李小娃

高職教育已經(jīng)成為我國高等教育的重要組成部分。高職教育的發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整是高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高職院校發(fā)展質(zhì)量提升的重要手段。雖然，當前高職教育仍尚未突破規(guī)模擴張的發(fā)展模式，但是，“規(guī)模效益”的階段性目標已初步實現(xiàn)。隨著“國家示范性高職院校建設(shè)計劃”的推進，一批辦學質(zhì)量較高、辦學特色比較明顯的高職院校脫穎而出，成為引領(lǐng)高職院校發(fā)展向“質(zhì)量效益”轉(zhuǎn)型的先鋒軍。高等教育具有明顯的資源依賴性特征。世界職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)驗表明，穩(wěn)定、充足、多渠道的經(jīng)費來源是保障辦學質(zhì)量的核心。就我國高職教育發(fā)展現(xiàn)實來看，制約深入推進基于質(zhì)量的內(nèi)涵提升戰(zhàn)略的關(guān)鍵依然是持續(xù)穩(wěn)定且結(jié)構(gòu)合理的經(jīng)費投入。

一、高職教育發(fā)展轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實

20世紀末，我國高等教育領(lǐng)域掀起的高校擴招浪潮中，高職教育成為普通高等教育機會提供的主力軍。2002～2007年，我國普通?？普猩鷶?shù)高于普通本科招生數(shù)，成為這一時期普通高等教育規(guī)模發(fā)展的主力軍。從部分數(shù)據(jù)來看，2007年以來，高職（高專）教育規(guī)模發(fā)展穩(wěn)中有升，招生規(guī)模相對穩(wěn)定。2007年與2004年相比，招生規(guī)模增加了約46萬人，2011年與2008年相比，增加了約14萬人。在高等教育規(guī)模發(fā)展過程中，高職教育發(fā)展受惠于國家有針對性的政策安排，逐步穩(wěn)固了其在高等教育中的地位。2007年以來，本?？圃谛Ｉ?guī)?；痉€(wěn)定在1.3∶1左右。《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）明確提出了2015年、2020年高職教育規(guī)模要達到1390萬人和1480萬人的目標，增幅為90萬，占高等教育規(guī)模增長總量的45%。未來，高職教育將依舊扮演著高等教育重要組成部分的角色。這就需要在穩(wěn)定高職教育規(guī)模發(fā)展的同時兼顧規(guī)模與質(zhì)量的同步提升。

高職教育質(zhì)量戰(zhàn)略也因示范性高職院校計劃的推進與深入發(fā)展而積累了質(zhì)量保障與提升的經(jīng)驗，如校企合作聯(lián)動機制的建設(shè)、實訓實習與專業(yè)課程改革等。如果說前期的高職教育的規(guī)模提升得益于高校擴招政策，那么2007年以來高職教育發(fā)展所反映出的特征則受益于國家政策傾斜。2006年，《教育部 財政部關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（教高［2006］14號）提出，從2006年開始，截止到2010年分三批建設(shè)100所左右的示范性院校?！皣沂痉缎愿叩嚷殬I(yè)院校建設(shè)計劃”啟動，高職教育也迎來了發(fā)展的新階段：擴招以來的規(guī)模外延發(fā)展模式逐步向質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展道路轉(zhuǎn)變。截至目前，已經(jīng)建成100所示范高職院校，9所重點培育院校，一批高質(zhì)量的高職院校涌現(xiàn)出來。2010年，國家示范性高職院校建設(shè)周期結(jié)束后，國家又出臺了《教育部財政部關(guān)于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校”實施工作的通知》（教高［2010］8號），擬定100所高職院校為“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”骨干高職院校立項建設(shè)單位。這一系列重點推進質(zhì)量提升政策的抓手是增加了對部分優(yōu)質(zhì)高職院校的經(jīng)費投入，逐步改善了這部分院校的辦學條件，提升了辦學質(zhì)量。從高職教育發(fā)展的現(xiàn)實來看，高職教育發(fā)展正處于從規(guī)模擴張向內(nèi)涵提升的轉(zhuǎn)型階段。因此，高職教育發(fā)展的短暫穩(wěn)定期需要為轉(zhuǎn)型發(fā)展做好充足的準備條件，其中，形成穩(wěn)定的經(jīng)費投入機制是轉(zhuǎn)型能否成功的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家財政性教育經(jīng)費投入依舊將扮演重要角色。

二、高職教育經(jīng)費投入中存在的問題

（一）高職教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)失衡

合理的經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)是衡量經(jīng)費投入質(zhì)量的重要標準，也是保障經(jīng)費投入穩(wěn)定的前提條件。我國高職院校經(jīng)費來源主要包括國家財政性教育經(jīng)費、民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈經(jīng)費、事業(yè)收入（其中包括學雜費）及其他收入，其中，國家財政性教育經(jīng)費與學雜費收入是高職教育經(jīng)費的主要收入來源。

第一，高職教育經(jīng)費是高等教育經(jīng)費的組成部分，其在普通高等教育中的比例反映了其經(jīng)費投入的相對水平。高職教育經(jīng)費投入總量相對較少，生均撥款遠遠低于普通本科院校。2010年，普通高職高專經(jīng)費收入總量達921億元，占普通高等院校經(jīng)費收入總量的20%，與高職高專在校生規(guī)模占普通高校在校生規(guī)模的40%相比嚴重失衡。2009年，我國普通本科院校生均教育經(jīng)費為8115.64元，高職院校僅為4827.81元。①高職教育經(jīng)費投入總量與高職教育規(guī)模之間存在嚴重的不對稱。這在一定程度上說明了高職教育在以較低的教育投入承擔著與之不相匹配的高等教育機會供給的責任，因此，其教育質(zhì)量難以得到有效保障。

第二，我國高職教育經(jīng)費來源渠道多樣，但是存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，其中國家財政性教育經(jīng)費與學雜費所占比例偏大。2010年，高職教育經(jīng)費投入中，國家財政性教育經(jīng)費為396億元，占經(jīng)費收入總量的43%；學雜費收入為402億元，占經(jīng)費收入總量的44%，略高于國家財政性教育經(jīng)費投入，普通高校學雜費占經(jīng)費收入總量的比例僅為33%，但其他投入總量僅僅占13%。雖然高職教育個人收益遠遠大于社會受益，具有弱公共性的特征，但是高職教育在發(fā)達國家中受到普遍的重視。德國“雙元制”職業(yè)教育的經(jīng)費投入中企業(yè)經(jīng)費投入是其主要來源，也是其主要特征；英國設(shè)立了專門的職業(yè)教育基金會分配職業(yè)教育經(jīng)費，而美國以社區(qū)學院為主要形式的高中后職業(yè)教育機構(gòu)的經(jīng)費投入主要來自地方政府投入，區(qū)域差異較大。其中，德國“雙元制”職業(yè)教育經(jīng)費來源于兩個渠道。企業(yè)及跨企業(yè)職業(yè)培訓的費用大部分由企業(yè)承擔，職業(yè)學校的費用則由國家及各級政府負擔。企業(yè)培訓是“雙元制”職業(yè)教育體系的主體，德國企業(yè)承擔了“雙元制”職業(yè)教育的大部分費用。德國的職業(yè)學校屬州教育文化部主管，其經(jīng)費根據(jù)州和地方辦學機構(gòu)之間的職能分配，由州政府和地方辦學機構(gòu)共同負擔。②

第三，我國高職教育經(jīng)費投入存在明顯的區(qū)域差異。高職教育經(jīng)費投入?yún)^(qū)域差異較大已經(jīng)成為備受關(guān)注的焦點。郭文富通過對我國高職教育經(jīng)費投入總量與結(jié)構(gòu)的不合理狀況及省際差異的研究得出：2008年，東、中、西高職教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費投入的均值分別為6456元、3768元、5367元，呈現(xiàn)出東、西、中的分布狀態(tài)，但是東西部內(nèi)部差異較大，東中西變異系數(shù)分別為0.6、0.37、0.48。從經(jīng)費投入與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)性上來看，東部較好，中部一般，西部最差。總體來看，我國高職教育經(jīng)費投入?yún)^(qū)域差異明顯，且區(qū)域高職教育投入內(nèi)部也存在較大的異質(zhì)性。

（二）高職教育經(jīng)費投入方式不能適應(yīng)高職教育的新發(fā)展

高職教育經(jīng)費投入方式是國家干預(yù)的形式與目的的實踐表現(xiàn)形式。合理的、有針對性的經(jīng)費投入方式的設(shè)計是提高經(jīng)費利用效率與質(zhì)量，引導(dǎo)高職院校發(fā)展，提高辦學質(zhì)量的有力杠桿。在英國，高等教育撥款委員會專門就高等教育撥款方式、經(jīng)費投入領(lǐng)域及經(jīng)費使用效率進行反復(fù)討論，以保證高等教育經(jīng)費得到有效利用。我國高等教育經(jīng)費撥款主要由財政部負責。我國高等教育撥款模式主要包括“基數(shù)加增長”和“綜合定額加專項補助”的撥款模式?；鶖?shù)加增長的撥款模式是按照事業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)模的大小或事業(yè)的需要確定各種人員編制、房屋和社保標準、行政和業(yè)務(wù)費用開支額度，形成財政撥款基數(shù)，在此基礎(chǔ)上考慮當年教育事業(yè)發(fā)展與變化的具體情況確定撥付數(shù)額；后者主要是基于“定員定額”來撥款，經(jīng)費總量根據(jù)政府部門制定的各級各類學生生均撥款定額標準和高校在校生規(guī)模進行撥付。③高職教育經(jīng)費撥款中，“基數(shù)加增長”的撥款方式雖然也反映了對“增量”的關(guān)注，但是相比來看，前一年的撥款數(shù)額具有更大的決定作用。同時，在確定增量時，該模式過于重視數(shù)據(jù)變化，而忽視了數(shù)據(jù)變化所折射出的實質(zhì)性發(fā)展趨向。具體到高職教育發(fā)展過程中，該撥款模式能夠及時反映并保障高職院校的規(guī)模發(fā)展，但對于規(guī)模發(fā)展過程中質(zhì)量提升的增長點難以兼顧。葉小明通過對我國公辦高職院校經(jīng)費投入的特點及問題的研究得出以下結(jié)論：“基數(shù)+發(fā)展”撥款模式下，中央所屬與地方所屬高職院校的生均財政經(jīng)費投入差距明顯。本文通過對2005年地方高職院校與行業(yè)高職院校生均財政撥款的比較得出，地方院校在這種撥款模式下生均撥款明顯高于行業(yè)高職院校。④后者確保了經(jīng)費使用有相對的穩(wěn)定性和固定性，但是這種撥款方式凸顯了政府干預(yù)過多，也不利于高校的自主發(fā)展。目前，高職教育規(guī)模發(fā)展已經(jīng)達到了臨界值，處于規(guī)模穩(wěn)定期。以“規(guī)?！弊兞繛楹诵牡母呗毥逃龘芸钅Ｊ诫y以刺激高職教育規(guī)模發(fā)展的轉(zhuǎn)型，反而固守這些模式會進一步推進高職教育的規(guī)模發(fā)展，從而不利于質(zhì)量同步提升。高職教育發(fā)展的新階段呼喚高職教育撥款的新模式，才能凸顯高職教育的發(fā)展重點，反映高職教育發(fā)展的階段性特征。

三、高職教育經(jīng)費投入改革的制度前提

高職教育經(jīng)費投入在一系列的制度建設(shè)進程中逐步顯現(xiàn)出明確的“質(zhì)量”目標。高職教育經(jīng)費投入的制度建設(shè)為向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定的制度環(huán)境。1998年，《高等教育法》提到了“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制”，各級人民政府應(yīng)保證高等教育的經(jīng)費逐步增長，國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入。高職教育經(jīng)費投入按照這一制度執(zhí)行。但是，《高等教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費投入是一種生存性經(jīng)費投入，并沒有明確經(jīng)費目標，高職教育也沒有專門的經(jīng)費投入制度安排。經(jīng)過90年代末的擴招，我國高等教育進入大眾化發(fā)展階段，高職教育異軍突起，成為推進高等教育大眾化實現(xiàn)的主要力量之一。2006年，基于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進高職教育向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)型，《教育部 財政部關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（教高［2006］14號）出臺，提出了質(zhì)量為導(dǎo)向的發(fā)展思路，配套經(jīng)費投入也有了明確目標，經(jīng)費投入體現(xiàn)出發(fā)展性經(jīng)費的特征。中央財政對入選示范院校實行經(jīng)費一次確定、三年到位，項目逐年考核（獎懲明確）、適時調(diào)整的做法。投入方式上提出了“堅持地方為主，落實分擔責任，吸引企業(yè)參與，強化資金管理”的策略；經(jīng)費投入目標定位于提升質(zhì)量的硬軟件建設(shè)，如中央財政安排專項資金主要流向改善教學實驗實訓條件，培養(yǎng)專業(yè)帶頭人和骨干教師、課程改革，專業(yè)教學資源庫建設(shè)等。100所國家示范性高職建設(shè)已經(jīng)完成，這部分高職院校已經(jīng)成為我國高職教育諸多改革的場所，也成為我國高職院校中的高地。

如果說“國家示范校建設(shè)計劃”開啟了我國高職院校向“質(zhì)量”目標前進的制度實踐，那么2010年《規(guī)劃綱要》的出臺，則表明未來十年高職教育經(jīng)費投入制度環(huán)境的穩(wěn)定框架業(yè)已形成，高職教育經(jīng)費投入制度建設(shè)進入有序發(fā)展階段?！兑?guī)劃綱要》釋放出了高等教育經(jīng)費來源改革的幾個重要信號：其一，教育經(jīng)費總量的增加。2012年國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%，這一目標已經(jīng)實現(xiàn)。其二，調(diào)整教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)。擴大社會資源進入教育途徑，完善非義務(wù)教育培養(yǎng)成本分擔機制，調(diào)整學費標準等。其三，重視投入機制建設(shè)。經(jīng)費投入中，明確各級政府提供公共教育服務(wù)的職責，完善各級教育經(jīng)費投入機制。重點關(guān)注生均經(jīng)費基本標準和財政撥款基本標準。經(jīng)費籌措中，高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、學校設(shè)立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制。在《規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，高職院校經(jīng)費投入的制度安排需要在生均經(jīng)費撥款、學費標準、經(jīng)費來源渠道等方面進行有針對性的改革，以實現(xiàn)“大力發(fā)展職業(yè)教育”背景下“以提高質(zhì)量為重點”的戰(zhàn)略目標。在《規(guī)劃綱要》實施背景下，國家示范性高職院校建設(shè)計劃繼續(xù)推進。2010年，《教育部 財政部關(guān)于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”實施工作的通知》（教高［2010］8號）開啟的骨干高職院校建設(shè)計劃則表明了高職教育經(jīng)費投入的“質(zhì)量”目標?！督逃?財政部關(guān)于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”實施工作的通知》（教高［2010］8號）提出要“加大對骨干高職院校的支持力度，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，保證辦學經(jīng)費足額到位”。辦學經(jīng)費投入成為骨干高職院校建設(shè)計劃的重要組成部分。《教育部 財政部關(guān)于確定“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”骨干高職院校立項建設(shè)單位的通知》（教高函［2010］27號）在國家示范校建設(shè)計劃的基礎(chǔ)上明確了經(jīng)費投入的方向，如明確各級職責，加大投入力度，確保建設(shè)院校生均財政撥款水平；滿足教學及實習經(jīng)費需求?？傮w來看，高職教育經(jīng)費投入的制度建設(shè)隨著一系列教育政策法規(guī)的出臺而不斷完善，制度環(huán)境不斷完善，投入目標不斷清晰。如2012年中央財政對職業(yè)教育投入的83億元推進職業(yè)教育辦學模式改革，明確規(guī)定了要支持國家級高等職業(yè)院校骨干院校建設(shè)計劃、高等職業(yè)學校提升專業(yè)服務(wù)能力項目，以及中高職實訓基地與師資培養(yǎng)等。

四、對高職教育經(jīng)費投入的幾點思考

我國高職教育經(jīng)費的投入規(guī)模、來源結(jié)構(gòu)及投入方式都已經(jīng)滯后于高職教育現(xiàn)階段的特征，不利于高職院校的深入發(fā)展與改革轉(zhuǎn)型。當前，高職教育發(fā)展模式逐步由量的擴張向質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變，高職院校也將辦學質(zhì)量與辦學特色作為未來發(fā)展的重點內(nèi)容。這是我國高職教育提升規(guī)模效益與質(zhì)量效益的有利時機。結(jié)合高職教育發(fā)展與經(jīng)費投入的內(nèi)外部條件，調(diào)整經(jīng)費投入是實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型的有效途徑。職業(yè)教育經(jīng)費保障機制是各級政府保證職業(yè)教育公益性的重要方式和手段⑤。因此，通過建立健全經(jīng)費保障機制，不僅有利于優(yōu)化經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費使用的針對性與質(zhì)量，而且有利于滿足公共利益訴求，從而擴大高職教育的社會影響力。

（一）適當增加高職教育經(jīng)費投入，優(yōu)化經(jīng)費結(jié)構(gòu)

財政性教育經(jīng)費投入是高職教育經(jīng)費來源的主要渠道。2010年，普通高校公共財政預(yù)算教育經(jīng)費與學雜費占經(jīng)費總收入的比例分別為49%與30%，而高職高專院校為42%與41%。其在校生占普通高校在校生總量的33%，而財政性教育經(jīng)費投入占普通高校經(jīng)費財政性教育經(jīng)費投入的比例僅為16%。⑥國家財政性教育經(jīng)費投入總量依然存在較大缺口與提升空間。在教育經(jīng)費投入占GDP的比例已經(jīng)達到4%的時代，各級政府應(yīng)明確責任，適度增加對高職教育的財政性教育經(jīng)費投入，縮小同本科院校的差距，重點應(yīng)增加地方政府的財政支付力度，國家層面應(yīng)適當增加競爭性經(jīng)費投入，設(shè)立專項基金。另外，高職院校學雜費已經(jīng)處于相對較高的水平，應(yīng)著力控制高職院校學雜費水平，通過校企合作、校地合作增加學生扶持力度，減輕學生的經(jīng)濟負擔。

（二）構(gòu)建分類指導(dǎo)體系，兼顧區(qū)域特性，并適當向民辦高職院校傾斜

針對高職教育經(jīng)費投入中存在的區(qū)域差異問題，政府投入應(yīng)在目前向西部傾斜政策的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化西部高職教育經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)，以中央與地方二級專項經(jīng)費投入的方式推動西部高職院校提升服務(wù)地方的能力；同時，應(yīng)加大對中部高職院校的扶持力度，使其與中部崛起戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略發(fā)展思路相適應(yīng)。另外，高職院校國家財政性經(jīng)費投入主要是針對公辦院校，2011年，高職院校共1280所，其中，民辦高職院校308所，占高職院?？偭康?/3。但是，國家對民辦高職院校的投入較少，民辦高職院校的發(fā)展主要依賴于舉辦者投入和學雜費收入。民辦高職院校普遍存在“以學養(yǎng)學”的現(xiàn)狀。因此，國家在不能增加國家財政性教育經(jīng)費投入流向民辦高職院校的前提下應(yīng)增加對民辦高職院校、學生及其辦學者的優(yōu)惠措施，如擴大免稅覆蓋面，增加民辦高職院校學生資助比例等。

（三）改進高職教育經(jīng)費投入方式，建立經(jīng)費使用的監(jiān)控體系

傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的經(jīng)費投入對于規(guī)模擴張已經(jīng)接近穩(wěn)定，并開始向質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的高職教育發(fā)展，缺乏有針對性的激勵與指導(dǎo)。近年來，國家大力發(fā)展職業(yè)教育，中高職教育都取得了較大的進步，尤其是中職教育免費政策，將中職教育提升到了國家戰(zhàn)略的高度。在此背景下，可以考慮職業(yè)教育經(jīng)費單列，將部分高職教育經(jīng)費劃撥納入職業(yè)教育行列，并根據(jù)職業(yè)教育的特殊性（而非普通高等教育的特殊性）來設(shè)計高職教育經(jīng)費投入。高職教育經(jīng)費可以從顯性和隱性兩個角度來看，顯性的是各級各類資金的投入，而隱性經(jīng)費則表現(xiàn)為學生實習及校企合作等的潛在收益。因此，高職院校經(jīng)費投入中要綜合考量高職院校的特殊性。另外，建立健全高職院校會計師制度，規(guī)范高職院校預(yù)算制度。高職院校會計師要熟悉高職院校的特殊性，根據(jù)高職院校發(fā)展及經(jīng)費使用的效率編制預(yù)算與決算報告。

［注釋］

①張婷，云榮布扎木蘇.我國高等職業(yè)教育經(jīng)費投入現(xiàn)狀及對策研究——基于提高教育資源使用效率的探討［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2012（2）：127.

②慕麗娜.經(jīng)費：歐美高職不發(fā)愁［J］.教育與職業(yè)，2010（6）：96.

③王曄.進一步完善高等教育財政撥款體制［N］.光明日報，2009-07-07.

④葉小明.公辦高職院校經(jīng)費問題分析及其對策研究［J］.高等工程教育研究，2006（1）：105.

⑤宋凡金，田書芹，王東強.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌教育背景下教育經(jīng)費保障機制研究［J］.職業(yè)技術(shù)教育，2012（31）：105.

⑥李小娃，莫玉婉.我國高職高專經(jīng)費來源的區(qū)域不均衡研究［J］.教育與職業(yè)，2013（24）：12.