牛春明

自國(guó)家提出高校去“行政化”以來(lái)，高校管理改革便成為一個(gè)研究熱點(diǎn)。本文以英國(guó)和美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)為藍(lán)本進(jìn)行研究，力圖為我國(guó)大學(xué)的改革尋求有益思路。

一、英國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)及其特點(diǎn)

（一）英國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)

英國(guó)大學(xué)內(nèi)部分為校、學(xué)院和系三個(gè)層次。設(shè)置了校務(wù)委員會(huì)、理事會(huì)、評(píng)議會(huì)和大學(xué)副校長(zhǎng)四個(gè)機(jī)構(gòu)，這四個(gè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了學(xué)校的管理層。由于英國(guó)的大學(xué)自主權(quán)相對(duì)較大，不同大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也有一定差異。

1.英國(guó)大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能。在英國(guó)的大學(xué)中，學(xué)校的最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)是校務(wù)委員會(huì)和執(zhí)行理事會(huì)。而學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，由校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)和各系教授組成。值得注意的是，大學(xué)最高學(xué)術(shù)行政官員不是校長(zhǎng)，而是副校長(zhǎng)，他是真正意義上的學(xué)術(shù)管理者和最高的行政長(zhǎng)官。與學(xué)校層面相同，在學(xué)院管理中，學(xué)院委員會(huì)是決策機(jī)構(gòu)。學(xué)院理事會(huì)和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是英國(guó)大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置中兩個(gè)最重要的部門(mén)，它體現(xiàn)了兩個(gè)中心：一個(gè)是行政中心，一個(gè)是學(xué)術(shù)中心。

學(xué)院理事會(huì)是學(xué)院的最高決策及行政機(jī)關(guān)，其職責(zé)是管理學(xué)院一切行政事務(wù)，從行政官員的任命、教授的評(píng)定、委員會(huì)的設(shè)置到資源的管理、學(xué)生投訴等，都在其管轄范圍之內(nèi)。從機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式來(lái)看，它是一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)。但是由于其人員構(gòu)成的多元化，包括領(lǐng)導(dǎo)成員、大學(xué)代表、科系代表、公共部門(mén)委任代表、其他機(jī)構(gòu)代表、議會(huì)代表和其他人士等，有效避免了行政權(quán)力過(guò)度問(wèn)題。

學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是大學(xué)的學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)。評(píng)議委員會(huì)下設(shè)科研委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)和實(shí)業(yè)委員會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)，可見(jiàn)其職責(zé)范圍并不僅限于學(xué)術(shù)本身。區(qū)別于一般意義上的學(xué)術(shù)管理，除了審批對(duì)學(xué)術(shù)科研項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)支持以外，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)還有授予專(zhuān)業(yè)學(xué)位的審批和學(xué)生考試成績(jī)的審核等職責(zé)內(nèi)容。因此，它在教學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃，如課程設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估以及教學(xué)政策的制定等方面享有很大權(quán)力。同時(shí)，通過(guò)實(shí)業(yè)委員會(huì)，它還對(duì)學(xué)員的實(shí)業(yè)發(fā)展擁有管轄權(quán)。

2.英國(guó)大學(xué)學(xué)院制的治理結(jié)構(gòu)。由于英國(guó)大學(xué)發(fā)展較早，經(jīng)過(guò)歷史發(fā)展和不斷演變，英國(guó)學(xué)院管理體制既有傳統(tǒng)的保留，又有現(xiàn)代大學(xué)特征，呈現(xiàn)了多元化的治理格局。

作為世界上最有聲望的牛津、劍橋大學(xué)，在內(nèi)部治理方面顯示了他們的獨(dú)特之處。在這兩所大學(xué)里，教師、行政人員或?qū)W生，原則上都有雙重身份。大學(xué)對(duì)他們來(lái)講，既是學(xué)校，也是自己的“家”。傳統(tǒng)的導(dǎo)師制是這兩所大學(xué)共同采取的方式。一般每個(gè)老師指導(dǎo)1～2名學(xué)生，每周授課一次。在其他時(shí)間里，學(xué)生的學(xué)習(xí)基本上是通過(guò)各類(lèi)講座、圖書(shū)館和實(shí)驗(yàn)室作業(yè)等方式來(lái)完成的。學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間，只有兩次考試。第一次是在第一學(xué)年結(jié)束以后，第二次是在最后一個(gè)學(xué)年結(jié)束時(shí)。只有兩次考試都能及格的學(xué)生，才能獲得學(xué)士學(xué)位。

（二）英國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

1.自治程度較高，有比較充分的學(xué)術(shù)自由。高度自治是英國(guó)學(xué)院的基本傳統(tǒng)，學(xué)術(shù)自由一直是英國(guó)高校各學(xué)院積極倡導(dǎo)和追求的辦學(xué)理念，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是辦學(xué)自主權(quán)。國(guó)家在專(zhuān)業(yè)設(shè)置和課程設(shè)置等方面，只設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體事務(wù)不進(jìn)行行政干預(yù)。二是管理自主權(quán)。英國(guó)大學(xué)中的學(xué)院，在管理方面行政權(quán)限很大，不僅擁有財(cái)政自主權(quán)利，還享有人事自主權(quán)利。學(xué)校對(duì)于學(xué)院經(jīng)費(fèi)使用不進(jìn)行具體干涉，通過(guò)效益考核的方式進(jìn)行監(jiān)督。而學(xué)院的效益主要通過(guò)科研成果、教學(xué)成果等來(lái)體現(xiàn)，如果考核結(jié)果不好，也由學(xué)院自主解決。

2.在管理中體現(xiàn)“人本精神”。英國(guó)高等教育的治理中，充分關(guān)注了大學(xué)的組織特性，重視教師、學(xué)生等利益相關(guān)者在大學(xué)共同體內(nèi)的利益關(guān)系，體現(xiàn)了平等性和多樣性。在師資隊(duì)伍建設(shè)方面，重視教師工作能力和水平的提高，針對(duì)不同類(lèi)型的教師及員工，結(jié)合其工作特點(diǎn)，由學(xué)院人力資源部門(mén)規(guī)劃和設(shè)置不同類(lèi)型的培訓(xùn)項(xiàng)目。對(duì)待學(xué)生方面，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)確保公平，保障來(lái)自不同國(guó)家和地區(qū)的學(xué)生、不同種族的學(xué)生有一個(gè)平等的學(xué)習(xí)環(huán)境。同時(shí)，通過(guò)制度的形式對(duì)各類(lèi)假期進(jìn)行人本化規(guī)定。

3.確立有效的監(jiān)督機(jī)制。英國(guó)大學(xué)非常重視外部監(jiān)控機(jī)制的建立，通過(guò)有效的監(jiān)督機(jī)制，保障大學(xué)的教學(xué)、科研能夠公平和高效地運(yùn)行。例如，為了體現(xiàn)教育的公平性，他們?cè)谠u(píng)分制度上采取兩人評(píng)定制度。學(xué)生的最終成績(jī)由兩位老師進(jìn)行評(píng)定。學(xué)生的成績(jī)由第一成績(jī)和第二成績(jī)組成，最終成績(jī)的評(píng)定結(jié)果要經(jīng)過(guò)外部監(jiān)審員的最終評(píng)審。這種成績(jī)?cè)u(píng)審制度，不僅有效防止了教師的隨意性，對(duì)教師工作進(jìn)行了有效監(jiān)督，而且保障了學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)的公平性。

二、美國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)及其特點(diǎn)

（一）美國(guó)高校的治理結(jié)構(gòu)

1.高校學(xué)院制管理的認(rèn)證與專(zhuān)業(yè)認(rèn)證制度。在美國(guó)，高校學(xué)院制管理的認(rèn)證與專(zhuān)業(yè)認(rèn)證制度對(duì)學(xué)院發(fā)展起著監(jiān)督與促進(jìn)的作用。盡管校級(jí)行政管理比較分散，但在學(xué)院層面，各項(xiàng)工作的認(rèn)證與專(zhuān)業(yè)認(rèn)證制度的管理相對(duì)集中。美國(guó)對(duì)學(xué)院的評(píng)估內(nèi)容包括師資隊(duì)伍、課程體系、教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)設(shè)備等方面。對(duì)于這些要素評(píng)估達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)院，才能被學(xué)?；蛏鐣?huì)所認(rèn)可。美國(guó)大學(xué)認(rèn)證體制的社會(huì)化程度很高。除了大學(xué)自身和認(rèn)證協(xié)會(huì)可以行使認(rèn)證權(quán)力以外，還有很多專(zhuān)業(yè)性的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)和課程方面的認(rèn)證。

2.人性化的管理機(jī)制。在教學(xué)制度方面，美國(guó)大學(xué)的改革很成功。學(xué)分制度和選課制度是美國(guó)大學(xué)做出的世界性貢獻(xiàn)。美國(guó)學(xué)院的學(xué)分制度最大特點(diǎn)在于，打通了職業(yè)教育、成人教育、本科教育和研究生教育等整個(gè)社會(huì)高等教育之間的通道。美國(guó)大學(xué)的選課制度非常發(fā)達(dá)且完善。在美國(guó)的大學(xué)中，學(xué)生選課制度為學(xué)生學(xué)習(xí)打開(kāi)了自由之門(mén)，學(xué)生可以根據(jù)自己的興趣和需要，選擇課程門(mén)數(shù)、類(lèi)型和任課教師，且可以跨專(zhuān)業(yè)、跨系、跨校進(jìn)行選課。這種選課制度，既關(guān)照了學(xué)生的個(gè)人興趣，又充分體現(xiàn)了個(gè)性化發(fā)展，是教育人性化的集中體現(xiàn)。

3.教學(xué)過(guò)程管理。美國(guó)學(xué)院制管理體制重在過(guò)程管理，通過(guò)管理體現(xiàn)效益。在美國(guó)學(xué)院管理中，教學(xué)管理十分完善。他們構(gòu)建了一整套教學(xué)管理制度，包括學(xué)籍、成績(jī)、實(shí)驗(yàn)室等方面內(nèi)容。在制度完善的條件下，強(qiáng)化對(duì)教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)控體系和服務(wù)體系。

（二）美國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

1.“雙向”權(quán)力運(yùn)行。在美國(guó)大學(xué)的管理中，學(xué)校層面的管理主要在行政方面，學(xué)院的管理主要在學(xué)術(shù)方面。因此，在美國(guó)大學(xué)的管理中就體現(xiàn)出管理權(quán)力的“雙向”運(yùn)行：自上而下和自下而上。自上而下的權(quán)力運(yùn)行，主要來(lái)自于董事會(huì)和評(píng)議會(huì)的權(quán)力下放。在美國(guó)的大學(xué)中，行政管理系統(tǒng)主要根據(jù)董事會(huì)和評(píng)議會(huì)的決議來(lái)行使管理職能。自下而上的權(quán)力運(yùn)行，主要體現(xiàn)在學(xué)術(shù)管理方面。作為美國(guó)大學(xué)基層單位的系、所，其主要職能在于科研，他們享有學(xué)術(shù)權(quán)力，對(duì)大學(xué)的管理參與主要體現(xiàn)在對(duì)學(xué)院學(xué)術(shù)的管理中。

2.跨學(xué)科的組織結(jié)構(gòu)。由于美國(guó)實(shí)行了學(xué)分制和選課制，這兩種制度促成了學(xué)科之間的融合，從而形成了美國(guó)大學(xué)組織結(jié)構(gòu)跨學(xué)科的特點(diǎn)，同時(shí)也為個(gè)性化、創(chuàng)造性的人才培養(yǎng)提供了強(qiáng)有力的保障。因此，美國(guó)大學(xué)的學(xué)院以學(xué)科群作為基礎(chǔ)，構(gòu)成了矩陣式的組織結(jié)構(gòu)。

3.校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度與會(huì)議制度相結(jié)合。美國(guó)的大學(xué)采取的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。鑒于美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的官僚化，為了制約校長(zhǎng)行政權(quán)力過(guò)大，美國(guó)的大學(xué)采取了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)和會(huì)議制并行的辦法。通過(guò)會(huì)議制度的實(shí)行，一方面制約了行政權(quán)力，另一方面保證了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)管理決策中的有效參與。

4.行政與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡。在美國(guó)大學(xué)治理當(dāng)中，無(wú)論是權(quán)力的“雙向”運(yùn)行，還是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和會(huì)議制度并行，都體現(xiàn)了大學(xué)管理中學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡。這種權(quán)力的制衡，其目的在于通過(guò)強(qiáng)化行政管理促使大學(xué)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，在強(qiáng)化行政權(quán)力的同時(shí)，必須保證學(xué)術(shù)權(quán)力的核心地位。

三、國(guó)外大學(xué)治理對(duì)我國(guó)的啟示

從國(guó)外大學(xué)的治理發(fā)展可以看出，大學(xué)的治理沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)的優(yōu)化模式，在不同的歷史時(shí)期、不同的國(guó)家和地區(qū)，大學(xué)的治理不盡相同。不同國(guó)家、不同類(lèi)型的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力都是存在的，關(guān)鍵在于其行政權(quán)力不能是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的核心權(quán)力。

（一）注重學(xué)術(shù)權(quán)力的地位與作用

一直以來(lái)，我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的行政化傾向造成了目前行政權(quán)力的中心化現(xiàn)狀。行政權(quán)力中心化致使學(xué)術(shù)權(quán)力邊緣化，這種情況直接導(dǎo)致我國(guó)大學(xué)的發(fā)展偏離了現(xiàn)代大學(xué)前進(jìn)的軌跡。

我國(guó)大學(xué)微觀治理結(jié)構(gòu)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，整個(gè)體制與政府機(jī)關(guān)沒(méi)有什么差別。在這種體制下，我國(guó)大學(xué)中存在三種權(quán)力，即政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力。在這三種權(quán)力中，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)的發(fā)展中所起到的作用是微乎其微的。盡管在各個(gè)大學(xué)中都設(shè)置了各種委員會(huì)，如學(xué)術(shù)委員會(huì)，但在具體決策時(shí)，仍是政治權(quán)利和行政權(quán)力起決定性作用。因此，在今后的發(fā)展中，如何平衡三種權(quán)力，逐步建立以學(xué)術(shù)權(quán)力為核心的治理結(jié)構(gòu)將是我國(guó)大學(xué)發(fā)展中的首要問(wèn)題。

（二）增強(qiáng)大學(xué)的自治程度和學(xué)術(shù)自由度

大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)的重要特征。當(dāng)前，政府主管仍是我國(guó)大學(xué)宏觀治理的主要特征，大學(xué)的發(fā)展主要還是依靠政府的行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)講，政府的宏觀調(diào)控很重要，但政府對(duì)大學(xué)直接管理的體制限制了大學(xué)的辦學(xué)自由度。管辦分離是我國(guó)大學(xué)在今后改革發(fā)展中的另一個(gè)重要問(wèn)題。只有實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，我國(guó)的高等教育才能充滿(mǎn)活力。

（三）注重創(chuàng)造型人才的培養(yǎng)

由于我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中存在的諸多問(wèn)題，導(dǎo)致大學(xué)缺乏自由度，人才培養(yǎng)上也是千篇一律，大學(xué)沒(méi)有得到個(gè)性化發(fā)展，所有的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置都要按照教育部的規(guī)定進(jìn)行，教學(xué)體制沒(méi)有差別。諸多現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了我國(guó)大學(xué)在人才培養(yǎng)上缺乏差異性和創(chuàng)造性。因此，在今后的改革中，應(yīng)該逐步把辦學(xué)權(quán)歸還給大學(xué)，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，鼓勵(lì)大學(xué)個(gè)性化發(fā)展。在這樣的前提下，我國(guó)的大學(xué)才可能成為培養(yǎng)創(chuàng)造型人才的搖籃。