■程 嵐

繼“十一五”期間我國確立推進(jìn)主體功能區(qū)之后，《“十二五”規(guī)劃綱要》(簡稱《綱要》)更加明確提出在我國應(yīng)進(jìn)一步“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”?！毒V要》同時(shí)指出，中央和省級財(cái)政要完善轉(zhuǎn)移支付政策，增強(qiáng)基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力。十八屆三中全會更明確指出，應(yīng)“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”。由此可見，主體功能區(qū)建設(shè)已日益成為我國區(qū)域發(fā)展和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的重要戰(zhàn)略，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為主體功能區(qū)建設(shè)配套政策之一和政府政策實(shí)施的重要工具，擔(dān)負(fù)著生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要責(zé)任。

一、主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作用機(jī)理

從邏輯關(guān)系上看，有必要首先梳理主體功能區(qū)建設(shè)的定位目標(biāo)，以確定實(shí)現(xiàn)所需的配套政策，并從理論的層面闡明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在其中作用的合意性和必要性，提出不同目標(biāo)下的方式選擇。

(一)主體功能區(qū)建設(shè)的定位及目標(biāo)

主體功能區(qū)建設(shè)是我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略依據(jù)，也是從微觀層面進(jìn)行項(xiàng)目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布的基礎(chǔ)。它要求不同地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力來確定功能定位和開發(fā)模式，據(jù)此控制開發(fā)的強(qiáng)度、完善開發(fā)的政策、規(guī)范開發(fā)的次序，以實(shí)現(xiàn)對未來我國人口分布、國土利用、城鎮(zhèn)化格局和經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的引導(dǎo)和約束。這是我國在新形勢下按照科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，為保持經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建環(huán)境友好及資源節(jié)約型社會所采取的一種全新發(fā)展模式和重大戰(zhàn)略舉措，將對我國規(guī)劃空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

主體功能區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)就是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，即:區(qū)分不同區(qū)域的主體功能，采取不同的發(fā)展路徑，在空間的層面上正確處理好公平與效率、開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。從近期看，應(yīng)鼓勵(lì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域加快發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)限制和禁止某些區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及生態(tài)修復(fù)和環(huán)境資源的保護(hù)，構(gòu)建全局和優(yōu)化的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)和秩序。而從長遠(yuǎn)看，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，以及區(qū)域間公共服務(wù)和人民生活水平差距的不斷縮小。

總之，主體功能區(qū)建設(shè)追求的不是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)及GDP增長的同步和產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，而是在各地區(qū)落實(shí)不同主體功能取向的架構(gòu)下，實(shí)現(xiàn)全社會資源支撐條件下的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和基本公共服務(wù)水平的均等化。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付服務(wù)功能區(qū)建設(shè)的理論依據(jù)

要實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，需要投資、財(cái)政、土地、人口管理、環(huán)境保護(hù)、績效評價(jià)等一系列配套政策的聯(lián)動和相互支持。其中，基于主體功能區(qū)的特殊性和建設(shè)目標(biāo)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有無可替代的作用。

首先，市場失靈理論為政府以轉(zhuǎn)移支付方式介入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域提供了必要性。地區(qū)差異是世界各國普遍存在的問題，而地區(qū)差異的存在與要素的流動緊密相關(guān)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置的作用由市場主導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)效率的最高目標(biāo)。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場的競爭性和價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制，必然驅(qū)使要素向直接效益最高的區(qū)位流動，從而造成各地區(qū)集聚的生產(chǎn)要素?cái)?shù)量和質(zhì)量的差別不斷加大，地區(qū)差異隨之產(chǎn)生并放大。雖然當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入高水平階段，要素流動的屏障基本消除，市場機(jī)制的完善和補(bǔ)充也可以減弱其一部分負(fù)面作用，但單純通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然無法實(shí)現(xiàn)。這便決定了控制與彌合區(qū)域差異擴(kuò)大、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，理應(yīng)成為政府與市場共同的責(zé)任。政府的責(zé)任在于根據(jù)市場機(jī)制的作用情況，適時(shí)彌補(bǔ)市場的缺陷，采取選擇性的政策，實(shí)現(xiàn)與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合和相互補(bǔ)充，將財(cái)政收入更多地分配使用到需要限制和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)落后生態(tài)區(qū)域。同時(shí)，要更多地突出經(jīng)濟(jì)手段，堅(jiān)決防止因此可能產(chǎn)生的鞭打快牛、市場分割、地方主義的加劇發(fā)展等問題，以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)體系的完整性。

其次，外部性理論為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付服務(wù)主體功能區(qū)建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。生態(tài)脆弱地區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)或森林、草場環(huán)境資源給社會帶來多種生態(tài)效能，如涵養(yǎng)水源、保持水土、納碳吐氧、提供游憩和保護(hù)生物多樣性等，這些生態(tài)效能就是典型的區(qū)域外部性。由于它并沒有通過市場交換實(shí)現(xiàn)其對生產(chǎn)者的價(jià)值補(bǔ)償，因此在不同的條件下會對社會產(chǎn)生不同的福利影響:包括無約束條件下的負(fù)外部性，即環(huán)境的破壞和影響;限制開發(fā)條件下所產(chǎn)生的正外部性，即生態(tài)服務(wù)。而前者直接導(dǎo)致在謀求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，環(huán)境和資源的支撐作用逐步衰弱，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性面臨障礙;而后者則會使生態(tài)脆弱地區(qū)面臨利益失衡，即產(chǎn)業(yè)限制導(dǎo)致的發(fā)展權(quán)力剝奪，人口遷移導(dǎo)致的公共服務(wù)流失和承擔(dān)生態(tài)服務(wù)的成本。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的理論，要解決外部性問題，必須由政府進(jìn)行干預(yù)，以盡可能調(diào)整正負(fù)外部性所帶來的社會福利損失。而干預(yù)中財(cái)政手段的運(yùn)用無外乎兩條思路，一是將外溢的成本內(nèi)在化，二是使外溢的收益得到補(bǔ)償。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作用方式的選擇與側(cè)重

現(xiàn)實(shí)中推動我國主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政手段較為豐富，除了必要的稅收、財(cái)政投資等政策以外，轉(zhuǎn)移支付體系中也因不同的目標(biāo)側(cè)重有不同的方式選擇。

1.均衡性轉(zhuǎn)移支付。通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)力在國土空間和功能區(qū)之間的重新分配，支持主體功能區(qū)的社會事業(yè)發(fā)展，使四類功能區(qū)的居民享有均等化的基本公共服務(wù)。

2.縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的轉(zhuǎn)移支付。以構(gòu)建基層政府財(cái)力托底機(jī)制為目標(biāo)，通過建立激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)縣級基本財(cái)力保障能力，鼓勵(lì)基層政府在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等方面有更多的作為。

3.國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)的修復(fù)和環(huán)境的改善，引導(dǎo)資源要素合理向目標(biāo)功能區(qū)流動，推進(jìn)生態(tài)移民，并彌補(bǔ)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供生態(tài)服務(wù)的成本。

4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通過建立各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予支持，重點(diǎn)針對天然林保護(hù)工程、江河源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)和重點(diǎn)流域水污染防治，以及草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)等一系列重點(diǎn)項(xiàng)目和工程的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等等。

5.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一方面，使資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的行為支付必要的成本，引導(dǎo)市場主體與居民節(jié)約資源和重視環(huán)境保護(hù);另一方面，逐步建立起生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，有效糾正外部性。

二、主體功能區(qū)建設(shè)對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的新要求

轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財(cái)政資金的調(diào)節(jié)機(jī)制，具有財(cái)力均衡的特殊功效，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要工具。而主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施不僅同樣需要轉(zhuǎn)移支付，而且因?yàn)樘岢隽诵碌囊髲亩鴮@一現(xiàn)行制度的運(yùn)行和完善產(chǎn)生影響。

(一)需要加大對相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與力度

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和安排主要考慮的是矯正政府間財(cái)力的縱向失衡和橫向失衡，以克服財(cái)力差異對各地居民享有公共服務(wù)水平的影響。從不同主體功能區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)來看，限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域顯然需要有更大的轉(zhuǎn)移資金的投入與傾斜。一是因?yàn)榇祟惖貐^(qū)不僅原本資源環(huán)境惡化，缺乏資源的自我調(diào)節(jié)和修復(fù)能力，而且當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，居民公共服務(wù)匱乏，與優(yōu)先類、重點(diǎn)類開發(fā)區(qū)域居民相比，其醫(yī)療、教育、社會保障等方面本身就存在差距;二是為保障主體功能區(qū)大局的順利推進(jìn)，還需以犧牲這部分地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)。資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能性制約，勢必進(jìn)一步限制此類地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，直接削弱其財(cái)政收入水平和公共服務(wù)投入能力，進(jìn)而無法避免地產(chǎn)生與其他功能區(qū)在基本公共服務(wù)發(fā)展中新的差距。

因此，考慮到基本公共服務(wù)均等化對功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)制約作用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部效應(yīng)，在主體功能區(qū)建設(shè)中無疑需要政府對相關(guān)地區(qū)投入更多的轉(zhuǎn)移支付資金，以確保此類地區(qū)居民基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償。

(二)需要改善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的不適應(yīng)與缺陷

一方面，按行政層次進(jìn)行資金撥付的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，難以有效地實(shí)現(xiàn)與主體功能區(qū)確定的空間單位之間的對應(yīng)和銜接?，F(xiàn)實(shí)中存在著行政區(qū)域和主體功能區(qū)在空間上的錯(cuò)位問題。例如，同一主體功能區(qū)既可以包括橫向?qū)用嫔先舾赏壍男姓^(qū)域，也可以包括縱向?qū)用嫔先舾刹煌瑢蛹壍男姓^(qū)域;而在同一個(gè)層級的地方行政區(qū)域內(nèi)，又可能包含有不同類別的主體功能區(qū)。因此，按照現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度顯然是無法適應(yīng)和兼顧的。

另一方面，受測算級次和技術(shù)方法的限制，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度難以體現(xiàn)生態(tài)功能保護(hù)的力度。在以實(shí)現(xiàn)均等化為主要目標(biāo)的現(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，無論是標(biāo)準(zhǔn)收支的測算，還是轉(zhuǎn)移支付調(diào)整系數(shù)的確定，均與以限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹饕{(diào)節(jié)對象的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的制度安排之間，缺乏一個(gè)整體的設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)。從目前重點(diǎn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付占均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重看，2011年為4%，2012年與2013年均為4.3%，規(guī)模與保障力度十分有限。而現(xiàn)實(shí)中以中央和省級政府關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付體系，在以省為單位進(jìn)行的核算中，往往忽略了省以下地區(qū)之間收入水平和支出標(biāo)準(zhǔn)存在的差異，加之省以下轉(zhuǎn)移支付制度不統(tǒng)一，致使各地省內(nèi)與省外的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性、可操作性及均等化實(shí)現(xiàn)水平方面都存在較多的問題。

(三)要求加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的管理，提高資金的使用效益

作為主體功能區(qū)發(fā)展的制度保障，我國重點(diǎn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付雖然從基本原則、資金分配、監(jiān)督考評、激勵(lì)約束等五個(gè)方面做出了規(guī)定，但在近三年的實(shí)踐中，也不斷凸顯出一些新的問題，亟待解決與完善。

一是地方缺乏相應(yīng)的制度對應(yīng)和項(xiàng)目規(guī)劃。一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)試點(diǎn)市縣沒有根據(jù)國家有關(guān)要求建立相應(yīng)的項(xiàng)目資金管理制度，項(xiàng)目儲備、可行性研究不充分，申報(bào)與審批程序不夠規(guī)范，對項(xiàng)目立項(xiàng)與建設(shè)缺乏行之有效的監(jiān)督檢查和績效評估機(jī)制。

二是資金投向不合理，使用效果有限。按照財(cái)政部管理辦法的要求，重點(diǎn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金要求用于生態(tài)保護(hù)與基本公共服務(wù)，而且以生態(tài)保護(hù)為主。而在實(shí)踐中，專項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金的比例卻往往偏低，支出結(jié)構(gòu)不盡合理，甚至還有一部分資金超出范圍用于其他公共服務(wù)項(xiàng)目配套和其他支出。

三、主體功能區(qū)建設(shè)框架下轉(zhuǎn)移支付制度的完善

針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行施加的主體功能限制，應(yīng)大力完善轉(zhuǎn)移支付制度，使其成為解決功能區(qū)財(cái)政困難和地區(qū)不均衡問題最直接、最有效的方法，以不斷提高基本公共服務(wù)均等化水平，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的力度。

(一)合理界定中央和地方的事權(quán)和相關(guān)支出責(zé)任

在推進(jìn)主體功能區(qū)的建設(shè)中，應(yīng)明確界定中央政府和地方政府的事權(quán)和相關(guān)支出責(zé)任，充分發(fā)揮兩級轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用。

一是實(shí)現(xiàn)中央和省級政府分工負(fù)責(zé)。主體功能區(qū)的劃分，為中央和地方政府之間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分提供了新的依據(jù)和內(nèi)容。從原則上看，國家級主體功能區(qū)建設(shè)的政策和保障應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，而省級主體功能區(qū)的政策和保障由省級政府承擔(dān)。

二是根據(jù)主體功能區(qū)劃分的級次要求，構(gòu)建中央和地方兩級轉(zhuǎn)移支付制度。中央的轉(zhuǎn)移支付主要集中于那些主體功能突出、對于國家整體的國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義的國家級主體功能區(qū)。地方政府則應(yīng)以全國生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)當(dāng)?shù)厮幍膮^(qū)域和環(huán)境特征進(jìn)行分類界定，通過劃定不同等級的生態(tài)保護(hù)地理區(qū)間，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)任務(wù)目標(biāo)，明確落實(shí)政府間的具體生態(tài)環(huán)境事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化省級財(cái)政在平衡地方所屬各主體功能區(qū)財(cái)政差異方面的責(zé)任，積極推進(jìn)省以下體制改革，加快地方轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。

(二)通過兩類轉(zhuǎn)移支付加大重點(diǎn)區(qū)域保障力度

進(jìn)一步明確禁止發(fā)展區(qū)和限制開發(fā)區(qū)在國家轉(zhuǎn)移支付中的重點(diǎn)保障地位，并以該區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、外溢效應(yīng)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境治理投入為重點(diǎn)，利用一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類基本形式，不斷加大對這些區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度。在國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，明確要求“加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度”。2011年中央已正式建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，標(biāo)志著這個(gè)政策已經(jīng)開始全面實(shí)施。但是，要保證政策的持續(xù)與規(guī)范，以及資金效益的充分發(fā)揮，還需進(jìn)一步完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度。

一是要加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。鑒于我國現(xiàn)有的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多、體制性因素的指標(biāo)數(shù)量和權(quán)重偏大、配套改革的剛性需求明顯等客觀現(xiàn)實(shí)，應(yīng)逐步改變一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配目標(biāo)，由過去保“吃飯財(cái)政”改為確?；竟卜?wù)均等化，在標(biāo)準(zhǔn)收支測算的因素選擇和制定中，應(yīng)體現(xiàn)基本公共服務(wù)的“基本”要義和最低標(biāo)準(zhǔn)。對生態(tài)保護(hù)區(qū)，應(yīng)增加環(huán)境生態(tài)因素對轉(zhuǎn)移支付規(guī)模計(jì)算的影響權(quán)重。同時(shí)，財(cái)政部應(yīng)根據(jù)國家財(cái)力的可能，制定一般轉(zhuǎn)移支付以及均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長目標(biāo)，確保生態(tài)區(qū)在主體功能區(qū)建設(shè)中獲得足夠的資金支持，以避免地方政府發(fā)生為增加財(cái)政收入而與主體功能區(qū)要求相違背的行為。

二是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中央財(cái)政對地方環(huán)境財(cái)政的引導(dǎo)作用，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式有效調(diào)動地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的積極性。將中央與省級財(cái)政撥付的一般轉(zhuǎn)移支付分別同各省與縣域生態(tài)環(huán)境改善掛鉤，對生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)好的地區(qū)，可以考慮通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，或是直接安排一部分資金作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，以有效調(diào)動他們的積極性。

三是要有效發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)生態(tài)區(qū)外溢效益和為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)所增加的成本等方面的作用。除了繼續(xù)安排自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、風(fēng)沙荒漠治理，以及退牧還草、退耕還林方面的專項(xiàng)資金外，還可以根據(jù)生態(tài)移民規(guī)模和成本，考慮增設(shè)對移民家庭和接受移民地區(qū)的直接補(bǔ)貼，如“生態(tài)移民專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。

(三)優(yōu)化地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)和考核

根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)差異以及地方轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)中的特殊作用，應(yīng)著力完善地方轉(zhuǎn)移支付制度。

首先，在地方安排均衡性轉(zhuǎn)移支付支出中，應(yīng)考慮引入“省內(nèi)各主體功能區(qū)財(cái)政差異”因素，充分兼顧不同區(qū)域財(cái)力的差別和需要，加大對優(yōu)先及重點(diǎn)類開發(fā)區(qū)域內(nèi)困難縣鄉(xiāng)以及限制與禁止類開發(fā)區(qū)域的支持力度，提升省級財(cái)政的內(nèi)部財(cái)力平衡能力。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵(lì)各地謀求本區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的積極性和能動性，各地可以根據(jù)自身的財(cái)力狀況擁有更高的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系。

其次，加強(qiáng)對地方轉(zhuǎn)移支付制度的管理和考核。一是在地方實(shí)行激勵(lì)和補(bǔ)償相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。研究建立生態(tài)環(huán)境衡量指標(biāo)體系，以各地在生態(tài)保護(hù)方面的主觀努力及其效果，作為計(jì)算地方各級財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付增長的依據(jù)，以增強(qiáng)市縣改善自然環(huán)境的內(nèi)在動力，進(jìn)而縮小基本公共服務(wù)的差距。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的管理，力求項(xiàng)目審批與資金分配公開透明。均衡性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)嚴(yán)格按公式進(jìn)行測算和分配，避免隨意性，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)建立項(xiàng)目績效目標(biāo)和考核機(jī)制。確保所有轉(zhuǎn)移支付資金的追蹤問效，并將績效評價(jià)結(jié)果作為下一年度轉(zhuǎn)移支付資金分配的參考，以促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金的良性運(yùn)行。

(四)探索建立地區(qū)間橫向援助及補(bǔ)償機(jī)制

結(jié)合主體功能區(qū)形成這一契機(jī)，應(yīng)加快發(fā)展重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以體現(xiàn)同級政府間的相互支持以及提供生態(tài)服務(wù)的必要補(bǔ)償。

一是在長期對口支援的實(shí)踐基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的建設(shè)。我國對口支援始于1979年，宗旨是組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省市一對一的支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。2008年在四川汶川災(zāi)后，國務(wù)院正式頒布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》，對口支援機(jī)制又一次成為主要方式。在對口支援項(xiàng)目中民生項(xiàng)目優(yōu)先，群眾住房、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施成為重中之重。此外，廣東等地也在省內(nèi)率先制定了一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的相關(guān)幫扶政策、制度、措施，并在實(shí)踐中取得了顯著成效。由此可見，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域支援不發(fā)達(dá)區(qū)域已有一定的政治思想基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只是尚未形成制度的長效機(jī)制。在實(shí)踐中應(yīng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在上級政府的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下建立起省際和省內(nèi)兩個(gè)層次的對口橫向轉(zhuǎn)移機(jī)制，并通過制度設(shè)計(jì)明確幫扶關(guān)系、幫扶任務(wù)和責(zé)任，減輕中央縱向調(diào)節(jié)的壓力，逐步縮小地區(qū)間財(cái)力的不平衡狀況，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

二是建立區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的核心，是解決生態(tài)服務(wù)在轄區(qū)間的外溢效應(yīng)問題。根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品效益外溢的顯著特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)成本在受益區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)，可以根據(jù)“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，在受益的特定區(qū)域內(nèi)，建立生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)同級政府之間的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。在橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移資金的確定中，主要考慮的因素應(yīng)該是生態(tài)效益外溢程度，此外還需綜合考慮人口規(guī)模、GDP總值以及財(cái)力狀況等因素。而生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移資金的使用，也必須嚴(yán)格限定在生態(tài)的可持續(xù)建設(shè)和發(fā)展當(dāng)中，包括天然水資源、林木、濕地的保護(hù)，以及植被的恢復(fù)和環(huán)境污染的治理、外遷企業(yè)和人口的補(bǔ)償?shù)鹊?。?dāng)然，對于惠及全國，難以明確受益范圍的生態(tài)保護(hù)，或受益區(qū)域明確但其卻無力進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域，則應(yīng)該考慮由中央政府全部承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

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