行紙幣流通之邊遠(yuǎn)區(qū)域，法幣亦逐漸通行?！^(guò)去一年來(lái)之進(jìn)展，足以表示貨幣管理之益見(jiàn)集中，外匯之異常穩(wěn)定，物價(jià)之顯著回漲，工商業(yè)之復(fù)興，以及國(guó)內(nèi)貿(mào)易之改善?！盵37]

有學(xué)者甚至認(rèn)為，“此項(xiàng)新貨幣政策，對(duì)于中國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面，關(guān)系至為重大，系關(guān)系國(guó)家興亡于一舉”[38]。更為重要的是，“法幣政策之施行，已經(jīng)奠定了統(tǒng)制金融的健全基礎(chǔ)，而為戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的準(zhǔn)備”[39]。

客觀而言，抗戰(zhàn)八年，國(guó)民政府之所以能支撐到最后，法幣政策及其所奠定的金融制度及秩序功不可沒(méi)。如蔣介石所言，抗戰(zhàn)持續(xù)，“而財(cái)政之所以尚能維持到如此程度者，就是由于法幣政策之成功。法幣政策……就是我們總理所主張的‘錢幣革命’的成功”[40]。

法幣政策頒行之后，為配合制度革命，財(cái)政部短時(shí)間內(nèi)先后頒行了近三十種條例或辦法，政府主導(dǎo)色彩濃厚。法幣制度的成功一方面顯露出政府變革制度不可動(dòng)搖之決心，另一方面也說(shuō)明，我國(guó)自清末以來(lái)貨幣制度改革之艱難歷程，實(shí)受國(guó)內(nèi)政治影響最甚，中央政治權(quán)威的存失直接決定著制度進(jìn)化的成效與方向。

四、制度失控：從金圓券到銀元券

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府的財(cái)政金融制度遭遇了1927年以來(lái)的最大考驗(yàn)。[41]一般而言，公債政策（國(guó)家信用之間接應(yīng)用）、通貨政策（國(guó)家信用之直接應(yīng)用）、租稅政策，“同為戰(zhàn)時(shí)財(cái)政之三大支柱”。其中以租稅政策為最健全之選擇，公債政策次之，而依靠發(fā)鈔實(shí)行通貨膨脹為最下之選擇。但就救急性而言，則順序正好相反。

通貨政策之優(yōu)勢(shì)在于，對(duì)于戰(zhàn)費(fèi)籌措之緊急而言，發(fā)鈔最為直截了當(dāng)，可救國(guó)家于戰(zhàn)爭(zhēng)危難之邊緣。公債政策則易于遭遇市場(chǎng)飽和，難以持續(xù)跟進(jìn)，對(duì)于長(zhǎng)期戰(zhàn)事尤為不適，尤其是當(dāng)前政治動(dòng)蕩，國(guó)信大減。租稅政策以國(guó)民之合力與戰(zhàn)事之消耗抗?fàn)?，自然最為健康，然而致命的是，?zhàn)爭(zhēng)往往會(huì)直接破壞一國(guó)原有之租稅體系，國(guó)家之租稅收入下降為戰(zhàn)時(shí)必然之走向。況且一國(guó)之租稅以民眾之負(fù)擔(dān)能力為基礎(chǔ)，稅額過(guò)重，會(huì)直接損傷政府之民眾基礎(chǔ)。②黃應(yīng)良：《統(tǒng)制金融與國(guó)家戰(zhàn)時(shí)財(cái)政》，《財(cái)政知識(shí)》第2卷第6期，1943年4月1日。另見(jiàn)馬寅初所言：“國(guó)家在財(cái)政困難的時(shí)候增加賦稅是一件很難辦的事情，即使辦得到也往往引起人們的怨恨?！瘪R寅初：《以科學(xué)眼光觀察中國(guó)之財(cái)政與金融》，《銀行月刊》第4卷第4號(hào)，1924年4月25日。

顯然，國(guó)民政府優(yōu)先采取了增加發(fā)行以應(yīng)對(duì)巨額財(cái)政開支，加之常年戰(zhàn)事對(duì)法幣信用的破壞，讓剛剛穩(wěn)定的貨幣發(fā)行制度變得岌岌可危。

南京國(guó)民政府的美籍財(cái)政顧問(wèn)楊格曾提出，“中國(guó)在八年抗戰(zhàn)中是簡(jiǎn)直無(wú)法能夠避免嚴(yán)重通貨膨脹的”，隨著淪陷區(qū)的擴(kuò)大，政府稅收逐漸減少，根本不足以應(yīng)付沉重的戰(zhàn)費(fèi)，而只能依靠公債與銀行借款，而銀行借款會(huì)直接導(dǎo)致鈔票濫發(fā)信貸膨脹。

1942年以后的國(guó)民政府也曾試圖從制度上加以控制，但均難見(jiàn)成效。最終通貨膨脹嚴(yán)重?fù)p害了南京國(guó)民政府的國(guó)內(nèi)外威信，并成為政府更替的一項(xiàng)主要原因。[42]

楊格在1946年回國(guó)前曾對(duì)國(guó)民政府建議，當(dāng)前最首要的問(wèn)題乃是“中國(guó)人民需要和平及工作，與生活之機(jī)會(huì)”?！爱?dāng)前最基本之經(jīng)濟(jì)及財(cái)政問(wèn)題厥為裁減軍費(fèi)”，并“力求財(cái)政之穩(wěn)定”，方能最終解決問(wèn)題。[43]

當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)也有學(xué)者提出，“我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)之根本問(wèn)題，實(shí)為通貨問(wèn)題。而造成通貨膨脹之原因有財(cái)政膨脹與信用膨脹兩方面”，財(cái)政膨脹即國(guó)家預(yù)算不能平衡，增加發(fā)行所致。[44]

同時(shí)，由于不穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)狀況及其他多種原因，國(guó)民政府希冀的美國(guó)援華法案遲遲難以落實(shí)；國(guó)內(nèi)“若干政治集團(tuán)（又）操縱政治，亦為中國(guó)經(jīng)濟(jì)安定恢復(fù)之阻礙”[45]；特別是內(nèi)戰(zhàn)的全面爆發(fā)，讓法幣制度失去了回生的最后機(jī)會(huì)，最終走向解體。

法幣制度解體后，國(guó)民政府于1948年8月19日公布了《財(cái)政經(jīng)濟(jì)緊急處理辦法》，[46]開始發(fā)行新貨幣——金圓券，規(guī)定自即日起，以金圓為本位幣，十足準(zhǔn)備，發(fā)行金圓券，限期收兌已發(fā)行之法幣及東北流通券（第一條）。同時(shí)公布了《金圓券發(fā)行辦法》[47]，作為金圓券發(fā)行制度的基本法律依據(jù)。

金圓券制度開始推行后，各界評(píng)價(jià)不一，少數(shù)學(xué)者認(rèn)為：“綜觀辦法全文，瑕瑜互見(jiàn)，大體言之，實(shí)不失為一種救濟(jì)丹之方案，增本補(bǔ)元，則有賴乎其他各種辦法之增益，尤以引導(dǎo)游資納入生產(chǎn)正軌，改革政治，養(yǎng)成廉正公勤風(fēng)氣，為當(dāng)務(wù)之急也?！盵48]

但諸多金融界人士對(duì)于政府此次的救急式幣制改革持批評(píng)意見(jiàn)，如1948年8月27日上海金融界星五座談會(huì)上，朱斯煌直言，此次幣制改革“政治性大于經(jīng)濟(jì)性”，而用政治手段是難以完全解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的。[49]

金圓券發(fā)行制度未能找到植根的土壤，最終失控，再次陷入惡性通脹。朱斯煌稱其為一場(chǎng)“光怪陸離的經(jīng)濟(jì)戲法”，“金圓的膨脹不特?zé)o法遏制，而其繼續(xù)膨脹，雖財(cái)長(zhǎng)由結(jié)束發(fā)行之語(yǔ)，而事實(shí)適得其反，……幣制前途，將益陷于深淵而不可自拔”[50]。

面對(duì)金圓券發(fā)行制度的再次解體，行政院1949年7月1日第七十二次會(huì)議議決，并于7月3日發(fā)布了《行政院幣制改革宣布電文》，[51]文中財(cái)政部長(zhǎng)兼中央銀行總裁徐堪稱：

“謹(jǐn)查近月以來(lái)，度支失調(diào)，金融紊亂，人民對(duì)于紙幣失去信心，不僅政府收支無(wú)可憑藉，工商買賣、亦因交易媒介之缺乏，陷于癱瘓停頓之困境?！巾毺奖靖F源，尋求解決之方。我國(guó)民間習(xí)用銀元，信任硬幣。自法幣、金圓兩度貶值以來(lái)，此種趨勢(shì)尤為明顯?！阌谥亟◣判庞?jì)，提先回復(fù)銀元本位，……此后公私收付，悉以銀元計(jì)算，使一切經(jīng)濟(jì)生活、財(cái)政收支得有統(tǒng)一之觀念與穩(wěn)定之標(biāo)準(zhǔn)，以除清過(guò)去龐雜紊亂之弊害。”

財(cái)政部同時(shí)出臺(tái)《銀元及銀元兌換券發(fā)行辦法》，授權(quán)中央銀行發(fā)行銀元兌換券，推行銀元券制度，再提改革。五點(diǎn)改革意見(jiàn)如下：

“一、歷來(lái)幣制信用值毀壞，其咎不在幣制本身，而在于財(cái)政收支之失平，專恃通貨膨脹，以為挹注之故。政府懲前毖后，必當(dāng)痛下決心，力矯此弊。故于幣制有所改革之后，當(dāng)竭全力，以謀財(cái)政收支之適合?！偲谑罩喾Q，趨于正軌。……今后中央銀行依照規(guī)定發(fā)行銀元兌換券與國(guó)庫(kù)收支調(diào)撥，絕對(duì)劃分為兩個(gè)系統(tǒng)，各自獨(dú)立，不相牽混。國(guó)庫(kù)需款周轉(zhuǎn)時(shí)，必依規(guī)定提交準(zhǔn)備金與中央銀行后，方能支取款項(xiàng)，絕不能有所通融。而政府各部門在預(yù)算范圍以為，任何重要設(shè)施，非先籌有財(cái)源，不得請(qǐng)支經(jīng)費(fèi)，以保持財(cái)政收支之均衡，維護(hù)金融、經(jīng)濟(jì)之安定。二、穩(wěn)定幣值，充裕物資，同為安定經(jīng)濟(jì)之必要條件……?！?/p>

然而，不待銀元券進(jìn)入發(fā)行，南京國(guó)民政府已經(jīng)黯然退出歷史舞臺(tái)。

持公而論，近代中國(guó)歷屆政府都在試圖推動(dòng)貨幣法制的進(jìn)化，國(guó)家法的頻繁出臺(tái)與試驗(yàn)就是很好的例證。只是1927年之前，中央政治權(quán)威的缺失導(dǎo)致制度文本缺乏執(zhí)行力與約束力，直至南京國(guó)民政府成立后，中央政府權(quán)勢(shì)再次集結(jié)，國(guó)家主導(dǎo)性的制度革命方才有所突破。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為西方的制度革命之所以成功，緣于其早期的自由市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而近代中國(guó)的失落則是由于專政政治。但結(jié)論并不應(yīng)該如此絕對(duì)，所謂“中西方經(jīng)濟(jì)中真正的區(qū)別在于國(guó)家的重要性、作用和功能”的判斷或許略顯公允，[52]即國(guó)家主導(dǎo)模式是近代中國(guó)各項(xiàng)制度能夠突破的主要原因，同時(shí)也是西方興起的基礎(chǔ)所在，只是西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積淀的功能在近代中國(guó)出現(xiàn)異化，最終，制度又以歸咎于國(guó)家主導(dǎo)的事實(shí)走向解體。

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[41]丁逢白.中國(guó)戰(zhàn)時(shí)的財(cái)政問(wèn)題[J].中心評(píng)論，第19期.1936-07-01.

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[46]金融周報(bào)[N].第19卷第8期.1948-08-25.

[47]金融周報(bào)[N].第19卷第8期.1948-08-25.

[48]邱孟潔.金圓券發(fā)行辦法平議[J].時(shí)代經(jīng)濟(jì)，第1卷第3期.1948-09.

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[51]中華民國(guó)金融法規(guī)選編（上）[M].511-514.

[52][荷]傅瑞斯.令人瞠目的不同世界.西歐與中國(guó)近代早期的國(guó)家與經(jīng)濟(jì)[J].南開經(jīng)濟(jì)研究，2007，（2）：73-92.

（責(zé)任編輯：賈偉）

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1003-4625（2014）12-0080-07

F820.3

A

2014-10-13

李永偉（1977-），男，山西晉城人，法學(xué)博士，副教授，研究方向：近代法制史。