潘 國 紅

(江蘇省啟東市人大常委會， 江蘇啟東 226200)

陜甘寧邊區(qū)參議會協(xié)商民主的理論和實踐初探

潘 國 紅

(江蘇省啟東市人大常委會， 江蘇啟東 226200)

陜甘寧邊區(qū)參議會是邊區(qū)實行民主政治的主要組織形式，體現(xiàn)的是代議民主和選舉(票決)民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。協(xié)商民主的理念內(nèi)含于參議會制度的理論之中，也體現(xiàn)在這一制度的實踐之中。陜甘寧邊區(qū)參議會協(xié)商民主的寶貴經(jīng)驗，對當(dāng)前各級人大履職中協(xié)商民主的運用具有重要的借鑒意義。

陜甘寧邊區(qū)；參議會；協(xié)商民主；思想邏輯；實踐運用

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)后期在西方興起的一種新型民主理論，是指“在一定的政治共同體中，行動者通過對話、討論、商談、交易、妥協(xié)、溝通和審議等方式及機制參與民主政治生活的一種理論模式”[1]。它針對選舉民主過于強調(diào)利益競爭和輸贏對決，從而導(dǎo)致政治多數(shù)對于政治少數(shù)的壓制，出現(xiàn)托克維爾所言的“多數(shù)人的暴政”這一缺陷而提出。黨的十八大政治報告指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，“通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言，廣集民智，增進共識，增強合力”。把“國家政權(quán)機關(guān)”(即立法、行政、司法機關(guān))也列為“協(xié)商民主”的“渠道”，這是十八大的重大理論創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會也要求“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”，這充分體現(xiàn)了我們黨思考民主、實踐民主、推進民主的信心和智慧，對于進一步推動政治體制改革、豐富人民民主內(nèi)容具有重要意義。這既是對西方協(xié)商民主理念的借鑒，更是對我國民主政治傳統(tǒng)，特別是延安時期陜甘寧邊區(qū)參議會選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合的民主政治傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚。邊區(qū)參議會制度作為建國后建立的人民代表大會制度的前身，主要體現(xiàn)的是代議民主和選舉(票決)民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。協(xié)商民主的理念內(nèi)含于參議會制度的理論之中，也體現(xiàn)在這一制度的實踐之中。當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要側(cè)重于對參議會選舉民主的研究，并形成了許多重要的研究成果，而對參議會協(xié)商民主的研究，特別是選舉民主與協(xié)商民主有機結(jié)合的研究很少有人涉及。本文擬就此問題進行一些粗淺的探討，以求對當(dāng)前人大履職過程中引入和強化協(xié)商民主，充分發(fā)揮人大制度職能優(yōu)勢和特有價值有借鑒之用。

一、邊區(qū)參議會協(xié)商民主的思想邏輯

1935年10月，中央紅軍到達(dá)陜北。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為了建立最廣泛的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，1937年9月，中共中央正式宣布取消中華蘇維埃共和國的稱號，將中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處改為中華民國特區(qū)政府即陜甘寧邊區(qū)政府。就全國而言，共產(chǎn)黨和其他民主黨派一樣，都是在野黨；就局部地區(qū)，陜甘寧邊區(qū)政權(quán)是國民政府管轄的一個地方政權(quán)，共產(chǎn)黨擁有自己領(lǐng)導(dǎo)的軍隊和統(tǒng)治區(qū)域，它是一個執(zhí)政黨。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)由參議會(民意機構(gòu))和政府兩部分組成，分邊區(qū)(相當(dāng)于省)、縣(市)、鄉(xiāng)(有的地方稱村)三級。邊區(qū)參議會是邊區(qū)人民參與國事管理、實現(xiàn)人民民主的主要組織形式，體現(xiàn)了選舉和票決的價值，它與溝通對話為特征的協(xié)商民主互為補充，相得益彰，統(tǒng)一于發(fā)展民主、團結(jié)民眾、鞏固政權(quán)的偉大實踐。在艱苦的探索和實踐中，毛澤東、周恩來、鄧小平、林伯渠、謝覺哉等著名共產(chǎn)黨人對初含協(xié)商民主意蘊的“民主商量”、“民主合作”各自進行了闡述和總結(jié)，雖然較為零碎和粗放，但協(xié)商民主思想的基本精神已經(jīng)初見雛形。

1.選舉民主是人民民主的主要實現(xiàn)形式

民主的實質(zhì)是“誰之民主”和“如何民主”的問題。1935年，根據(jù)國內(nèi)階級關(guān)系的變化，毛澤東提出了“人民共和國”的口號。1939年5月，毛澤東又使用了“人民民主”和“人民民主主義”的概念。[2]按照毛澤東的說法，人民在當(dāng)時“它包括無產(chǎn)階級、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級、資產(chǎn)階級及一切國內(nèi)同意民族和民主革命的聯(lián)盟”[3](P.126)。如何實現(xiàn)人民民主？議會是現(xiàn)代國家民主基本的普遍的標(biāo)志，民主只可能通過代議制形式實現(xiàn)，而代議民主制只可能通過選舉的方式來體現(xiàn)人民主權(quán)。謝覺哉指出：“選舉及議會制度，是民主政治的主要表現(xiàn)。雖然說沒有真正民主的實質(zhì)，選舉和議會，可以成為空架子，成為統(tǒng)治階級騙人的御用的工具，但是，如果沒有選舉，沒有議會，那民主的精神無所附麗，也就說不上民主”[4](P.636)。1937年5月12日頒布的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，提出了“采取普遍的直接的平等的無記名的選舉制，保證實現(xiàn)徹底的民主”的選舉原則。[5](P.243)民主選舉產(chǎn)生的參議會是邊區(qū)權(quán)力機關(guān)和民意機構(gòu)，它代表民意產(chǎn)生各級政府，決定邊區(qū)各種重大事宜，創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)的單行法規(guī)。1943年4月25日公布的《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》規(guī)定：“各級參議會為各級政權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)，各級政府服從各級參議會之決議。”[4](P.14)邊區(qū)各級政府由各級參議會選舉產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)。謝覺哉說：“打個比方：議會是人民直接選的，是主人；政府是議會選的，是傭人。主人對傭人有監(jiān)督指揮的權(quán)利，傭人應(yīng)接受主人的監(jiān)督和指揮。”[7]“參議會決議一經(jīng)決定，就得執(zhí)行，我們的議會，不是‘請客’，不是‘議而不決，決而不行’?！盵4](P.644)參議會由人民選舉，接受人民的監(jiān)督。1941年1月發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)政府為改選及選舉各級參議會的指示信》指出：“民主的第一著，就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人。邊區(qū)各級參議會與政府，是老百姓選舉的，但做了很久，做得對不對，應(yīng)該向老百姓報告，請老百姓檢查，看還要你不要。”[6](P.206)選舉民主通過投票方式遵循多數(shù)原則產(chǎn)生的參議會直接體現(xiàn)了現(xiàn)代政治的核心原則——人民主權(quán)性質(zhì)，是邊區(qū)人民參與國事管理、實現(xiàn)當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實現(xiàn)形式。

2.參議會引入?yún)f(xié)商和對話，可以彌補選舉民主的不足，更好地實現(xiàn)人民民主

中國哲學(xué)奉行“和”、“中”的思維，體現(xiàn)在政治價值觀念上是重諧和，貴合一，和為貴。這種政治文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)為協(xié)商民主的發(fā)展和確立提供了良好的文化背景。協(xié)商民主尋求的是一種不同利益主體之間的民主關(guān)系，強調(diào)多元社會主體之間共生共存，注重在寬容基點上的對話、溝通、爭論、妥協(xié)與共識，其理論原則和價值追求與抗戰(zhàn)時期建立最廣泛的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的目標(biāo)相一致，因此，在以選舉為基礎(chǔ)的陜甘寧邊區(qū)民主制度框架中，協(xié)商民主就成為一種必然的選擇。毛澤東認(rèn)為，中國社會是一個兩頭小中間大的社會，無產(chǎn)階級和地主大資產(chǎn)階級都只占少數(shù)，最廣大的人民是農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級以及其他的中間階級(即民族資產(chǎn)階級、開明紳士、地方實力派等中間勢力)。他指出：“任何政黨的政策如果不顧及這些階級的利益，如果這些階級的人們不得其所，如果這些階級的人們沒有說話的權(quán)利，要想把國事弄好是不可能的。”“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。”[7](PP.808-810)共產(chǎn)黨“要學(xué)會和黨外人士實行民主合作的方法，善于同別人商量問題?！盵7](P.1062)1941年11月6日毛澤東在邊區(qū)第二屆參議會開幕式所作的演說中指出：“共產(chǎn)黨員必須傾聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會。別人說得對的，我們應(yīng)該歡迎，并要跟別人的長處學(xué)習(xí)；別人說得不對的，也應(yīng)該讓別人說完，然后慢慢地加以解釋?！彼€強調(diào)：“共產(chǎn)黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠(yuǎn)不變的。”[7](P.809)周恩來說：“新民主主義議事的特點之一，就是會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使人家都對要討論決定的東西事先有個認(rèn)識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議?！薄靶旅裰髦髁x的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！盵8](P.134)選舉民主突出的缺陷是遵循多數(shù)原則，注重的是結(jié)果，不可能完全反映整體的意志。邊區(qū)參議會運用“協(xié)商民主”，就邊區(qū)政治、社會、經(jīng)濟等方面的問題進行公開的對話、交流和協(xié)商，讓各階級、階層、黨派、團體和個人等盡可能多的公眾參與到商談中來，有助于促進不同群體間的溝通與理解,使各方面利益得到不斷協(xié)調(diào)和兼顧，有利于建設(shè)具有空前廣泛性和巨大包容性的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

3.發(fā)展協(xié)商民主，關(guān)鍵在于正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)

協(xié)商民主需要政治權(quán)威來主導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨在協(xié)商民主中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是選舉民主與協(xié)商民主有機結(jié)合的根本保障。當(dāng)時抗日根據(jù)地的各級政權(quán)組織普遍實行具有民主性質(zhì)的“三三制”政權(quán)組織形式(即在參議會和政府中共產(chǎn)黨員、黨外進步分子和中間派各占三分之一)，為共產(chǎn)黨同各階級、階層、黨派、團體和個人協(xié)商共事提供了平臺。如何保證共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？1940年3月，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中指出：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們。而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[9](P.742)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主的統(tǒng)一之道，關(guān)鍵在于黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和黨員的模范作用，真正發(fā)揮黨的先鋒隊作用。針對當(dāng)時黨內(nèi)一部分人抵制“三三制”政策，鄧小平批評道：“這些同志誤解了黨的優(yōu)勢，以為黨員包辦就是絕對優(yōu)勢，不了解真正的優(yōu)勢要表現(xiàn)在群眾擁護上。把優(yōu)勢建立在權(quán)力上是靠不住的?！盵10](P.11)謝覺哉也指出：“什么叫領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)是帶路的意思，有正確的政策和模范的行動，大多數(shù)人們自然跟著走。如果靠黨員占權(quán)位的人多，使少數(shù)人不敢不跟著走，那是壓迫，不算領(lǐng)導(dǎo)。”[11](P.63)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，不是靠共產(chǎn)黨員人數(shù)多，有權(quán)力、有武裝來支撐，而是靠共產(chǎn)黨以其先進性發(fā)揮“帶路”、“引導(dǎo)”、“服務(wù)”和“組織和支持人民當(dāng)家作主”的作用來獲取和實現(xiàn)。

二、邊區(qū)參議會協(xié)商民主的運行機制

協(xié)商民主需要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，依靠民主的法制化、程序化來實現(xiàn)。邊區(qū)參議會協(xié)商民主的基本主體是各階級、階層、黨派、團體、個人。協(xié)商活動的領(lǐng)域是邊區(qū)的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活等重要問題。協(xié)商民主遵循的基本原則是協(xié)商一致，通過商討和吸納不同意見或相互之間的妥協(xié)來達(dá)到意見的一致。在意見分歧的情況下，以商討等方式來取得共識。邊區(qū)參議會積極探索實踐，形成了構(gòu)成多元、主體平等、目標(biāo)明晰，運行有規(guī)則、協(xié)商有機構(gòu)、成效有落實的協(xié)商民主運行機制。

1.協(xié)商準(zhǔn)則：《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》

抗日民主政權(quán)是各種愛國政治力量聯(lián)合的政權(quán)，參加政權(quán)的各階級、階層、各黨派與群眾團體各自代表不同的階級利益，政見也自然各異，因此，必須有共同合作的政治基礎(chǔ)。這個合作的政治基礎(chǔ)就是抗日和民主。為保障這種團結(jié)合作的政治基礎(chǔ)，1939年初，陜甘寧邊區(qū)召開第一屆參議會，制定了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》。1941年,中共陜甘寧邊區(qū)中央局總結(jié)邊區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，重新制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(共21條)，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，于同年5月1日公布廣泛征求意見(又稱“五一綱領(lǐng)”)，同年11月在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第一次會議上正式通過，并以法制的形式固定下來。施政綱領(lǐng)具有地區(qū)憲法性質(zhì)，通篇貫徹著抗日和民主的精神，對邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面規(guī)定出具體政策。這些政策，兼顧了各抗日民主階級、階層的利益。如《綱領(lǐng)》第6條明確規(guī)定“保證一切抗日人民(地主、資本家、農(nóng)民、工人等)的人權(quán)、政權(quán)、財權(quán)及言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由權(quán)”。施政綱領(lǐng)對參加抗日民主政權(quán)的各方都具有約束力，無論是工農(nóng)分子，還是地主、富農(nóng)、商人；無論是共產(chǎn)黨員和進步分子，還是中間分子，都必須以它為準(zhǔn)則，都不能站在各自原來的立場，為各自的利益而說話、辦事，而必須以施政綱領(lǐng)為準(zhǔn)繩?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》是協(xié)商合作的共同政治基礎(chǔ)和辦事準(zhǔn)則。

2.協(xié)商平臺：“三三制”政權(quán)

由于中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部在邊區(qū)人民群眾中威信很高，初建的抗日民主政權(quán)在各級參議會和政府機關(guān)里，“清一色”的中共黨員現(xiàn)象相當(dāng)普遍。為擴大抗日民主政權(quán)各階層的廣泛代表性，中國共產(chǎn)黨力圖用選舉以外的協(xié)商民主形式來對選舉民主進行補充。1940年3月6日，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的黨內(nèi)指示信中明確提出：“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”[9](P.742)3月11日，毛澤東在延安高級干部會議作《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問題》的報告時，進一步闡明了“三三制”政權(quán)的階級實質(zhì)。他指出：“共產(chǎn)黨員占三分之一，他們代表無產(chǎn)階級和貧農(nóng)；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產(chǎn)階級；中間分子和其他分子占三分之一，他們代表中等資產(chǎn)階級和開明紳士，只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權(quán)?！盵9](PP.750-751)“三三制”的政權(quán)組織形式，是通過根據(jù)地廣大人民的民主選舉和各階級各階層廣泛協(xié)商完成的?！叭啤闭?quán)的基本精神，包含有多元、參與、平等、公開、有效等民主元素，可以說是中國政權(quán)史上選舉民主與協(xié)商民主有機結(jié)合的初步形態(tài)?！叭啤闭?quán)的建立，既為黨同各階級、階層、黨派、團體和個人合作共事提供了組織保證，也為各方面愛國人士發(fā)揮作用提供了載體和平臺。

3.協(xié)商形式：會內(nèi)和會外相結(jié)合

陜甘寧邊區(qū)對協(xié)商民主的方法和形式進行了積極而有益的探索。協(xié)商的方法主要是注意傾聽和展開討論。在共同政治基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則的前提下，鼓勵不同意見表達(dá)，各方以開明胸懷和耐心姿態(tài)接納對方觀點，特別是不同意見甚至是逆耳之言，而后進入平等交流、互相說服的理性討論階段，最終在照顧和維護各方利益的基礎(chǔ)上達(dá)成一致。協(xié)商形式主要采取會內(nèi)和會外相結(jié)合。“用會議形式解決相互間的糾紛”，是民主協(xié)商的主要形式。謝覺哉認(rèn)為，“施行民主，就得開會，除定期的參議會會議、各團體代表會議外，還須有很多會。會是民主制的具體實施”[12](P.348)?！耙粩堊印睍⑷河?、座談會是陜甘寧邊區(qū)參議會會議協(xié)商的主要形式?！耙粩堊印睍脏l(xiāng)參議會為主體，即在鄉(xiāng)參議會召開時，召集鄉(xiāng)政府委員、行政村主任、自然村村長以及共產(chǎn)黨員支部干事等，不分黨內(nèi)與黨外，不分議員與非議員，圍繞全鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、文化等群眾性的大事，大家討論、大家決策、大家分工、大家落實，“決議，一攬子；執(zhí)行，一攬子”。 群英會在邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)舉行，邊區(qū)各級參議會和政府在召開會議或作出重大決策時，邀請本地的勞動英雄和模范工作者參加或列席會議，發(fā)揮他們參政議政、民主監(jiān)督的作用。座談會則在邊區(qū)和縣級舉行。1944年7月，邊區(qū)參議會常駐委員會和邊區(qū)政府委員會召開聯(lián)席會議，決定運用黨外民主人士座談會的方式，聽取黨外人士對政府工作的意見，并將它們的意見作為指定方針政策的重要參考。而后，“座談會”作為邊區(qū)參議會協(xié)商民主的一種形式確定了下來，并成為邊區(qū)民主政治制度的重要組成部分。[13]

此外，會外(指會前和會后)協(xié)商也是一種重要方式。林伯渠指出：“黨外人員尤其中間人士們，不習(xí)慣在會議上討論問題，尤其不習(xí)慣在會議上爭論問題，這雖然是他們的弱點，是他們在政治上還不夠成熟的一種表現(xiàn)，但我們今天還不能不顧及他們這種習(xí)慣；反正一切重要問題全靠至少主要靠會前會后經(jīng)過個別協(xié)商，以座談方式?jīng)Q定，提到正式會議上只是取得合法手續(xù)而已。遇有意見分歧，爭論不能避免時，也要盡量使用會外談話方式求得解決”[14](P.395)。

三、協(xié)商民主在邊區(qū)參議會履職過程中的廣泛運用

邊區(qū)參議會具有重大職權(quán)。邊區(qū)第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》明確規(guī)定了邊區(qū)參議會的職權(quán)：“選舉或罷免邊區(qū)政府主席、副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長，監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級政府、司法機關(guān)之公務(wù)人員，創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)之單行法規(guī)，批準(zhǔn)關(guān)于民政、財政、糧食、建設(shè)、教育及地方軍事計劃等各項計劃，督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會的決議，決定邊區(qū)應(yīng)興應(yīng)革之重要事項等?？h和鄉(xiāng)市參議會也擁有類似之職權(quán)?！盵4](P.289)參議會在其履職過程中，選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合的民主形式被廣泛應(yīng)用，并取得卓越成效。

1.加強選前協(xié)商，保證選舉結(jié)果的民意代表性

參議會和政府選舉采取協(xié)商在前、票決在后，通過協(xié)商再做票決的方式，避免票決對政治少數(shù)的壓制。一是在選舉開始之前，邊區(qū)黨和政府組織大量干部深入到縣、鄉(xiāng)、村對選民進行宣傳動員，與廣大工農(nóng)群眾選民和地主、士紳等選民開展對話協(xié)商。二是中國共產(chǎn)黨各級組織與各階級、階層代表人士共同協(xié)商聯(lián)合提出候選人。在提出候選人、確立候選人環(huán)節(jié)反復(fù)醞釀、充分協(xié)商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上確立最終候選人。三是采取“退出”或增聘的辦法進行調(diào)整。如果候選人中共產(chǎn)黨員超過三分之一時，就采用共產(chǎn)黨員自動退出選舉的辦法，依次由非黨人士遞補。選舉結(jié)果如果不符合“三三制”的要求，則根據(jù)選舉條例的相關(guān)規(guī)定，邊區(qū)政府與各群眾團體、地主、士紳中的代表人士協(xié)商推舉一些代表，由邊區(qū)政府聘請為參議員，其名額一般不超過參議員總數(shù)的十分之一。

2.公開征求意見，提高立法的科學(xué)化和民主化

邊區(qū)、縣(或等于縣的市)參議會擁有立法權(quán)(鄉(xiāng)級參議會沒有立法權(quán))。邊區(qū)參議會在其存在的13年間，制定頒布了具有根本法性質(zhì)的憲法，以及刑法、民法等法律文件，初步形成了新民主主義的法律體系。參議會在其立法過程中廣泛存在著協(xié)商民主。一是了解民眾意見和訴求，確立立法議題。謝覺哉說：“法源在人民?！盵15](P.52)邊區(qū)參議會通過的每一個法律法規(guī)，都不是憑空臆造出來的，都是深入群眾生產(chǎn)生活實踐，廣泛聽取和征求群眾意見，經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序而制定的。《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)抗屬離婚處理辦法》(1943年)、《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》(1946年)等有關(guān)婚姻家庭方面的法律，都是立足邊區(qū)實際和民眾的利益訴求進行創(chuàng)制或修訂的。二是公開征求意見，匯集民意。參議會常駐會在法律草案完竣后，在群眾中發(fā)動普遍討論，向社會各階層公開征求意見，通過廣泛的討論、協(xié)商，匯集各方民意，加以研究整理，再到參議會上討論。[16]三是形成廣泛共識，表決通過法律。邊區(qū)制定、修改、廢止的法律草案提交參議會，參議員們會對法律草案的每條款項進行激烈的討論審議，參議員們站在其所代表的群體利益的立場上，發(fā)表自己的看法和意見，經(jīng)過充分討論協(xié)商取得共識后表決通過。對于不符合邊區(qū)實際情況，或者執(zhí)行困難較大，或者違法人民群眾利益的法律草案，表決時會受到參議會的否決。

3.開展檢查評議，推進政府工作

群眾在選舉中直接檢查政府工作和群眾選出參議員在參議會中檢查政府工作，是群眾檢查政府工作的兩種方式。在邊區(qū)各級的選舉會議中，政府都要報告其執(zhí)政以來的工作情況，政府工作人員也紛紛向群眾報告工作并作自我批評，接受群眾詢問和批評。群眾根據(jù)實際情況評論政府工作的好壞，然后通過民主選舉，清除那些不稱職的代表和干部，選出那些能代表他們利益的“好人”。在各級參議會會議上，同級政府主席或副主席，代表政府委員會作書面政府工作報告，政府各職能部門作專題工作報告，接受參議員的檢查和評議。“凡參議員對于政府工作報告，均有詢問權(quán)，詢問時以書面或口頭為之，由大會主席團通知主管機關(guān)負(fù)責(zé)人定期答復(fù)之；如認(rèn)為答復(fù)不滿意時，可再提出詢問”[4](P.302)。參議員在會議上可以自由發(fā)表言論，不受任何限制。參議員們知無不言、言無不盡，熱烈地檢討政府工作。政府本著“有則改之、無則加勉”的態(tài)度，虛心接受大家的批評，查漏補缺，不斷改進政府工作。

4.廣泛征詢意見，提高提案質(zhì)量

提出提案(即議案和建議)是參議員行使權(quán)力、履行職責(zé)的重要途徑。提案質(zhì)量是能否在參議會通過并最終實施的關(guān)鍵。?陜甘寧邊區(qū)參議會高度重視提案質(zhì)量，要求各級參議會以協(xié)商民主的方法通過對話、溝通、爭論，廣泛聽取和征求各方面的意見和建議，集思廣益保障提案質(zhì)量。謝覺哉在《縣參議會怎樣開會》一文中指出，提案的收集，“必須各方面先研究，準(zhǔn)備，才能有良好的提案出來”[4](P.679)。林伯渠在《關(guān)于陜甘寧邊區(qū)參議會的籌備問題》的報告中要求，提案“事先要有些醞釀”，要“在小組會上大家討論、座談、漫談、交換意見得出一個總的意見”[4](P.405)。注重提案議題選擇和確立過程中的多方調(diào)查和溝通交流，重視參議會表決前的充分審議和熱烈討論，有效提高了提案的質(zhì)量，同時也較好地實現(xiàn)了各方對提案的共識，便于提案通過后的實施。深為人們熟知的“精兵簡政”提案，是李鼎銘先生在廣泛征求了各方面人士意見和11位參議員簽名基礎(chǔ)上提出的，后邊區(qū)第二屆參議會第一次會議以165票(共219位參議員)的絕對多數(shù)表決通過，并作出了“交政府速辦”的決議。這一提案促成了邊區(qū)以及其他根據(jù)地歷時3年多的大規(guī)模的精兵簡政運動。

5.傾聽各方意見，提高閉會期間參議員履職成效

參議員是參議會的主體，他們來自社會的各個方面，代表群眾，參議員除了參議會會議期間履行職責(zé)外，在閉會期間也積極履職，開展經(jīng)常性參議活動，將協(xié)商民主運用于工作之中。參議會閉會期間，參議員的工作主要有三項:傳達(dá)參議會通過的決議、綱領(lǐng);檢查督促各級政府實行參議會決議;聯(lián)系群眾，集中群眾意見。參議員工作和生活在群眾中間，為更好地履行職責(zé)，參議員廣泛收集群眾意見，開展調(diào)查研究。為了更好地聯(lián)系群眾，許多地方成立了議員小組，將參議員與所屬轄區(qū)的選民聯(lián)系起來。各議員小組深入群眾，經(jīng)常到農(nóng)村、機關(guān)、工廠進行調(diào)查研究，聽取群眾的呼聲，如那里的公務(wù)人員是否稱職，法令是否執(zhí)行，有無違反人民利益的壞例子及其能幫助人民的好例子，上級是否來檢查過或深入檢查過工作等等，然后將各個方面的意見綜合起來，形成符合實際的提案提交各級參議會。

四、結(jié)語

陜甘寧邊區(qū)參議會協(xié)商民主的廣泛運用，符合當(dāng)時根據(jù)地的社會結(jié)構(gòu)以及團結(jié)各種抗戰(zhàn)力量的需要。選舉民主，落實主權(quán)在民原則；協(xié)商民主，有效協(xié)調(diào)根據(jù)地內(nèi)部各階級階層的矛盾；選舉民主與協(xié)商民主的有機結(jié)合，擴大了民眾的政治參與，真正使人民民主在陜甘寧邊區(qū)得到了施行，使陜甘寧邊區(qū)成為了“全國最進步的地方”和“民主中國的模型”。陜甘寧邊區(qū)的人民民主實踐，凝聚了各階級、階層以及各民族的力量，鞏固和促進了抗日根據(jù)地的發(fā)展，為抗日戰(zhàn)爭的勝利奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時提高了中共在全國政治格局中的地位，并為中共在全國范圍內(nèi)執(zhí)政積累了寶貴的經(jīng)驗。

陜甘寧邊區(qū)參議會協(xié)商民主的寶貴經(jīng)驗，對當(dāng)前各級人大履職中協(xié)商民主的運用具有重要的借鑒意義。黨的十八大和十八屆三中全會報告提出的推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，既是對我國近年來民主政治發(fā)展實踐的總結(jié)和發(fā)展，也是對未來政治文明建設(shè)表達(dá)的新期待。人大是行使國家政治決策的權(quán)力機關(guān)，又是人民意志的集中表達(dá)場所。目前我國人大制度的具體構(gòu)造和現(xiàn)實運行方面，還存在著一些不足，這在一定程度上制約了人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)程度。人大工作應(yīng)注重吸收協(xié)商民主的優(yōu)勢和特長，在履職過程中積極引入和強化協(xié)商民主的機制，鼓勵公民有序政治參與，以充分發(fā)揮人大制度反映民意、整合民意的職能優(yōu)勢和特有價值。需要指出的是，“協(xié)商民主在一定意義上實現(xiàn)了對選舉民主的超越；但作為制度，協(xié)商民主依然是在選舉民主這個宏觀制度框架下運行的”[17]。選舉是民主體制中的核心制度，協(xié)商則在更多的情況下體現(xiàn)為一種機制，協(xié)商民主主要是彌補選舉民主的不足，起到一種輔助和糾正作用，而不是全盤取代選舉民主及其運作。人大在推動協(xié)商民主發(fā)展的過程中，必須始終堅持協(xié)商民主服從和服務(wù)于人大制度這一原則，從而使社會主義民主政治始終保持健康、穩(wěn)定、持續(xù)的良好發(fā)展趨勢。

[1]邱家軍.選舉民主與協(xié)商民主技術(shù)路線的沿革及協(xié)同——中國民主政治發(fā)展路徑：選舉與協(xié)商學(xué)術(shù)研討會綜述[J].人大研究,2008(3).

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(責(zé)任編輯 光 翟)

2014-09-20

潘國紅，男，江蘇啟東人，江蘇省啟東市人大常委會副主任。

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1671-1696(2014)12-0052-06