徐州市政協(xié)課題調(diào)研組

（徐州市政協(xié)社會法制委員會，江蘇徐州 221000）

徐州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題與創(chuàng)新
——基于保障農(nóng)民合法權(quán)益的視角

徐州市政協(xié)課題調(diào)研組

（徐州市政協(xié)社會法制委員會，江蘇徐州 221000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)；流轉(zhuǎn)機(jī)制

“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”是新形勢下農(nóng)村土地改革之重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化經(jīng)營的必由之路。徐州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)一步規(guī)范，流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步完善，農(nóng)業(yè)新型主體帶動作用進(jìn)一步增強(qiáng)，相關(guān)政策扶持力度進(jìn)一步增強(qiáng)。但是，由于存在部分農(nóng)戶惜地、確權(quán)頒證推進(jìn)難度超出預(yù)期、流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范、流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)行機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)中政府職能缺位、流轉(zhuǎn)未與土地整治有效結(jié)合等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量。為了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬保障機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)行機(jī)制，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)長效扶持機(jī)制，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（下稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)）是新形勢下農(nóng)村土地改革之重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營的必由之路，也是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益、增加農(nóng)民收入之重要途徑。其流轉(zhuǎn)質(zhì)量如何，直接牽涉農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，直接影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，直接關(guān)系農(nóng)民合法權(quán)益的保障。徐州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量和效益整體上是好的，但也存在一些不足，有些深層次矛盾和問題需要盡快解決。

一、徐州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本概況

徐州市是江蘇省的農(nóng)業(yè)大市和農(nóng)業(yè)人口最多的市。近年來，市委、市政府在確保土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的前提下，把促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為發(fā)展高效規(guī)模農(nóng)業(yè)的重要舉措，積極宣傳政策法規(guī)，不斷規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，做強(qiáng)做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，取得了較好的成效。目前，全市流轉(zhuǎn)土地面積已達(dá)329.77萬畝，占家庭承包總面積的44%。其中，出租、轉(zhuǎn)包、入股分別達(dá)145.8萬畝、119.79萬畝和30.13萬畝，轉(zhuǎn)讓等其他方式流轉(zhuǎn)34.05萬畝，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)一步規(guī)范。2003年市委、市政府兩辦專門下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作的意見》，2009年兩辦再次下發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，進(jìn)一步細(xì)化了工作措施，明確了具體工作目標(biāo)和時間節(jié)點(diǎn)。全市所有鎮(zhèn)和1800個村建立并規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺賬及檔案，統(tǒng)一制定流轉(zhuǎn)程序，探索建立流轉(zhuǎn)價格確定和增長機(jī)制，扶持多種形式適度規(guī)模經(jīng)營大戶，激發(fā)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制內(nèi)在活力。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步完善。徐州市共有114個鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心建立土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，工作職責(zé)、工作制度、政策規(guī)定等全部統(tǒng)一制訂并張貼上墻，配備滾動電子屏幕、查詢觸摸屏等媒介發(fā)布流轉(zhuǎn)供求信息。新沂市王莊鎮(zhèn)、邵店鎮(zhèn)等土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心組織各村開展土地預(yù)流轉(zhuǎn)、委托流轉(zhuǎn)服務(wù)，把有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶土地集中連片向外發(fā)布。豐縣、沛縣在部分村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，聘請土地流轉(zhuǎn)信息員。今年以來，徐州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積又新增22.22萬畝，土地資源利用率大幅提高。

（三）農(nóng)業(yè)新型主體帶動作用進(jìn)一步增強(qiáng)。大力組建農(nóng)民專業(yè)合作社，加快推廣農(nóng)地入股合作和托田經(jīng)營服務(wù)，鼓勵發(fā)展家庭農(nóng)場。目前，全市工商登記合作社已達(dá)10590個，其中合作聯(lián)社176個，獲評國家級示范社3個、省級“五好”社109個、市級示范社及“五好”社300個。2013年178個合作社獲得省、市五好合作社財政專項(xiàng)扶持資金2600余萬元。全市已組建家庭農(nóng)場2141個，經(jīng)營土地總面積43.6萬畝。累計建立土地股份合作社402家。托管服務(wù)已覆蓋110個鎮(zhèn)、1226個村，托管總面積147萬畝，2013年托管收獲小麥、水稻比其他種植田平均增產(chǎn)近20%。

（四）相關(guān)政策扶持力度進(jìn)一步加大。近年來，徐州市采取了一系列鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，市財政對規(guī)模流轉(zhuǎn)和土地股份合作社予以獎補(bǔ)。豐縣對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地雙方進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，沛縣、賈汪區(qū)對連片發(fā)展大棚制定獎補(bǔ)政策，沛縣每棚補(bǔ)助2000元，沛縣沛城鎮(zhèn)每棚又追加補(bǔ)助2000元，賈汪區(qū)每棚補(bǔ)9000元。賈汪區(qū)江莊鎮(zhèn)政府實(shí)行土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保制度，流入方確實(shí)無力兌付流轉(zhuǎn)費(fèi)的由政府承擔(dān)支付責(zé)任。新沂市新安鎮(zhèn)新北村每年支付3萬元對過去低價流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶進(jìn)行地價補(bǔ)貼，增加了流出土地農(nóng)戶收入。

（五）土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁作用進(jìn)一步發(fā)揮。目前五縣（市）和銅山區(qū)、賈汪區(qū)全部建立仲裁委員會，聘請仲裁員55人，豐縣、新沂市、銅山區(qū)已設(shè)庭受理案件。工作中，他們堅(jiān)持“調(diào)解為主、仲裁為輔”原則，堅(jiān)持法、理、情相結(jié)合原則，堅(jiān)持公開、公正、高效、便捷原則，確保糾紛處理的權(quán)威性、專業(yè)性和終局性。今年以來全市仲裁機(jī)構(gòu)共受理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛600起，化解466起，其中調(diào)解435起，仲裁31起，均實(shí)現(xiàn)一次性成功息訪。

二、徐州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題與原因分析

徐州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)順應(yīng)了新時期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，提高了土地利用效率，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也存在一些問題制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量。

其一，部分農(nóng)戶惜地不愿流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)為：一是自實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家先后出臺了一系列惠農(nóng)政策，不但免除了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，廢止了各種集資、攤派，國家還拿出了大量資金給予農(nóng)民糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等，大大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使得廣大農(nóng)民倍加珍惜農(nóng)村土地。二是由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系還有待健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待［1］，特別是部分年紀(jì)較大的農(nóng)民寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

其二，承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證推進(jìn)難度超出預(yù)期。確權(quán)頒證是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)，從徐州市試點(diǎn)情況看，該項(xiàng)工作量大、系統(tǒng)性強(qiáng)、要求高，全面推進(jìn)難度很大。

1.資金缺口較大。以邳州市燕子埠鎮(zhèn)確權(quán)頒證試點(diǎn)測算，每畝土地需要經(jīng)費(fèi)33元，全鎮(zhèn)確權(quán)頒證需經(jīng)費(fèi)206萬元，其中省財政補(bǔ)助30萬元，徐州市財政補(bǔ)助10萬元，剩下的全部由邳州市和燕子埠鎮(zhèn)承擔(dān)。邳州市確權(quán)頒證共需經(jīng)費(fèi)5132萬元，由于財政壓力太大，造成確權(quán)頒證工作很難推進(jìn)。

2.土地承包遺留問題對確權(quán)頒證造成障礙。如人地不均現(xiàn)象日益突出；非農(nóng)人口仍保留承包地；承包證面積和實(shí)際面積不符；部分農(nóng)民二輪延包時分到承包地，之后外出打工土地撂荒，由于惠農(nóng)政策力度加大，現(xiàn)在又回村要地，但地已被集體處理等等，這些遺留問題是阻礙產(chǎn)權(quán)改革的重要因素之一。

3.流轉(zhuǎn)后部分土地四界難以明確。一方面，流入方為了更好地發(fā)揮土地效能，往往對土地進(jìn)行歸并整理，勢必要打破原有地塊界限，給確權(quán)登記帶來困難。另一方面，部分流入方對溝渠塘堰進(jìn)行改造并重新作為種植地使用，這些原屬集體所有地塊在流轉(zhuǎn)結(jié)束后如何重新劃分尚無標(biāo)準(zhǔn)。

其三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)為：

1.流轉(zhuǎn)協(xié)議訂立混亂。雙方口頭約定，沒有協(xié)議的自發(fā)流轉(zhuǎn)不在少數(shù)。如銅山區(qū)近兩年農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)3萬余畝，占近兩年流轉(zhuǎn)面積的18%。即使是簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的，也存在諸多不規(guī)范之處，有的業(yè)主流轉(zhuǎn)合同繞開農(nóng)戶與村集體簽訂，有的是由流轉(zhuǎn)雙方自行簽訂；有的流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的不明，沒有流轉(zhuǎn)期限，違約補(bǔ)償辦法含糊，權(quán)利義務(wù)界定不明。一旦發(fā)生糾紛，調(diào)處缺乏依據(jù)［2］。

2.村委會角色定位有偏差。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村委會既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員。如根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，承包方應(yīng)當(dāng)與受讓方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村土地管理部門各備案一份。實(shí)際上絕大多數(shù)流入方都繞開農(nóng)戶直接與村委會簽定合同，而村委會與農(nóng)民無任何委托書或協(xié)議。又如在流轉(zhuǎn)收益方面，流入方均將租金統(tǒng)一交付村委會，再由村委會向農(nóng)民發(fā)放，這種發(fā)放模式易造成權(quán)力尋租。

3.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放不合理。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼依然支付給不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，甚至部分農(nóng)民已在城市安家卻依然可以獲得國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而耕種土地的流入方反而得不到補(bǔ)貼。這一狀況造成了兩個方面的不利影響，一方面使得國家發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的真正目的不能達(dá)到，另一方面使直接從事糧食生產(chǎn)的流入方收益更加微薄，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性［3］。

其四，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)行機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)本身是一種市場行為，徐州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化程度相對較低。具體表現(xiàn)為：

1.流轉(zhuǎn)模式過于單一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，“土地變股權(quán)、農(nóng)戶當(dāng)股東、收益靠分紅”的土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制已經(jīng)成為發(fā)展趨勢，但徐州市農(nóng)村土地股份合作試點(diǎn)工作推進(jìn)緩慢，以入股形式流轉(zhuǎn)的土地僅占全部流轉(zhuǎn)面積的9.13%，多數(shù)流轉(zhuǎn)雙方對入股這一流轉(zhuǎn)模式持排斥態(tài)度。

2.價格形成機(jī)制不完善。主要表現(xiàn)在：相鄰鎮(zhèn)區(qū)之間，同一個鎮(zhèn)的村與村之間流轉(zhuǎn)價格不平衡，區(qū)域之間差價懸殊，穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)價格增長機(jī)制尚未建立。以出租為例，有的流轉(zhuǎn)雙方約定每年租金增長100元，有的約定每三年租金增長10%，有的約定承包期前8年每年900元，后6年每年1000元，有得甚至沒有約定價格增長方式。

3.流轉(zhuǎn)過程中融資困難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，90%以上的流入方靠自籌解決資金問題，所遇到的最大困難是資金壓力。由于手中承包的土地只有土地使用權(quán)，沒有土地所有權(quán)，目前無法申請土地抵押貸款。事實(shí)上，2014年中央一號文件已經(jīng)允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，今年3月，江蘇省常州市等地已經(jīng)率先施行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但徐州市金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)融資的積極性普遍不高，加之擔(dān)保體系不健全等問題，使得新型農(nóng)業(yè)主體被拒之于擔(dān)保融資的大門之外。

其五，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能存在缺位。個別地方政府不能有效履行其應(yīng)盡職責(zé)，未能做到按需為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行提供公共服務(wù)。

1.流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，徐州市縣一級的服務(wù)體系基本健全，能發(fā)揮一定作用，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織實(shí)力不強(qiáng)，能為土地流轉(zhuǎn)提供的服務(wù)非常有限。特別是鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)經(jīng)管理職能弱化［4］，一些鎮(zhèn)根本沒有專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作，對土地流轉(zhuǎn)放任自流，對流轉(zhuǎn)行為缺少監(jiān)管，對矛盾糾紛無力化解。

2.地方政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少必要的支持。一方面，農(nóng)業(yè)扶持資金扶強(qiáng)不扶弱、扶大不扶小的傳統(tǒng)做法，使一些真正需要資金支持具有潛力的種植大戶很難進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，國家對設(shè)施農(nóng)業(yè)大力扶持，但在徐州市部分縣（市）區(qū)政府，存在設(shè)施農(nóng)業(yè)就是“大棚”的嚴(yán)重誤區(qū)，對于能夠大大提高種植效益，又不會破壞現(xiàn)有耕地的糧食規(guī)?；?jīng)營一律不認(rèn)定為設(shè)施農(nóng)業(yè)，這就造成了大多數(shù)流入方不愿意種植糧食作物的現(xiàn)狀，客觀上也影響到了我國糧食安全。

3.風(fēng)險防范機(jī)制亟待建立。部分地區(qū)未實(shí)施“先交租金，后種地”的風(fēng)險防控措施，造成個別承包大戶經(jīng)營虧損“跑路”后，農(nóng)民拿不到租金而到政府上訪。對于興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)地的，未向流入方收取復(fù)耕保證金，僅口頭承諾復(fù)耕到位。對于因經(jīng)營不善或自然災(zāi)害、市場風(fēng)險導(dǎo)致流入方生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)進(jìn)行的，目前也無成熟的退出機(jī)制。

其六，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)未與土地整治有效結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)并非單純流轉(zhuǎn)，而應(yīng)與土地整治及新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目交叉進(jìn)行，目前徐州市此項(xiàng)工作開展相對滯后。

1.老舊的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重抑制流轉(zhuǎn)進(jìn)程。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以后，農(nóng)村諸多水利設(shè)施年久失修，再加上一些人為因素導(dǎo)致的地貌變遷，原有水利設(shè)施逐年喪失功能，土地流入方需投入大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使原本利潤微薄的糧食種植收益更低。相當(dāng)一部分村集體，雖然土地連片，但因無水利設(shè)施，造成流轉(zhuǎn)工作停滯不前。

2.“星羅棋布”的分散墓地影響土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)連片進(jìn)行規(guī)?；Z食生產(chǎn)的土地中，墳頭、墓碑較多，占用大量寶貴的耕地資源。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的不斷提高，墳?zāi)苟嗟牡貕K也很難進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，制約了流轉(zhuǎn)規(guī)模。墳?zāi)拐几爻藗鹘y(tǒng)思想原因外，農(nóng)村公益性墓地的嚴(yán)重匱乏亦為重要原因之一。

3.農(nóng)村閑散土地利用率低。部分村莊存在土地破碎化現(xiàn)象，村莊內(nèi)部有較多閑置土地，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地周邊分布著較多的閑散地塊，個別耕作區(qū)域內(nèi)存在閑散土地，耕作土地不連續(xù)。同時，由于管理無序，存在土地荒廢和農(nóng)民亂占亂建問題，不僅不能增加集體收入，還由于土地分配不均造成矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制建設(shè)

實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化，有利于提高農(nóng)民收入水平。但是，土地流轉(zhuǎn)過程中，因流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不健全，農(nóng)民切身利益受損時有發(fā)生，有時直接影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。

（一）健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬的保障機(jī)制

土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證是健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的物權(quán)基礎(chǔ)。在確權(quán)頒證工作中，一要堅(jiān)持由小到大、逐步試點(diǎn)。建議在當(dāng)前已經(jīng)開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用1年左右的時間（2014年—2015年），在各縣（市）區(qū)再選擇一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)工作。最后用2—3年的時間（2015年—2018年），全面完成全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。推進(jìn)試點(diǎn)工作時應(yīng)選擇適宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、人地矛盾較少的地方先行。二要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，確保確權(quán)頒證順利進(jìn)行。所需經(jīng)費(fèi)按照“財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一”原則，由市縣兩級分級承擔(dān)，市級經(jīng)費(fèi)主要用于協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、檢查、市級數(shù)據(jù)庫建設(shè)等。對縣（市）區(qū)確權(quán)頒證工作，縣（市）區(qū)財政要將確權(quán)頒證經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，堅(jiān)持?？顚Ｓ谩Ｈ咨铺幚砉ぷ髦谐霈F(xiàn)的新問題。對存在權(quán)屬爭議的土地，待矛盾化解、爭議解決后再進(jìn)行確權(quán)頒證；對于已調(diào)整承包土地，尚未完善承包手續(xù)的，要指導(dǎo)督促村組與農(nóng)戶補(bǔ)辦承包手續(xù)；“四至”不清的，要據(jù)實(shí)復(fù)核予以明確；對農(nóng)戶開墾有權(quán)屬爭議的土地，不予確權(quán)頒證。

（二）優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)機(jī)制

按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)制建設(shè)。一要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。建議市政府研究制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制式合同，對雙方權(quán)利義務(wù)、轉(zhuǎn)入用途、收益發(fā)放方式、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主體、違約補(bǔ)償辦法等進(jìn)行明確界定。合同簽訂后報鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理部門登記備案，實(shí)行統(tǒng)一檔案管理。二要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。全市五縣（市）和銅山區(qū)、賈汪區(qū)以及各鎮(zhèn)都要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和交易服務(wù)中心，加強(qiáng)村級土地流轉(zhuǎn)信息員配備和服務(wù)站建設(shè)，力爭年內(nèi)村一級都要配備兼職土地流轉(zhuǎn)信息員，明年所有村都要建立村級服務(wù)站。三要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。深入開展《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》宣傳活動，指導(dǎo)基層加快土地承包糾紛仲裁庭建設(shè)步伐，形成縣級有仲裁庭、鎮(zhèn)級有調(diào)解委員會、村級有調(diào)解員的網(wǎng)絡(luò)體系，力爭調(diào)解無法解決的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛全部通過仲裁解決。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)行機(jī)制

健全流轉(zhuǎn)市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制，是保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保障。一要進(jìn)一步推廣土地股份合作制改革。在全市范圍內(nèi)繼續(xù)開展“七有”土地股份合作社創(chuàng)建活動，即：有一定的規(guī)模、有專門的辦公場所、有民主管理機(jī)制、有規(guī)范的章程、有股權(quán)證書、有合理的分配制度、有保底分紅，確保每個縣（市）區(qū)都有3—5個規(guī)范化土地股份合作社。二要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)制。根據(jù)土地常年收益等情況合理確定流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價；綜合考慮稻谷實(shí)物折價等因素，采用協(xié)商、競標(biāo)等方式確定流轉(zhuǎn)價格；建立流轉(zhuǎn)價格動態(tài)增減機(jī)制，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方按綜合物價指數(shù)確定流轉(zhuǎn)價格增減幅度；對于形成規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)行公開招標(biāo)等制度，切實(shí)保障農(nóng)民土地收益。三要大力培育和發(fā)展中介組織。嘗試建立相應(yīng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，逐步發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)和保險機(jī)構(gòu)。對于已經(jīng)在農(nóng)村自發(fā)形成的中介組織，要通過政策引導(dǎo)鼓勵其發(fā)展壯大。凡經(jīng)工商部門登記的中介組織，運(yùn)作規(guī)范，作用明顯，每年度新增土地流轉(zhuǎn)超過一定面積的應(yīng)予以獎勵。

（四）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效扶持機(jī)制

繼續(xù)出臺推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)扶持政策，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地有序規(guī)范流轉(zhuǎn)。一要加快新型經(jīng)營主體培育。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、托田組織等新型經(jīng)營主體，指導(dǎo)有條件的地方引進(jìn)實(shí)力企業(yè)開展土地信托服務(wù)，注重引導(dǎo)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率。健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，優(yōu)化補(bǔ)貼方式，重點(diǎn)向家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體傾斜。國家發(fā)放的有些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金要及時發(fā)給土地流入方。二要加強(qiáng)金融支持力度。大力發(fā)展農(nóng)村資金互助合作社，允許土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。培養(yǎng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為融資提供擔(dān)保服務(wù)。政府相關(guān)部門要制定產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)融資行為。三要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)背景下的土地整治工作。對村莊內(nèi)長期閑置的宅基地、廢房屋等，進(jìn)行村內(nèi)局部調(diào)整，對騰出來的土地進(jìn)行復(fù)墾開發(fā)，實(shí)現(xiàn)整治后的田塊與周邊田塊連成一片，為土地流轉(zhuǎn)及機(jī)械化耕作奠定基礎(chǔ)。政府應(yīng)加大農(nóng)村公益性墓地建設(shè)的扶持力度，依法減免有關(guān)費(fèi)用。民政部門要盡快制定完善農(nóng)田墳?zāi)惯w移優(yōu)惠政策，鼓勵向公益性墓地集中。繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，對流入方水利設(shè)施改造優(yōu)化的給予一定補(bǔ)助。

（五）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范機(jī)制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的防范涉及很多方面的內(nèi)容，需采取多種積極措施，全方位、多角度地進(jìn)行。一要加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。不斷擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)范圍，加大農(nóng)業(yè)保險的財政扶持，給予保險機(jī)構(gòu)相應(yīng)補(bǔ)貼，逐步增加保險品種，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投保率。要探索建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險和商業(yè)保險業(yè)務(wù)，確保農(nóng)民在大災(zāi)之年也能得到應(yīng)有的流轉(zhuǎn)收益［5］。二要建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前按照流轉(zhuǎn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)類型由流入方繳納一定數(shù)額風(fēng)險保證金，當(dāng)流入方無法支付土地租金時，土地承包管理部門使用風(fēng)險保證金兌現(xiàn)農(nóng)民租金。對于進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目的流入方，實(shí)行土地復(fù)耕保證金制度，合同到期后，不履行復(fù)墾義務(wù)或復(fù)墾達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的，土地承包管理部門可以使用部分或全部土地復(fù)墾保證金組織復(fù)墾。三要探索特殊情況下流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制，對流入方出現(xiàn)公然“圈地”造成浪費(fèi)、嚴(yán)重破壞土地復(fù)耕、故意長時間拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)用等情況的，有關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)令其退出并給予處罰，確保農(nóng)民在流入方不能履行流轉(zhuǎn)合同約定的情況下能夠收回土地。

［1］張富杰：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)：新特點(diǎn)、問題與對策——以貴州省平壩縣為例》，《貴州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009年第3期。

［2］《石嘴山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查和建議》，http://szsn m.szsnews.com/info/nylt/2008032511464282360.htm.

［3］陳小林：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考——基于安徽省實(shí)地調(diào)研的分析》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2011年第7期。

［4］金永斌：《創(chuàng)新管理體制機(jī)制 充分用好農(nóng)地資源》，《農(nóng)村財政與財務(wù)》，2009年第4期。

［5］蘇靈：《進(jìn)一步推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)日報》，2009年7月16日。

The Turning of Rural Land Contracting Operating Right in Xuzhou：
Current Situation，Problems and Innovation——Based on the perspective of safeguarding farmers'lawful rights and interests

Subject Research Group of PPCC of Xuzhou
（Committee of Social Legality，PPCCof Xuzhou，Xuzhou 221000，China）

rural land circulation；circulation network；circulation mechanism

"Rural land transfer"is the important measure of rural land reform under the new situation，and is the inevitable course of realizing rural land management’s intensification，scale and modernization.Xuzhou gets further standardized system of rural land circulation and more improved land circulation network.Meanwhile，it further strengthen the leading role of agricultural new body and relevant policy support dynamics.But problems are emerging.Some farmers treasure lands；confirming land rights certified is difficult than expected；the behavior of land circulation is not normative enough；the Market-oriented operation mechanism of land circulation is not sound；the absence of government functions exists in the process of land circulation and land circulation is not combined effectively with Land consolidation.These problems have seriously restricted the speed and quality of farmland circulation.We must strengthen the construction of mechanism，improve the safeguarding mechanism of ownership of rural land circulation，optimize the management service system of rural land circulation，innovate market-oriented operation mechanism of rural land circulation，improve long-term supporting mechanism of rural land circulation and establish risk prevention mechanism of rural land circulation in order to further enhance the efficiency of rural land circulation.

F061.6

A

2095-5170（2014）05-0116-05

［責(zé)任編輯：石淑華］

2014-05-20

本文是徐州市政協(xié)調(diào)課題研組的重要調(diào)研成果之一，執(zhí)筆人是張清秀和賈超。