張彥銘

金融業(yè)與現(xiàn)代社會經(jīng)濟命脈息息相關(guān)，人民銀行處于中國現(xiàn)代金融系統(tǒng)的核心，其工作特性和職能特點使人民銀行在進行金融廉政風險控制、支持社會反腐敗建設中具有“天然”優(yōu)勢。人民銀行如何正確履行中央銀行工作職責，提升金融廉政風險防控水平，充分發(fā)揮其在支持社會反腐敗斗爭中的積極作用，值得認真研究和探討。

一、人民銀行在社會反腐敗工作中的職能優(yōu)勢

(一)職能設置有“天然”優(yōu)勢。2003年9月中央機構(gòu)編制委員會正式批準人民銀行主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的“三定方案”，明確中國人民銀行作為國務院組成部門，是中華人民共和國的中央銀行，根據(jù)國務院規(guī)定，中國人民銀行管理國家外匯管理局，是在國務院領(lǐng)導下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務的宏觀調(diào)控部門。原由公安部承擔的組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作的職責，轉(zhuǎn)由中國人民銀行承擔。調(diào)整后的“三定方案”確定的職責，將人民銀行職能集中表現(xiàn)為“一個強化、一個轉(zhuǎn)換、兩個增加”。具體說來，“一個強化”就是強化原有中央銀行職能，即強化與制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職能，同時加強對貨幣市場、外匯市場、黃金市場等金融市場的監(jiān)督與監(jiān)測。“一個轉(zhuǎn)換”，即轉(zhuǎn)換實施對金融業(yè)宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風險的方式?！皟蓚€增加”，即增加反洗錢和管理征信業(yè)兩項職能。這些職能的設定，提升了人民銀行對經(jīng)濟金融的宏觀調(diào)控與監(jiān)測管理能力，為人民銀行充分發(fā)揮在金融系統(tǒng)中的風險防控能力，提升在社會反腐敗中的積極作用提供了“天然”條件。

(二)擁有信息數(shù)量龐大。人民銀行作為中央銀行，監(jiān)測統(tǒng)計匯集各金融機構(gòu)獲得及形成的“海量”經(jīng)濟金融信息情況和數(shù)據(jù)。人民銀行職能調(diào)整后，對經(jīng)濟金融監(jiān)測面更廣、數(shù)據(jù)來源更多、信息量更加龐大，例如：法人及自然人的征信情況、開戶及金融賬戶信息、外匯業(yè)務往來情況、國庫資金使用、跨境人民幣結(jié)算情況等等。這些信息、數(shù)據(jù)和情況大量聚集并為人民銀行掌握，為人民銀行防控金融廉政風險，發(fā)揮在社會反腐敗中的作用提供了可能。

(三)情況反映真實客觀。人民銀行收集掌握的信息資料與一般的情況收集不同，更加真實客觀。如人民銀行征信（總、分）中心頒布發(fā)《機構(gòu)信用代碼證》或出具信息報告、貸款卡辦理與年審、賬戶開立審核批準、發(fā)布金融穩(wěn)定報告和經(jīng)濟監(jiān)測金融統(tǒng)計報表等等，都需要客觀發(fā)生的數(shù)據(jù)支持，許多信息、情況、數(shù)據(jù)來自各金融機構(gòu)辦理金融業(yè)務后自動生成。再如跨境人民幣結(jié)算、財政國庫資金劃撥數(shù)據(jù)形成，都要有真實的資金流，較大程度上保證了相關(guān)信息的真實性。

(四)與經(jīng)濟領(lǐng)域緊密相關(guān)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，中國人民銀行作為中央銀行在宏觀調(diào)控體系中的作用日益突出，對經(jīng)濟金融領(lǐng)域的調(diào)控、與社會經(jīng)濟領(lǐng)域的聯(lián)系也更加緊密。而大多數(shù)腐敗行為與經(jīng)濟相關(guān)、多伴隨金融行為，為人民銀行防控金融風險，從其金融行為中發(fā)現(xiàn)腐敗線索提供便利。

二、人民銀行開展社會反腐敗工作的法理依據(jù)

近年來,“依法治國”方略得到全面落實，為人民銀行開展金融廉政風險防控，推動社會反腐敗工作提供了堅強有力的法理依據(jù)。

1.《中國人民銀行法》。規(guī)定了人民銀行履行金融調(diào)查統(tǒng)計、管理人民幣流通、實施外匯管理、監(jiān)督管理黃金市場等十三項職責，并明確了中國人民銀行有權(quán)對金融機構(gòu)以及其他單位和個人執(zhí)行清算管理規(guī)定等九項行為進行檢查監(jiān)督。

2.《反洗錢法》。明確人民銀行為預防洗錢活動、遏制反洗錢犯罪，在國務院反洗錢行政主管部門的授權(quán)范圍內(nèi)，對金融機構(gòu)履行反洗錢義務進行監(jiān)督、檢查。

3.其他法規(guī)制度?！冬F(xiàn)金管理暫行條例》《外匯管理條例》《國家金庫條例》《征信管理條例》《個人存款賬戶實名制規(guī)定》《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預付卡管理的意見》和《支付結(jié)算辦法》等法規(guī)制度與相關(guān)法律，為人民銀行在履行中央銀行工作職能中發(fā)揮防控金融風險，推動社會反腐敗工作作用提供了有力的法律武器。

三、人民銀行履行社會反腐敗的主要職能

人民銀行是國家重要的公共管理部門，依法履行中央銀行職能，在中國金融體系中處于核心地位，所承擔的職能為預防和打擊腐敗分子利用金融從事腐敗活動提供有力支撐。

（一）支付清算和人民幣流通管理職能。一方面，加強對大額現(xiàn)金使用的監(jiān)控和管理，推動非現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務，推廣公務卡使用。公務卡具有一般銀行卡所具有的授信消費、循環(huán)信用、非現(xiàn)金交易等共同屬性，避免了我國在傳統(tǒng)的公務小額零星支付中使用現(xiàn)金結(jié)算的方式。持卡人在方便快捷地辦理支付結(jié)算業(yè)務的同時，由于其資金運行有顯著的“軌跡”，有效防范了財務報銷環(huán)節(jié)出現(xiàn)湊票報銷或多開、虛開報銷發(fā)票，或是通過各種方式套取現(xiàn)金，設置賬外賬，規(guī)避監(jiān)管的問題，有效防范了腐敗發(fā)生。近幾年來，人民銀行進一步加大了組織推動各銀行業(yè)金融機構(gòu)開展公務卡發(fā)行工作力度，擴大發(fā)卡規(guī)模。通過加快公務消費定點商戶發(fā)展等手段，優(yōu)化公務卡用卡環(huán)境，提升公務卡刷卡消費量，大力支持了社會反腐敗工作。

另一方面，切實加強金融賬戶開立及管理。檢查督促各金融機構(gòu)認真落實《個人存款賬戶實名制規(guī)定》，嚴格結(jié)算賬戶開立及管理，認真核查甄別開戶信息真實性。對大額提現(xiàn)行為加強控制和跟蹤監(jiān)管，打擊腐敗分子利用大額現(xiàn)金逃避監(jiān)控，有效防止了使用匿名、假名賬戶進行行賄受賄、藏匿不法資產(chǎn)、洗錢、設立“小金庫”等腐敗行為，為推動財產(chǎn)申報制度實施并取得實際效果提供支持。

（二）征信管理職能。建設征信體系是人民銀行比較新的一項職能，人民銀行牽頭建設的全國統(tǒng)一的征信系統(tǒng)是迄今為止世界上規(guī)模最大、覆蓋面最廣、類型較為復雜的信息管理體系，2006年人民銀行組織建成了全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，是專業(yè)化、獨立的第三方機構(gòu)數(shù)據(jù)信息，具有客觀、權(quán)威的特性。數(shù)據(jù)庫信息涵蓋法人和自然人基本信息、賬戶信息、銀行信貸等金融行為信息以及公積金繳存、欠薪、欠稅、環(huán)境違法、法院訴訟判決、行政執(zhí)法等非金融誠信信息。這些信息由于是客觀發(fā)生相關(guān)業(yè)務行為后自動生成或依據(jù)客觀法律事件采集匯總到征信系統(tǒng)中的，信息真實客觀、一目了然，可以為紀檢監(jiān)察、審計、公安、檢察等部門查處腐敗案件及時提供有效信息和線索。

（三）國庫資金監(jiān)管職能。根據(jù)《中國人民銀行法》賦予的權(quán)力，人民銀行經(jīng)理國庫，有權(quán)對國庫資金實施監(jiān)管。目前，為加強國庫資金監(jiān)管和提高財政資金使用效率，人民銀行加強與財政部門合作，通過加快財政單一賬戶建設和國庫資金支付電子化進程，推動擴大直接支付業(yè)務范圍，使財政資金運轉(zhuǎn)過程置于有效監(jiān)控之下，留下清晰運行痕跡，效好防止財政資金被擠占、挪用、貪污，對腐敗分子產(chǎn)生了一定的威懾作用，確保財政預算的正確執(zhí)行，安全合規(guī)。

（四）反洗錢和外匯監(jiān)管職能。反洗錢，是指為了預防通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪等犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動，依法采取相關(guān)措施的行為。洗錢是世界經(jīng)濟的一個毒瘤，據(jù)國際貨幣基金組織的估算，全世界洗錢的數(shù)額已達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%～5%。人民銀行作為我國反洗錢行政主管部門，負責組織、協(xié)調(diào)全國的反洗錢工作。人民銀行依法開展反洗錢活動，對于促進金融業(yè)健康發(fā)展、懲治腐敗行為、維護社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。人民銀行各分支機構(gòu)根據(jù)反洗錢工作特點，不斷健全反洗錢工作組織和制度，近年來逐步完善了以預防為主的反洗錢監(jiān)管體系，有效提高了反洗錢工作的有效性，加大打擊洗錢犯罪力度，維護了良好經(jīng)濟金融秩序。為防止腐敗分子把“黑錢洗白”和贓款外逃，人民銀行根據(jù)相關(guān)法律配套制定了《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》《反洗錢信息查詢規(guī)定（試行）》《支付清算組織反洗錢和反恐怖融資指引》，反洗錢法律制度體系初步形成。《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》明確：中國人民銀行是金融機構(gòu)反洗錢工作的監(jiān)督管理機關(guān)，中國人民銀行設立金融機構(gòu)反洗錢工作領(lǐng)導小組，履行職責統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)金融機構(gòu)反洗錢工作，制定反洗錢工作制度，制定大額和可疑人民幣資金交易報告制度，建立支付交易監(jiān)測系統(tǒng)，對支付交易進行監(jiān)測等反洗錢監(jiān)管職責。國家外匯管理局負責對大額、可疑外匯資金交易報告工作進行監(jiān)督管理。人民銀行和國家外匯管理局各分支機構(gòu)也按照相關(guān)職能劃分履行反洗錢職能，為有關(guān)部門對涉嫌洗錢以及上游貪腐案件的可疑資金交易活動提供相關(guān)資料及交易查詢支持。

四、人民銀行如何進一步發(fā)揮反腐敗作用

人民銀行依法履行中央銀行職能，在構(gòu)建懲治和預防腐敗體系中已成為不可或缺的重要一環(huán)，如何進一步充分發(fā)揮和實現(xiàn)人民銀行在履行中央銀行職能支持社會反腐敗工作中的作用，筆者認為要努力做好以下四個方面的工作：

（一）推動金融法制建設。金融法律是國家法律體系的重要組織部分,人民銀行作為中央銀行，加強金融法制建設，推動金融立法，為金融機構(gòu)依法合規(guī)打擊與金融相關(guān)的犯罪行為提供法律依據(jù)和保障，是人民銀行不可推卸的責任，也是人民銀行充分發(fā)揮社會反腐敗職能的重要任務。人民銀行要以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《反洗錢法》等現(xiàn)行法律為主體，積極推進和完善支付結(jié)算、外匯管理、國庫資金管理、征信管理、貨幣及金融市場監(jiān)管等方面的立法建設。有的條例法規(guī)在反腐敗工作中發(fā)揮過重大作用，如《中華人民共和國現(xiàn)金管理暫行條例》及其《現(xiàn)金管理實施細則》，已經(jīng)執(zhí)行了20多年,但隨著經(jīng)濟金融的發(fā)展,缺陷日益凸顯,對腐敗的遏制作用正在降低，因此，人民銀行作為中央銀行應積極推動新法規(guī)修訂完善工作，實現(xiàn)當前對現(xiàn)金更加有效的管理、使各項法律法規(guī)更加符合反腐形勢，實現(xiàn)相互配套銜接，提升打擊腐敗行為的實效。

（二）加強部門協(xié)同配合。嚴控金融領(lǐng)域發(fā)生的風險隱患、發(fā)揮人民銀行在社會反腐敗中的職能作用，是加強人民銀行依法履職、構(gòu)筑懲防體系的一項系統(tǒng)工程，不僅需要人民銀行和金融機構(gòu)的協(xié)同配合，還需要執(zhí)法執(zhí)紀部門的有力支持。一方面，相關(guān)金融部門要建立完善和參與部門間協(xié)調(diào)合作機制，在法律框架內(nèi)，分析金融風險形勢和廉政風險狀況。在不違反保密和制度規(guī)定的前提下，通過建立聯(lián)席會議制度、簽訂信息共享協(xié)議、相互開放信息系統(tǒng)等方式及時向人民銀行提供各自管理和掌握的相關(guān)信息。在法律法規(guī)許可并具備條件的情況下信息網(wǎng)絡互聯(lián)互通，實現(xiàn)反腐信息共享，便于發(fā)現(xiàn)案件線索，積極跟進查處；另一方面，執(zhí)法執(zhí)紀部門更要做到遵紀守法，到人民銀行查詢相關(guān)案件信息，必須手續(xù)齊全、合法合規(guī)。堅決杜絕辦案人員在手續(xù)不齊全情況下到人民銀行分支機構(gòu)查（?。┳C據(jù)，遭到合理合法拒絕時，對人民銀行經(jīng)辦人員進行威逼、恐嚇的不法行為。通過各相關(guān)部門共同努力，最大限度地發(fā)揮人民銀行在控制金融風險和社會反腐敗工作中的作用和職能優(yōu)勢。

（三）加大監(jiān)管監(jiān)測力度?？茖W提高人民銀行各項職能履行的工作效率，著重以人民銀行近年來開展的“兩管理、兩綜合”工作為抓手，加強對轄區(qū)金融機構(gòu)監(jiān)督管理，開展綜合業(yè)務執(zhí)法檢查，提升轄區(qū)金融廉政風險防控水平。特別要加大資金清算、賬戶管理、征信信息、外匯管理、金融穩(wěn)定、國庫核算等金融信息系統(tǒng)建設，完善自動監(jiān)測功能，提升系統(tǒng)查詢能力，對大額、異常資金流向加強跟蹤監(jiān)測，提高預判分析能力。同時，加快與公安部公民身份聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，以及財政、海關(guān)、社保、法院等相關(guān)系統(tǒng)的全面或有限聯(lián)網(wǎng)，提高反腐信息處理、監(jiān)測、比對效率和效果。

（四）嚴格廉潔自律建設。人民銀行作為中央銀行，在社會反腐敗工作中承擔著不可推卸的責任。要履行好社會反腐敗職能，提升金融廉政風險防控水平，人民銀行必須做到“打鐵先得自身硬”，否則再多的法律支撐、再好的職能設置、再先進的監(jiān)測分析系統(tǒng)也難以達到預期效果。近年來，人民銀行黨委認真落實黨風廉政建設和反腐敗工作責任，在全系統(tǒng)大力推進懲治和預防腐敗體系建設，落實黨風廉政建設責任制，深化廉政文化建設，全面提升了干部職工的廉潔自律意識，系統(tǒng)內(nèi)腐敗案件發(fā)案率連年下降，為人民銀行圓滿履行所承擔的各項中央銀行職責，切實發(fā)揮在社會反腐敗工作中的積極作用打下堅實基礎。

[1]牛曉閩.對人民銀行履行社會反腐敗職能若干問題的思考[J].南方金融，2008，（5）.

[2]張曉海.運用人民銀行業(yè)務發(fā)展成果支持和服務全社會反腐倡廉建設的對策建議[J].內(nèi)蒙古金融研究，2009，（7）.