溫桂芳 張群群

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

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能源資源性產(chǎn)品價格改革戰(zhàn)略

溫桂芳 張群群

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

中共十八大后，深化能源資源性產(chǎn)品的價格改革已成為調(diào)整經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必由之路，具有戰(zhàn)略意義。這項改革的基本目標是按照建成社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，堅持市場改革取向，建立能夠反映資源稀缺程度和市場供求關系及環(huán)境損害成本的價格形成機制和價格體系，理順價格關系，健全市場體系，更充分地發(fā)揮市場價格機制的有效作用。由于各類產(chǎn)品的生產(chǎn)、供求和市場條件差別較大，這項改革應體現(xiàn)差異性，煤炭、石油、天然氣、水以及環(huán)境價格改革都應結合各自特點進行分類設計；還必須同時做好頂層設計，并要妥善處理政府與市場的關系，建立價格支持體系，完善價格政策和成本監(jiān)審機制；同時，應在反壟斷、企業(yè)改革、法制建設、市場培育和財稅協(xié)調(diào)方面加強配套。

能源資源性產(chǎn)品；價格改革；改革戰(zhàn)略；市場機制

經(jīng)過三十多年的努力，我國價格改革已取得重要進展，絕大多數(shù)商品和服務價格已由市場決定。但在能源資源、公共事業(yè)、環(huán)保收費等領域，價格不合理的問題仍比較突出，改革任務還相當艱巨。中共十八大報告再次強調(diào),要“深化能源資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和能源資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)哪茉促Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。”深化能源資源性產(chǎn)品價格改革已經(jīng)成為堅持節(jié)約能源資源和保護環(huán)境的基本國策、推進生態(tài)文明建設的重要任務。

一、應從戰(zhàn)略高度審視深化能源資源性產(chǎn)品價格改革的重要作用

(一)能源資源性產(chǎn)品價格改革的重要性與迫切性。

1.能源資源性產(chǎn)品是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展十分重要的支柱性與稀缺性商品。經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，離不開能源資源的支撐。能源資源性產(chǎn)品是國民經(jīng)濟中具有戰(zhàn)略意義和全局影響的重要的基礎性產(chǎn)品，與生產(chǎn)生活休戚相關。

由于能源資源性產(chǎn)品價格長期被扭曲，嚴重制約了這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。理順能源資源性產(chǎn)品價格關系，使其更好地反映市場供求、稀缺程度和環(huán)境損害成本，有利于發(fā)揮價格合理配置資源的作用，促進增加供給，抑制不合理的需求，提高使用效益，降低其對外依存度，增強企業(yè)競爭力。需求減少，也有利于減少污染。可見，運用價格機制既能夠促進增加供給又能抑制需求，可取得事半功倍、一舉多得的效果。更重要的是，價格合理了，價格機制能更好地發(fā)揮作用，對于推動節(jié)能減排、調(diào)整經(jīng)濟結構和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設能源資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會都有重要作用。

2. 能源資源性產(chǎn)品是稀缺性產(chǎn)品，對外依存度高，但價格話語權嚴重缺失。一方面，隨著工業(yè)化和城市化的推進，我國的能源資源需求不斷增長，由此導致傳統(tǒng)化石能源資源消耗迅速增加。我國是全球能源資源消費增長最快的國家之一。另一方面，我國能源資源稟賦較差，煤炭、石油和天然氣人均探明儲量占世界平均水平的56%、11%和4.4%，其他礦產(chǎn)資源也很有限。2012年我國石油對外依存度已經(jīng)高達57.9%，天然氣對外依存度為29%。從中長期來看，全球范圍內(nèi)的能源資源爭奪戰(zhàn)將愈演愈烈，我國煤炭、石油和天然氣等能源資源供應將日趨緊張，對外依存度不斷提高。一旦石油和天然氣進口受到限制，我國將出現(xiàn)嚴重的能源資源危機。不僅如此，我國進口的大宗商品價格話語權的缺失，使我國為此付出了巨大的代價。

3.利用效率低，浪費驚人，造成的環(huán)境污染相當嚴重。

(1)目前我國電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工和紡織等8個行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進水平高40%；鋼、水泥和紙板的單位產(chǎn)品綜合能耗比國際先進水平分別高21%、45%和12%。我國煤礦平均資源回收率目前僅35%，不足世界先進水平的一半，而如美國、澳大利亞、德國和加拿大等發(fā)達國家，資源回收率達到80%左右。此外，資源綜合利用程度低，共生、伴生資源破壞與浪費驚人。目前，全國煤礦年排放煤層瓦斯氣約100億立方米，只有不足15億立方米得以利用；煤泥、劣質(zhì)煤、與煤伴生礦物以及礦井水等資源也沒有有效利用。*數(shù)據(jù)來源于《我國煤炭行業(yè)發(fā)展存在的問題及挑戰(zhàn)》，載于國家信息中心編《產(chǎn)業(yè)政策與數(shù)據(jù)分析》2012年第12期。

(2)在水資源方面，我國人均水資源不足2200立方米，不到世界人均占有水量的1/4，是世界12個貧水國之一。據(jù)統(tǒng)計，在正常情況下，全國年缺水總量在300億～400億立方米之間，每年有1億～3億畝農(nóng)田受旱，669座城市中有400余座供水不足，110個城市嚴重缺水。盡管如此，我國水資源的利用率卻十分低下，農(nóng)業(yè)用水利用率只有43%左右，遠低于發(fā)達國家70%～80%的水平；全國萬元工業(yè)增加值用水量為218立方米，是發(fā)達國家的5～10倍；用水的重復利用率只有60%，而美、日、德等國已達到90%以上；城市人均耗水量為歐洲人的2倍；我國萬元GDP用水量540立方米，遠大于發(fā)達國家在50立方米以下、中等收入國家為150立方米左右的水平。

(3)能源資源的大量使用和浪費，導致城市污水、廢氣排放量猛增，加上環(huán)境使用費用過低和監(jiān)管處置不力，造成對環(huán)境的過度消費和破壞。化石能源資源消耗是溫室氣體排放最主要的來源，而我國又以煤為主要能源，煤的消費對環(huán)境污染較大，排放的有害氣體也比較多。據(jù)統(tǒng)計，煤炭提供了69%的一次能源和接近80%的電力。而煤炭行業(yè)是我國環(huán)境污染嚴重的產(chǎn)業(yè)。一方面，煤炭開采對土地資源、地下水資源的破壞、惡化礦區(qū)大氣環(huán)境都很嚴重，其對煤礦工人及居民影響也很大。另一方面，以煤炭為主的能源結構在使用過程中排放的氣體也對生態(tài)環(huán)境造成極大的損害。我國二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%、人為源大氣汞排放量的40%以及二氧化碳排放量的70%都來自于燃煤。在電力中則以火電為主，約占我國總發(fā)電量的80%，火力發(fā)電的過程是將化石能源轉(zhuǎn)化為電能的過程，在這一過程中會產(chǎn)生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙塵等污染物。據(jù)統(tǒng)計，電力工業(yè)SO2排放900多萬噸，占全國排放總量的50%左右，煙塵排放約350萬噸，占全國排放的25%左右。我國同樣是二氧化碳排放大國，釋放的二氧化碳量占人類活動二氧化碳排放總量的80%以上，占全球溫室氣體排放總量的56.6%。

在水污染方面也十分嚴重。隨著我國重化工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，城市水資源短缺和城市污水排放量猛增問題日益顯現(xiàn)。一般情況下，每使用1立方米的水，將形成0.6～0.7立方米的污水。由于污水處理能力跟不上污水排放的增長，大部分污水未經(jīng)處理就排放出去，致使水污染每年遞增5個到6個百分點，導致水環(huán)境的惡化。目前，我國約有一半的城市市區(qū)的地下水遭到比較嚴重的污染，地下水質(zhì)呈下降趨勢。導致在雨量十分豐富的一些南方城市出現(xiàn)的缺水問題，也是由于污染造成的，所謂缺水實際上缺的是凈水。我國工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水的年排放總量，1980年為239億立方米，到2008年增加到556.7億立方米，1.32增長倍。大量的污水排放，使水體遭到嚴重污染，水的生態(tài)環(huán)境日趨惡劣。

據(jù)國家環(huán)保局2010年11月8日發(fā)布的11月1日～11月7日對全國主要水系100個重點斷面水質(zhì)的監(jiān)測結果表明：Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)的斷面為76個，占76%；Ⅳ類水質(zhì)的斷面為11個，占11%；Ⅴ類水質(zhì)的斷面為6個，占6%；劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面為7個，占7%。

國土資源部4月20日公布《2012年中國國土資源公報》顯示，中國198個地市級行政區(qū)4929個監(jiān)測點顯示，近六成地下水為“差”，其中16.8%監(jiān)測點水質(zhì)呈極差級。依據(jù)《地下水質(zhì)量標準》，綜合評價結果為水質(zhì)呈優(yōu)良級的監(jiān)測點為580個，占全部監(jiān)測點的11.8%；水質(zhì)呈良好級的監(jiān)測點為1348個，占27.3%；水質(zhì)呈較好級的監(jiān)測點為176個，占3.6%。全部監(jiān)測點中，水質(zhì)呈較差級的監(jiān)測點為1999個，占40.6%；水質(zhì)呈極差級的監(jiān)測點為826個，占16.8%。

可見，如果不減少化石能源資源和其他資源消費對環(huán)境造成的影響，就不可能實現(xiàn)美麗中國的夢想。

4.深化能源資源價格改革是調(diào)整經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的必由之路。今后5～10年，我國將處在以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的第二次轉(zhuǎn)型與改革的關鍵階段。走發(fā)展低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟的道路，要建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，必須注重生態(tài)環(huán)境，實施“開源、節(jié)流與治污并重”的資源開發(fā)利用戰(zhàn)略；轉(zhuǎn)變思想，提升對“節(jié)約優(yōu)先、治污為本、多渠道開源”和“節(jié)約減排、科學發(fā)展”的認識，提高節(jié)約資源、降低消耗、減少排放的自覺性，實行兩個轉(zhuǎn)變：從粗放式使用能源資源向節(jié)約使用能源資源和提高能源資源的利用效率的集約型發(fā)展思路轉(zhuǎn)變；從向大自然無節(jié)制地索取，向人與自然和諧發(fā)展、實現(xiàn)資源可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變。

加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要求因扭曲而偏低的資源價格回到合理水平，要求部分由社會承擔的環(huán)境損害成本內(nèi)部化為企業(yè)成本，要求在節(jié)約資源、提高效率、環(huán)境保護上有更多投入。所有這些都表明，深化能源資源價格改革是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切要求和必由之路。

(二)能源資源性產(chǎn)品價格的現(xiàn)狀與問題。

能源資源是十分重要的基礎性產(chǎn)品，合理的能源資源價格對于促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和建立和諧社會，都有著重要的作用。一般說來，科學合理的能源資源價格應該起到下述作用：鼓勵供給，激勵效率，保障公平，促進環(huán)保。以此衡量，我國現(xiàn)行的能源資源價格形成機制及其管理制度都還存在不少問題。

一是價格形成不合理。由于歷史的原因和能源資源的特殊性，我國能源資源性產(chǎn)品價格長期都是由政府直接制定或進行管制，價格不能有效地反映能源資源的供給與需求，不能反映能源資源日趨緊缺的狀況，抑制價格配置資源的作用。

二是價格構成不合理。主要表現(xiàn)在目前的能源資源性產(chǎn)品價格構成中，沒有或者不完全反映能源資源生產(chǎn)過程中的資源消耗的合理補償、開發(fā)過程中造成的環(huán)境污染所需要的治理成本以及生產(chǎn)安全成本，外部成本沒有內(nèi)部化，從而導致其價格過低，不能起到提高開發(fā)利用效率和節(jié)約使用的作用，而是造成開發(fā)和利用都極大浪費，也阻礙了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的順利進行。

三是價格結構不合理。能源資源性產(chǎn)品之間比價關系不合理，不利于能源資源結構的調(diào)整。其中特別突出的是天然氣價格低，與其他能源的比價不合理，進口氣價與國內(nèi)銷售氣價倒掛。天然氣作為一種清潔、低污染的能源，其價值被嚴重低估。目前國內(nèi)市場天然氣價格僅相當于等熱值液化石油氣價格的1/4，燃料油價格的1/3，進口天然氣價格的一半左右，由此導致一系列的價格矛盾和利益問題。

四是價格形成缺乏成本約束。現(xiàn)行的能源資源價格形成多為成本加利潤的辦法，不但對企業(yè)起不到降低成本的激勵作用，反而促使企業(yè)以種種方式增加成本，而一旦成本增加企業(yè)就要求提高價格，形成價格隨著成本的提高而提高的慣性。

五是國內(nèi)外市場價格關系的管理方面的問題。在價格接軌方面也有一些需要完善和改進之處，在國際市場上的價格話語權也嚴重缺失。

六是價格管制方面的問題。受體制的制約，資源性產(chǎn)品價格市場化程度不高，由政府制定的價格不能真實地反映市場供求關系和資源稀缺程度，缺乏對投資者、經(jīng)營者和消費者的激勵和約束作用。以致形成一些價格矛盾，如煤炭價格放開由市場調(diào)節(jié)形成與電價由政府管制之間的電煤價格矛盾，以及煤、油、氣比價不合理等。這些問題已經(jīng)影響到能源資源行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，也影響到了廣大消費者的經(jīng)濟利益，最終不利于整個經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。必須加快能源資源價格的改革。

七是能源資源性產(chǎn)品市場問題。體系不健全，缺乏競爭的市場環(huán)境，影響價格作用的發(fā)揮。

綜上所述，能源資源性產(chǎn)品價格不合理，是導致浪費的重要原因；而價格改革滯后，使許多能源資源消耗高的生產(chǎn)和消費難以制止，并導致破壞和污染環(huán)境等許多問題，更重要的是嚴重制約了轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構的順利進行。根據(jù)世界銀行的研究，能源資源使用量的降低，有55%歸功于價格的調(diào)整。積極穩(wěn)妥地推進能源資源性產(chǎn)品價格改革，既是改變價格不合理，更好地發(fā)揮價格機制的作用，更是落實科學發(fā)展觀，調(diào)結構、轉(zhuǎn)方式，更好地實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的必由之路，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，保障經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，因而具有深遠的歷史意義。

二、深化能源資源性產(chǎn)品價格改革的戰(zhàn)略構想

(一)改革的總體設想。

1.改革的基本目標。能源資源性產(chǎn)品價格改革的基本目標是，按照市場經(jīng)濟體制的要求，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革取向，建立能夠反映資源稀缺程度和市場供求關系及環(huán)境損害成本的價格形成機制和價格體系，逐步理順能源資源性產(chǎn)品的價格關系，健全市場體系，在更大程度和更大范圍上使市場價格機制更有效地發(fā)揮“鼓勵供給、激勵效率、保障公平、促進環(huán)?！钡淖饔?，為建設節(jié)約型社會、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式創(chuàng)造良好的價格體制條件和政策環(huán)境。

2.改革的指導思想。

(1)全面深化價格改革是推進和完成新一輪經(jīng)濟體制改革的重要抓手和突破口。應充分認識深化能源資源性產(chǎn)品價格改革在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構和完善社會主義市場經(jīng)濟體制中的重要性，以此作為價格改革攻堅的突破口。堅持價格作用的主導性，即要充分發(fā)揮價格配置資源的作用；把節(jié)能減排放在突出的地位；把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構作為改革的主要動力。

(2)堅持價格改革的市場導向和轉(zhuǎn)變政府職能、完善宏觀調(diào)控相結合。能源資源價格問題，關鍵在于價格形成機制不合理和市場體系不健全。深化能源資源價格改革的核心，是建立和完善反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境成本補償?shù)膬r格形成機制，理順和完善能源資源性產(chǎn)品價格體系，充分發(fā)揮價格配置資源的基礎性作用。因此，改革必須以市場為取向、以問題為導向，正確處理改革與調(diào)整的關系，防止以調(diào)代改、只調(diào)不改的錯誤導向。在方法上要做好價格調(diào)整與價格形成機制改革的雙向協(xié)調(diào)；要改革現(xiàn)行不合理的管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府的干預，糾正政府定價和監(jiān)管的失誤與失效，要防止改革被既得利益集團綁架和操縱，堅定不移地發(fā)揮政府在改革中應有的作用；還要健全市場體系，促進行業(yè)內(nèi)外的有序競爭，解決能源資源性產(chǎn)品的部門和行業(yè)壟斷問題。應力求使改革過程成為市場機制和政府作用同時完善的過程。

(3)實施價格改革必須注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系。價格改革的實施應與經(jīng)濟增長速度相適應，既要有利于經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，又要保障改革能夠順利推進。既要推進能源資源性產(chǎn)品價格改革，又要保持物價總水平的穩(wěn)定，還要在改革具體措施的推出、出臺時機的選擇、改革力度的把握、改革節(jié)奏的控制等方面慎重考慮，縝密籌劃，以免給發(fā)展和穩(wěn)定帶來不利影響。

(4)改革要體現(xiàn)差異性。能源資源性產(chǎn)品，由于其供求關系、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、市場環(huán)境條件等不盡相同，其價格形成既有共性，又有差別。在價格形成原則、改革目標方面要反映價格形成的一般性；在價格形成方法和步驟方面，則要根據(jù)生產(chǎn)、輸送和消費各環(huán)節(jié)的特殊性，根據(jù)各自的市場供求特點、競爭或壟斷狀況，有區(qū)別地分類進行改革。

(5)全面推進，突出重點，逐步實施。能源資源性產(chǎn)品價格改革主要涉及石油及其制品、天然氣、煤炭、水、土地等產(chǎn)品或要素，在國民經(jīng)濟發(fā)展中有著特殊的作用，其價格改革影響重大。我國現(xiàn)階段市場價格水平已經(jīng)上升到一個新的臺階，實施能源資源性產(chǎn)品價格改革，改變其形成機制和價格水平不合理的狀況，其價格水平必將發(fā)生合理的上升，其傳導作用和轉(zhuǎn)嫁甚至會引起后序產(chǎn)品價格的全面上升，也容易加大通貨膨脹預期。為了減少由此可能帶來的震蕩和對經(jīng)濟社會的負面影響，爭取得到社會各方面的廣泛支持，價格改革不能一蹴而就，而要積極穩(wěn)妥，分步實施。根據(jù)各類能源資源性產(chǎn)品的市場供求形勢、競爭或壟斷狀況，圍繞建立和完善科學合理的價格形成機制的要求，分別輕重緩急，實行分類推出、分段推進、小步快跑的辦法，逐步把改革推向前進。

(二)改革的主要內(nèi)容。

能源資源價格合理才能起到“鼓勵供給、激勵效率、保障公平、促進環(huán)?！钡淖饔?。因此，能源資源價格改革的核心是健全科學、合理的能源資源價格形成機制。改革的主要任務包括：

(1)堅持價格形成的市場導向，打破壟斷，鼓勵競爭，建立和完善主要由市場競爭形成價格的能源資源性產(chǎn)品價格體制；完善由政府管理的能源資源性產(chǎn)品價格的形成機制(政府定價機制)、調(diào)控機制和補貼機制。

(2)按照補償完全成本和獲得合理利潤的原則，區(qū)分能源資源的可再生與耗竭性，實行不同的價格形成辦法。相應完善能源資源價格的成本構成，建立和完善成本管理辦法和成本監(jiān)審機制。

(3)理順能源資源性產(chǎn)品的比價關系，完善價格體系，用價格機制促進各種能源資源的有效配置，協(xié)調(diào)和平衡各種利益關系。鼓勵清潔能源資源發(fā)展，限制非清潔能源資源的使用；促進企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的“減量化、再利用、能源資源化”過程中，尋求各種能源資源使用的最佳替代方案。

(4)培育和完善開放有序的能源資源性產(chǎn)品市場體系，維護公平競爭，規(guī)范價格秩序。以價格改革推動國內(nèi)能源資源性產(chǎn)品市場(包括現(xiàn)貨市場和期貨市場)的發(fā)育和完善。探索建立國內(nèi)外市場價格關系協(xié)調(diào)機制，減少來自國外的大宗商品價格上漲輸入性影響，逐步掌握在國際市場上重要商品的價格話語權。

(三)分類改革構想。

1.能源資源類產(chǎn)品價格改革。能源資源類產(chǎn)品主要包括石油及其制品、天然氣、煤炭、電力等產(chǎn)品。作為能源資源產(chǎn)品，由于其供求關系、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、市場環(huán)境條件等不盡相同，其價格形成既有共性，又有差別。在價格形成原則、改革目標方面要反映價格形成的一般性；在價格形成方法和步驟方面，則要根據(jù)生產(chǎn)、輸送和消費各環(huán)節(jié)的特殊性，根據(jù)各自的市場供求特點、競爭或壟斷狀況，有區(qū)別地分類進行改革。

(1)煤炭價格改革?，F(xiàn)行煤炭價格的主要問題是：①價格的成本構成嚴重缺項，煤礦開采的礦權取得成本、生態(tài)環(huán)境治理恢復成本、安全生產(chǎn)成本及能源資源枯竭后的退出成本等，沒有或很少進入定價成本。②計劃煤與市場煤剛剛并軌，電煤交易關系和價格聯(lián)動機制尚在嘗試和摸索之中，其制度安排的穩(wěn)定性和成熟性有待進一步的檢驗。

煤炭價格改革的任務主要有兩項：

一是構建反映煤炭完全成本的價格形成機制。完善煤炭資源成本構成，關鍵是要將煤炭礦業(yè)權取得成本、資源開采成本、生態(tài)環(huán)境恢復治理成本、安全生產(chǎn)成本以及煤炭資源枯竭后的退出成本(代際成本)等列入企業(yè)成本核算范圍；通過改革使外部成本內(nèi)部化，社會成本企業(yè)化，逐步建立起以完全成本為基礎、以市場為導向的供需雙方協(xié)商定價，并輔之以政府宏觀調(diào)控的煤炭價格形成機制。同時，制定和完善煤炭成本核算法規(guī)，建立和完善生態(tài)環(huán)境恢復、安全生產(chǎn)和退出等方面的基金，使煤炭外部成本的補償法制化。

二是實現(xiàn)煤炭價格真正由市場競爭形成，探索有效解決煤價并軌前后積累起來的利益沖突問題的可行途徑和長效機制。以前實行的煤炭價格雙軌制，約有一半的煤是由政府控制的“計劃煤”(又稱合同煤)，并實行由政府控制的“合同價”。實行“雙軌制”的結果，使煤炭價格名為市場化，實則仍由政府嚴格控制或干預，導致競爭十分不公平；由煤價“雙軌制”，進而形成煤炭運輸上也是實行“雙軌制”，導致運輸市場亂象叢生，尋租和腐敗現(xiàn)象嚴重；同時，也不利于“煤—運—電”全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化改革，不利于全國煤炭統(tǒng)一市場的形成。此外，也不利于電力體制和電價改革的推進。因此，取消煤炭價格雙軌制，讓價格由供需雙方在市場上通過協(xié)商形成，為整個煤電產(chǎn)業(yè)鏈改革撕開了一個突破口，也為所有用煤企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境。

深化改革必須解決好以下問題：一是煤電價格聯(lián)動問題。實現(xiàn)煤價形成市場化后，政府需適度放松對電價的管制，逐步實現(xiàn)由發(fā)電企業(yè)自行根據(jù)市場供求關系決定價格?，F(xiàn)在實施的《關于深化電煤市場化改革指導意見》中規(guī)定了煤電價格聯(lián)動的調(diào)整閾值(電煤價格波動幅度5%)和調(diào)整周期(年度)，同時降低了電力企業(yè)消納煤價波動的比例(由30%降為10%)。今后在調(diào)整周期、波動幅度調(diào)整閾值的規(guī)定和具體操作上，需要適度增強靈活性。要引導和促進煤炭和電力企業(yè)簽訂電煤供應的中長期合同，實現(xiàn)電煤市場的真正開放。二是電煤的運輸問題。需要改變現(xiàn)行電煤運輸由發(fā)改委分配和統(tǒng)一調(diào)配運力的做法，同時放開鐵路運輸，制定相應的規(guī)則，保證操作透明，實現(xiàn)所有煤炭運輸?shù)墓剑娒旱倪\輸可由電力部門與鐵路部門通過中長期合同的方式予以保障。

(2)石油價格改革。目前，原油價格已經(jīng)實行與國際市場價格接軌，成品油價格則按照政府指導價確定的原則，適時按照有關機制進行調(diào)整。

根據(jù)市場取向的改革原則，油價形成既要反映國際市場石油價格變化，又要考慮國內(nèi)市場供求、生產(chǎn)成本和社會各方面承受能力等因素?，F(xiàn)行的原油價格與國際市場接軌的辦法，只考慮國際市場的變化，不能充分地反映國內(nèi)市場的具體情況，接軌只是對國際市場價格的被動接受，因而接軌辦法有待于進一步完善乃至深化改革。

成品油價格改革有兩種方案可供選擇：

一是完善現(xiàn)行接軌辦法。此次價格機制的完善，總體上屬于在現(xiàn)行體制機制框架內(nèi)的適當調(diào)整，國內(nèi)油價水平的調(diào)整仍主要取決于國際市場原油價格走勢，并未反映國內(nèi)供給部分的作用與影響。為了更加及時反映國際市場油價變化，調(diào)價周期還可進一步縮短，建議以一周(七天)為調(diào)價周期。在不涉及保密的情況下，新的油價形成機制的相關措施應細化。同時，建立石油企業(yè)內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機制、相關行業(yè)的價格聯(lián)動機制、對部分弱勢行業(yè)和弱勢群體適當補貼機制等。

二是放開成品油價格由市場競爭形成，政府在宏觀上實行必要的調(diào)控，確保價格不發(fā)生大的波動。與此相適應，改革價格管理體制和流通體制，實行產(chǎn)、煉、銷分開，各環(huán)節(jié)法人獨立，自負盈虧，強化各環(huán)節(jié)內(nèi)市場競爭；適當放寬對進口油源的限制，放開油品進出口權，打破 “兩桶油”的壟斷，維護公平的市場價格秩序。建立成品油現(xiàn)貨和期貨市場，逐步健全和完善成品油價格發(fā)現(xiàn)和價格風險分散機制，使經(jīng)營者和消費者在購銷決策及規(guī)避價格波動風險等方面可以有更多的選擇。

(3)天然氣價格改革。天然氣是重要的清潔能源資源，在我國能源資源消費中所占比重不斷增加，進口氣也在不斷增多，對外依存度2010年為15%，2012年已提高到29%，今年預計可達32%。按國際能源資源署預計，未來20年天然氣將成為全球增長最快的能源資源；到2035年，天然氣在全球能源資源消耗中所占比例將與煤炭持平。天然氣的生產(chǎn)和消費在國民經(jīng)濟的發(fā)展中具有舉足輕重的地位。

目前天然氣價格主要問題在于，主要由市場形成的價格機制尚未建立，價格構成中的成本缺失，與其他能源的比價不合理，進口氣價與國內(nèi)銷售氣價倒掛。價格不合理，導致一系列矛盾和問題。生產(chǎn)供給缺乏激勵，消費約束不力，終端市場的過度發(fā)展；隨著天然氣對外依存度不斷提高，進口氣銷售價格倒掛問題日趨突出，產(chǎn)業(yè)鏈上相關企業(yè)受到嚴重影響。這種狀況表明，天然氣價格改革勢在必行、刻不容緩。而從以往的改革看，能源資源性產(chǎn)品的價格改革，容易被壟斷和既得利益集團操縱并成為其牟利工具。不容置疑，天然氣價格改革，也必將遇到許多的困難和障礙。

深化天然氣價格改革的核心，是建立和完善反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境成本補償?shù)膬r格形成機制，理順和完善天然氣與其他能源的比價關系以及國內(nèi)市場與國際市場的價格關系，充分發(fā)揮價格配置資源的基礎性作用。因此，改革必須以市場為取向、以問題為導向，總的目標應是放開上游的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的價格由市場競爭形成，管好具有自然壟斷性的中間輸氣環(huán)節(jié)的收費，放活終端銷售環(huán)節(jié)的燃氣價格，形成完整的天然氣價格形成機制和價格體系。

具體包括：

——近期應及時總結和推廣廣東等省的試點經(jīng)驗以及四川“小氣改”的做法，適時擴大定價改革范圍，推行天然氣的“市場凈回值”定價法和自產(chǎn)與外購天然氣綜合作價法，并根據(jù)管輸距離等參考因素，設置一省(區(qū)、直轄市)一價。同時，理順上下游的價格關系，一方面提高輸送費用，改變虧損狀況，另一方面管住下游即終端銷售價格，加強售價的成本監(jiān)審，使之合理，保護消費者利益。應實行階梯氣價，保障居民生活的基本需求，鼓勵節(jié)約用氣。

——根據(jù)產(chǎn)、輸、售各環(huán)節(jié)不同特點，實行不同的價格形成辦法。一是減少政府定價，在可以開展競爭的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)放松直至放開對價格的管制。二是對屬于自然壟斷性的輸氣環(huán)節(jié)，進一步完善政府定價機制和制度，如完善成本構成、成本核算和監(jiān)審機制；改變現(xiàn)行的成本加利潤的定價辦法，實行價格上限制；改革管道輸氣費的制定方法，變修正固定變量法(MFV)為直接固定變量法(SFV)，以減少用戶之間的交叉補貼，保障管道公司收回成本；還可考慮實施“兩部制”的收費。

——理順上下游的價格關系，一方面提高管輸費用，改變虧損狀況；另一方面適當放活終端銷售價格，實行燃氣銷售價格與門站價格聯(lián)動機制。同時加強對管輸和終端銷售的成本監(jiān)審，確保消費者利益不受損害。在條件具備后及時放開由市場調(diào)節(jié)。實行動態(tài)價格管理。

——探討建立天然氣與可替代能源價格掛鉤調(diào)整的機制，理順天然氣與可替代能源的比價關系。力爭在“十二五”期末使天然氣價格與同等熱值的能源價格掛靠從目前的30%逐步提高到接近國際水平的50%的比例。爭取用2至3年的時間，使全國天然氣的定價在符合新的定價機制上，取得突破性進展。

——落實天然氣用戶分為類定價政策。實行階梯氣價，進一步按類施行季節(jié)差價、可中斷氣價等差別定價辦法。通過分開計價實現(xiàn)細分市場的差別定價，引導天然氣合理消費，提高用氣效率。同時保障低收入群體的基本用氣需求。

——建立平衡國內(nèi)外氣價的機制，妥善處理好國產(chǎn)氣價低進口氣價高的矛盾。建議實行按比重綜合作價辦法。根據(jù)現(xiàn)行的狀況，進口氣占比接近30%，國產(chǎn)氣占70%，可按此比重進行加權，測算出綜合氣價作為統(tǒng)一的銷售氣價。不同意用石油的接軌方式解決兩個市場的價格矛盾。否則，一旦接軌，把占70%的國產(chǎn)氣價提到國際市場氣價的水平，相當于把價格提高1倍，這對天然氣的用戶無疑是一場災難。更何況現(xiàn)行油價的接軌辦法仍存在不少待解的問題。即使要通過實施汽油價格掛鉤來解決汽油比價不合理的問題，也要分步實施，不能一步到位。在這方面要特別注意防止改革被既得利益集團綁架和利用，損害天然氣用戶的利益。

——應運用價格政策和補貼政策加速推進頁巖氣的開發(fā)力度，增加頁巖氣供給。這樣可以改善我國能源資源供應結構，提高我國能源資源安全，減少二氧化碳的排放量，還能增強我國在國際能源資源政治中的博弈能力。

(4)電價改革。電力價格改革的目標，是建立既考慮成本、又反映供求關系，既有激勵、又有約束的電力價格機制；區(qū)分自然壟斷與非壟斷環(huán)節(jié)，逐步建立起發(fā)電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格實行政府定價的價格形成機制。同時，理順各種發(fā)電形式的電價關系，完善電價體系，形成合理的電力結構。電力產(chǎn)業(yè)包含發(fā)、輸、配、售等環(huán)節(jié)，隨著電力體制改革的逐步推進，各環(huán)節(jié)之間應相互協(xié)調(diào)、動態(tài)平衡。

為此，應堅持實行分類改革，即發(fā)電側(cè)實行競價上網(wǎng)，輸電和配電環(huán)節(jié)實行管制，銷售側(cè)實施適度競爭。要加快推進競價上網(wǎng)的改革，將上網(wǎng)電價由政府制定逐步過渡到由市場競爭形成；改進和規(guī)范輸配電價格管理辦法，形成合理的定調(diào)價機制，同時建立和完善電價成本監(jiān)審機制，加強對電網(wǎng)輸電成本的監(jiān)審，以確保其合理；改革銷售電價的分類和結構，形成有利于公平負擔、鼓勵節(jié)約的銷售電價機制。對利用太陽能、風能等可再生能源資源發(fā)電，按照補償發(fā)電成本、使投資者獲得合理收益的原則制定上網(wǎng)電價，并逐步實現(xiàn)與火電、水電同網(wǎng)同價。

目前電價改革應以電煤價格并軌后落實并完善煤電價格聯(lián)動機制為突破口。實施并完善煤電價格聯(lián)動政策，逐步實現(xiàn)煤炭價格、發(fā)電上網(wǎng)價格和銷售電價的實時聯(lián)動。與此同時，推進以下改革：

大力推進競價上網(wǎng)電價改革。由于歷史原因，我國上網(wǎng)電價一直偏高。目前，發(fā)電環(huán)節(jié)價格占終端銷售電價的比例約為70%～75%。電價改革的目標之一就是如何在發(fā)電側(cè)引入競價機制，但有許多問題尚待解決：①大范圍開展競價上網(wǎng)的條件還不成熟，參與競價的電廠為數(shù)不多。②競價基本上是以政府制定的標桿電價作為基礎，不能真實反映電廠實際成本的變化，不利于電廠之間的成本競爭。③集團控制下難以形成競爭。廠網(wǎng)分開后全國大部分電廠都是由幾家大的發(fā)電集團公司控制，其議價能力很強，容易聯(lián)合控制發(fā)電市場的壟斷競爭局面(朱成章，2012)。

逐步建立能夠反映電力能源資源稀缺程度、供求關系及環(huán)境成本的上網(wǎng)電價機制：①探討符合我國國情的煤電價格聯(lián)動機制，及時解決短期內(nèi)電煤漲價造成的發(fā)電成本上升問題。②根據(jù)電廠造價下降、發(fā)電煤耗降低、大型燃煤機組利用小時數(shù)有較大提高等情況，對燃煤機組標桿電價進行合理調(diào)整，激勵電源結構優(yōu)化。③按照有利于能源資源結構優(yōu)化的原則，合理確定各類機組上網(wǎng)電價的比價關系，積極引導全社會電源結構的轉(zhuǎn)化。④由于目前全國的火電量在總發(fā)電量中占有最大比重，且受煤炭等能源資源價格波動的影響較大，上網(wǎng)電價調(diào)整的壓力很大。對此，可借鑒市場化產(chǎn)品的競價模式，建立合理的火電競價機制，推動其從總體上加強成本管理。⑤優(yōu)化能源資源結構，合理確定各類機組上網(wǎng)電價的比價關系。

處理好輸配電價制定問題。進行電價改革，關鍵和難點在于輸配電價的制定。電力體制改革的目標，要“放開兩頭，監(jiān)管中間”，“中間”即為輸配電環(huán)節(jié)，因其具有壟斷性，價格必須由政府制定或進行監(jiān)審。而這一環(huán)節(jié)的價格確定，主要涉及輸配成本與收益的確定和分攤兩個問題。電網(wǎng)的成本有很大部分與電網(wǎng)資產(chǎn)有關，如折舊費用、運行維護費等。應統(tǒng)一電網(wǎng)折舊、運行維護等費率標準，以便進行成本監(jiān)審。由于近幾年整個電網(wǎng)加大了投資力度，電網(wǎng)企業(yè)還本付息及經(jīng)營成本壓力逐年增加，在電價調(diào)整中需要加以考慮，以確保電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展能力。

把握好終端市場電價的確定。深化電力市場改革，逐步有序開放售電市場，在起步階段可對銷售電價實行調(diào)放結合，逐步放開，最終要把銷售電價的定價權交給競爭性的售電市場。

改革銷售電價的分類和結構。銷售電價市場化有待于售電市場的開放。為此，要重新調(diào)整銷售電價結構，擴大峰谷電價及分類分檔電價的實施范圍；建立終端銷售電價與上網(wǎng)電價間的聯(lián)動機制，逐步放開銷售電價，同時加強對銷售電價的監(jiān)管；完善居民用電階梯電價，進一步探索低電價用電群體的激勵約束機制；在改革過程中逐步解決電價交叉補貼的問題。

建立分布式電源和微電網(wǎng)相關價格機制。

2.水資源價格改革。經(jīng)過多年的努力，我國水價改革邁出了較大的步伐。在建立科學的水價形成機制、開征水資源費和污水治理費、水價計收辦法、實行階梯式水價、超定額加價等方面實施了一系列的改革，取得可喜的成績：水價不合理的狀況有所改觀，水價體系逐步完善；一系列水價管理方面的法律、法規(guī)、制度和辦法相繼出臺；價格在配置水資源和促進節(jié)約用水方面較好地發(fā)揮了作用。

但也要看到，當前我國城市水價和農(nóng)業(yè)用水價格仍然存在不少問題，水價機制難以更好地發(fā)揮作用。主要問題有：一是水價形成機制不完善?，F(xiàn)行的水價形成機制在確定水價時只是部分地考慮了供水工程成本、水資源的稀缺程度和水環(huán)境治理成本，沒有考慮保證水資源質(zhì)與量的代際公平所耗費的成本以及實現(xiàn)人與自然和諧相處的社會成本，對體現(xiàn)公平的用水戶承受能力沒有明確的原則予以規(guī)定。顯然，這種水價形成機制不能保證水資源可持續(xù)利用。二是水價水平不合理。衡量水價水平是否合理，通常有兩個標準：一個是從用戶方面，對居民的用水費用與生活費用進行比較，對企業(yè)則用水費占工業(yè)成本的比例來衡量；另一個是從生產(chǎn)經(jīng)營者的角度，即用供水企業(yè)的供水成本與供水價格進行比較。以此衡量，水價仍有較大的調(diào)整空間。而農(nóng)業(yè)用水的價格更低，只能補償供水成本的30%～40%，更有必要通過深化改革加以改變。三是水資源費征收不到位。四是污水處理費也存在征收不足的問題。五是水價對促進提高水資源利用效率的作用沒有得到很好發(fā)揮。從目前的情況看，水價的作用主要體現(xiàn)在節(jié)約方面，對開源方面的作用重視不足，即在制止對地下水的嚴重超采、提高污水處理和增加回用水方面的力度不足。

以上存在的水價問題，都在一定程度上不利于節(jié)約用水和提高用水的效益，反而在一定程度上助長了用水的浪費。這些問題表明，深化水價改革勢在必行。

(1)水價形成機制。水資源價格改革的目標是，通過改革建立科學、合理的水價形成機制和運行機制，理順水價及其關系，形成合理的水價體系；建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的水價管理體制；健全反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)乃Y源有償使用制度和水生態(tài)補償制度；使水價能夠起到合理配置水資源、節(jié)約和高效使用水資源、保護水資源、實現(xiàn)水資源持續(xù)發(fā)展的作用。改革的關鍵和核心問題是價格形成機制。

改革內(nèi)容和重點主要包括以下三個方面：

一是建立和完善科學合理的水價形成機制。

科學的水價形成機制必須反映水商品的價值、水資源的緊缺狀況、水的供給和需求以及經(jīng)濟社會等多種因素的影響，實行科學的水價計價辦法，形成科學的比價、差價關系，做到不同的水量、水質(zhì)、用途、地區(qū)、季節(jié)、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水價結構。合理的水價則包含兩層含義：一是其成本應由資源成本、工程(輸送)成本、環(huán)境成本、制水成本構成，加上合理的利潤和稅金，就形成合理的水價。可見，合理的水價應是由完全成本構成的，這樣的水價都是可實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的水價。二是水價所決定的水供求不能超出水資源的承載能力和水環(huán)境承載能力；水價所決定的收支水平必須保證供水工程能持續(xù)運行和用水戶有支付能力。換句話說，可持續(xù)發(fā)展水價的制定必須能保證水資源的可持續(xù)開發(fā)與利用，使水資源再生、循環(huán)的環(huán)境和基礎不受破壞，同時兼顧供水工程承受能力和用水戶承受能力。

具體任務是：

第一，明晰水資源產(chǎn)權管理制度，規(guī)范水資源費(稅)的征收。目前水資源費的征收尚未在全國全面推開，即使已經(jīng)開征的水資源費也存在不少問題，主要是：①分類不規(guī)范，全國各地對水資源的分類少則為兩類，多則達13類；②總體征收水平偏低，主要是地下水水資源費偏低；地區(qū)差異懸殊，水資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平相近地區(qū)水資源費標準差異過大，例如，同是缺水地區(qū)城市供水企業(yè)取用水的水資源費標準在北京是每立方米1.32元，僅為一省之隔的河北是0.4元，僅為北京的30%。③超計劃或者超定額取水累進收取水資源費制度未普遍落實。④由流域機構管理的跨省取水也未進行收費，導致國家對水資源的財產(chǎn)權益不能完全體現(xiàn)。⑤水資源費的使用不規(guī)范，存在“所征非所用”問題。收繳的水資源費有相當部分用于體制“養(yǎng)人”，真正用于水資源保護上的很少。

因此，應加大水資源費的征收力度，全面開征水資源費，逐步實現(xiàn)用水補償?shù)暮侠砘?，主要任務是：一是?guī)范分類；二是區(qū)域銜接，根據(jù)各地水資源狀況、現(xiàn)行征收標準、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會承受能力等因素將全國劃分為6大區(qū)，區(qū)域內(nèi)各省標準大體銜接；三是明確標準，各區(qū)域“十二五”期末水資源費標準應比現(xiàn)行標準大體提高1/3左右，還應進一步拉大地下水和地面水的收費差距，嚴厲控制地下水的超采。此外，對超額部分應加大征收力度；*參見萬勁松的觀點，《資源品價改歲末“接龍”》，載于中國證券報·中證網(wǎng)，2012年12月24日。四是規(guī)范水資源費的使用和監(jiān)管。

第二，建立供水成本評價體系和約束機制，認真解決供水成本不實問題，夯實水價形成的基礎。為此，要通過深化改革完善成本構成，使成本能夠真實反映原水、工程水、制水和運營和管理等的合理成本費用，并使之通過價格得到補償；按照價值規(guī)律的要求，使水價能夠反映水資源的稀缺程度、供求狀況和環(huán)境補償成本。

第三，改革水價計價方式，大力推行階梯式水價和超定額用水累進加價制度，實行多用水多付費，浪費者受重罰。

第四，逐步提高水價，使水價趨向合理。目前水價既存在偏低的問題，又存在成本不實和各種不合理收費導致的價格扭曲問題。在提高水價前，先要解決好成本不實問題，清理隨水價一并收取的各種不合法收費，使水價調(diào)整建立在科學合理的成本基礎上?；诖?，實行階梯水價，需要保障居民生活的基本用水量，但不能把基本用量部分的價格理解為固定不變，而是隨著合理成本的提高而適當提高，以保障供水企業(yè)正常運營。

二是推進農(nóng)業(yè)水價改革。

據(jù)水利部、國家統(tǒng)計局今年3月26日對外發(fā)布《第一次全國水利普查公報》顯示，經(jīng)濟社會年度用水量為6213.2億立方米，其中，農(nóng)業(yè)用水4168.2億立方米，占全社會總供水量的67.1%。而現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)用水價格偏低，用水效率低下，浪費現(xiàn)象相當嚴重，節(jié)水潛力很大。應把農(nóng)業(yè)用水價格改革放在水價改革的突出地位，并把它作為解決水價和節(jié)約用水攻堅的關鍵。

農(nóng)業(yè)水價改革的核心是建立科學合理的供水價格形成機制，保障供水成本的合理補償和農(nóng)業(yè)用水的可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約。理順上下游各環(huán)節(jié)水價的關系，形成各用水環(huán)節(jié)比價合理的水價體系。這項改革主要涉及以下幾個重點內(nèi)容。

(1)改革水利工程供水價格。建立科學合理的農(nóng)業(yè)用水價格形成機制，必須以理順水利工程供水價格為突破口和基礎。通過建立科學合理的水利工程供水價格形成機制，使供水價格能夠合理補償供水成本，并獲得必要的收益，以保障其可持續(xù)發(fā)展。

目前水利工程供水價格存在的主要問題是管理權限過于集中，政府的價格行為不規(guī)范，供水價格形成缺乏成本約束，還有水費計收、水價偏低、使用和管理不規(guī)范等問題。

深化水利工程供水價格改革應著力于以下幾方面：

① 水利工程供水價格形成的原則：效率優(yōu)先，兼顧農(nóng)民的支付能力；既要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，又要利用價格杠桿引導有限的水資源用于最有效率的部門。

② 建立科學的水利工程供水價格形成機制。主要是完善科學合理的成本核算和成本約束機制，使供水價格的制定建立在合理成本的基礎上。

③ 建立適應市場經(jīng)濟體制的水價管理運行機制，以省、市、自治區(qū)為單位，實行分級管理和分級決策實施。

④ 理順農(nóng)業(yè)用水價格體系，拉開供水差價，實行分灌區(qū)或小流域單位定價；協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)用本地水與外調(diào)水的價格關系。

⑤ 完善水費收繳機制、水費使用監(jiān)督機制，健全水費財務制度、財務監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督機制。

(2)完善終端水價，即農(nóng)戶種植用水價格。重點解決終端水價偏低和收費混亂的問題。要逐步提高農(nóng)業(yè)用水價格，發(fā)揮水價促進節(jié)約的作用。對農(nóng)業(yè)用水價格的調(diào)整，應主要考慮農(nóng)民現(xiàn)金收入或人均純收入情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中水費所占比重及水費與其他生產(chǎn)資料在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中比價關系等方面的內(nèi)容，并依據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟和社會進步水平來確定水價上限。即按全成本水價模式確定的水價只能接近或等于最高限價而不能超過最高限價。

(3)改革農(nóng)業(yè)水費計收辦法和使用監(jiān)管制度。推行終端水價制，實行“一票到戶”和水價、水費、水量三公開。同時，整頓水價秩序，清理和制止水費收取中的各種亂收費和搭車收費，并使水費的收取和使用的監(jiān)督檢查成為常態(tài)，以確保農(nóng)戶的利益不受到損害。

(4)建立農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)讓機制，讓農(nóng)民從節(jié)水中獲益。通過改革使農(nóng)民享有明確的水資源使用權、處置權和收益權，并建立規(guī)范的水市場，通過價格機制和利益補償機制使農(nóng)業(yè)節(jié)約的水量有償向城市提供。

(5)運用水價機制合理調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品種植結構。鼓勵南方水源富足的地方大力發(fā)展用水多的農(nóng)產(chǎn)品如水稻，引導缺水嚴重的北方干旱地區(qū)生產(chǎn)旱地作物，如小雜糧等，最后實現(xiàn)糧食生產(chǎn)和結構的合理布局。

三是生態(tài)環(huán)境水價改革。

這方面的改革主要任務有：

一是加大污水處理費的征收力度。我國缺水和水污染問題同樣突出，節(jié)水和治污的任務相當艱巨。目前，我國的污水處理率還不高，僅為40%左右，大部分污水未經(jīng)處理就直接排放，地下水遭到比較嚴重的污染。據(jù)國土資源部調(diào)查，全國200個城市中，55%地下水為較差至極差水質(zhì)。中國地質(zhì)調(diào)查局專家在國際地下水論壇的發(fā)言中指出，全國90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴重。即使在這種情況下，目前全國還有城鎮(zhèn)沒有開征污水處理費，即使已經(jīng)開征的城市，也普遍存在收費標準低和收繳率低的問題。國家有關部門曾要求污水處理費提高到0.8元/立方米，36個大中城市中2010年仍有18個沒有達到這個水平，另有拉薩市尚未收取污水處理費。加上排污費又非完全用于水處理，致使相當一部分已建污水處理設施不能正常運轉(zhuǎn)。要解決好這個問題，一要加大污水處理費征收力度，提高污水處理費征收標準，盡快將污水處理提高到保本微利的水平。

二是區(qū)分不同用水(居民生活用水、事業(yè)單位用水、工業(yè)用水、特殊行業(yè)用水)和用水的污染程度，實行不同的收費標準；實行階梯式水價制度的地方相應對污水處理費實行階梯式計量收取，多用水、多排污、多付費。

三是實行相應的獎懲辦法。針對目前存在“守法成本高，違法成本低”的問題，對肆意排污造成嚴重后果的企業(yè)，應嚴格執(zhí)法，嚴厲懲處，使之傾家蕩產(chǎn)，對行為責任人應繩之以法，才能起到震懾和警示的作用。對實際排污數(shù)量和污染物含量低于政策許可的，要予以適當獎勵，弘揚守法正氣。

四是制定合理的回用水價格，大力促進污水再生利用和循環(huán)利用。目前使用回用水價格普遍偏高，不利于鼓勵使用回用水，造成回用水的浪費，也不利于污水處理業(yè)的發(fā)展。因此，制定回用水價格應合理、適度。污水處理的成本和利潤，不能僅僅依靠污水處理環(huán)節(jié)來解決，應該通過收取污水處理費和污水處理成本補償解決。

五是逐步推行排污權交易價格制度改革，將排污指標“價格化”，用經(jīng)濟手段促使企業(yè)主動治污，限制排污。

六是要加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，改變單一追求GDP的地方政府績效考核機制，從根源上解決水污染日益嚴重的問題。同時，狠抓國務院辦公廳印發(fā)的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，讓各級政府的主要負責人和領導班子切實對水資源的管理和水污染問題的治理負起責任。

3.環(huán)境價格改革。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院對全國環(huán)境經(jīng)濟核算(即“綠色GDP”)的研究表明，2009年中國環(huán)境退化成本和生態(tài)破壞損失成本合計13 916.2億元，較上年增加9.2%，約相當于當年GDP的3.8%。從2004年到2009年，基于退化成本的環(huán)境污染代價已從5118.2億元提高到9701.1億元。*數(shù)據(jù)來源于《我國環(huán)境生態(tài)成本占GDP高達3.8%》，財經(jīng)網(wǎng)，2012年2月3日。這顯示我國經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境污染代價持續(xù)上升，而且經(jīng)濟發(fā)展越是落后的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)成本越高。

此外，由于工業(yè)“三廢”排放，各種農(nóng)用化學品使用，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，污染物通過大氣、水體進入土壤，重金屬和難降解有機污染物在土壤中長期累積，致使局部地區(qū)土壤污染負荷不斷加大。不同程度地出現(xiàn)了局部或區(qū)域性土壤環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象。環(huán)保部文件顯示，在對我國30萬公頃基本農(nóng)田保護區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)，有3.6萬公頃土壤重金屬超標，超標率達12.1%。而國土資源部也指出，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，約有1.5億畝；污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)。*數(shù)據(jù)引自中國證券網(wǎng)報道，2013年1月30日。

以上情況表明，我國的生態(tài)環(huán)境污染問題日趨突出，治理污染、保護環(huán)境刻不容緩。而建立科學合理的環(huán)境價格機制，對于治理環(huán)境污染、保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義和作用。

(1)建立科學合理的環(huán)境價格形成機制。積極推進排污權、碳排放權交易和擴大生態(tài)環(huán)境補償制度試點。完善主要污染物排污權有償使用和交易試點制度，建立健全排污權交易市場；開展碳排放交易試點，建立自愿減排機制，推進碳排放權交易市場建設。

(2)強化污染物減排的價格約束機制，加快建立生態(tài)環(huán)境恢復的補償體系。全面落實“誰污染、誰付費”的原則，依據(jù)可再生能源資源成本定價原理評估環(huán)境損失，制定排污費等環(huán)保價格政策。通過參與整個循環(huán)經(jīng)濟過程中的定價和分配，使生態(tài)環(huán)境最大限度地得到補償和恢復，做到外部成本內(nèi)部化、社會成本與私人獲利相對稱，外部效益內(nèi)部化、內(nèi)部成本與外部獲利相對稱。還要逐步推行排污權交易價格制度改革，將排污指標“價格化”，用經(jīng)濟手段促使企業(yè)主動治污，限制排污。

要充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，制定支持性價格政策，對治污的投資按高于社會平均投資回報率核定價格和收費標準，吸引民間或國際資本采用“BOT”等多種投資模式參與垃圾收集、運輸和處理，最終實現(xiàn)生活垃圾處理的社會化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。

(3)大力推行促進能源資源綜合利用的價格政策。按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基本原則，實現(xiàn)能源資源綜合利用，就是要最大限度地將廢棄物轉(zhuǎn)化為能源資源，價格主管部門可根據(jù)能源資源綜合利用的不同情況，擬定出相應的價格支持政策，引導更多的社會資本參與廢棄物的綜合利用，既讓開發(fā)利用企業(yè)有利可圖，又讓購買使用企業(yè)降低生產(chǎn)成本，促進全社會能源資源環(huán)境實現(xiàn)節(jié)約利用、高效利用。

三、深化能源資源性產(chǎn)品價格改革面臨的困境與難點

1.能源資源價格問題積重難返。我國長期實行粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式，對能源資源價格長期實行嚴格的管制，價格機制嚴重扭曲，不能有效地反映能源資源的供給與需求和日趨緊缺的狀況，起不到促進企業(yè)降低成本的激勵作用；價格構成不完全，成本缺位和補償不足，價格過低，抑制價格配置資源的作用，造成開發(fā)、利用的極大浪費和嚴重的污染。要改變這種狀況，將面臨許多的困難和問題。在價格接軌方面也有一些需要完善和改進之處。在價格管制上則存在有的放開由市場形成、有的仍然由政府直接制定價格的矛盾?？傊谀茉促Y源價格方面欠賬太多，問題累積成堆，要想改變這種狀況，不是短期內(nèi)所能做到的。深化能源資源性產(chǎn)品價格改革將是一場曠日持久的攻堅戰(zhàn)。

2.能源資源價格改革受經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后的掣肘。能源資源價格長期偏低，是“三高一低”(高消耗、高浪費、高污染、低效益)的落后經(jīng)濟發(fā)展方式得以長期存在的重要原因。而要改變能源資源價格不合理的狀況，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進節(jié)能減排，發(fā)展低碳經(jīng)濟，導致企業(yè)成本的增加和利潤下降，必然遭到維護落后發(fā)展方式的既得利益勢力的阻撓。加上由于資金、技術等方面的制約和創(chuàng)新的滯后，無論是各級政府還是企業(yè)都難以在短期內(nèi)適應轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，由此形成了能源資源性產(chǎn)品價格改革的重重阻力或障礙。這是十幾年來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和能源資源產(chǎn)品價格改革無顯著進展的重要原因。

3.改革涉及和影響面大，各方面的利益矛盾難以協(xié)調(diào)。經(jīng)過30多年改革，形成了利益多元化的格局。改革在一定意義上成為不同利益集團之間博弈和妥協(xié)的過程，改革的深化必將使一些既得利益者受損。改革面臨公正和效率、就業(yè)和利潤、當代人和子孫后代的利益如何協(xié)調(diào)和平衡的問題，還面臨生產(chǎn)與消費各個環(huán)節(jié)的矛盾、地區(qū)(產(chǎn)地與銷地)之間利益關系的協(xié)調(diào)、中央與地方之間利益分配、新能源資源與傳統(tǒng)能源資源、可再生能源資源與耗竭性能源資源之間價格關系與發(fā)展的協(xié)調(diào)、能源資源性產(chǎn)品價格改革與其他改革之間的協(xié)調(diào)、能源資源性產(chǎn)品價格改革與外貿(mào)競爭力的矛盾，等等。這些矛盾解決不好，將成為改革順利推進的障礙。

4.穩(wěn)物價與價格改革的兩難抉擇。由于能源資源性產(chǎn)品價格長期扭曲和偏低，無論是改革還是調(diào)整，價格提高都將不可避免。受成本上升和其他不確定因素的影響，今后一段時間內(nèi)市場價格將呈逐步上漲之勢，管理通貨膨脹預期、穩(wěn)定市場物價是一項長期的任務。而資源品的它們一方面是生產(chǎn)要素，另一方面又是老百姓的生活必需品。這種特殊性，使資源改革形成一個悖論：改革必然導致價格的一定幅度上漲，而價格上漲是又會影響到每個家庭的生活，改革將陷入兩難境地。在深化改革的過程中也必須做好這方面的工作。

5.現(xiàn)行的體制與壟斷問題對改革的阻礙。能源資源性產(chǎn)品如水、氣、油、煤、土地等，其生產(chǎn)經(jīng)營多是國有企業(yè)為主導，且又為壟斷經(jīng)營體制，加上產(chǎn)權不清，這些壟斷企業(yè)不可避免地會利用自己的特殊身份來影響價格，既難以通過價格改革實現(xiàn)充分的競爭和由市場形成價格，又容易成為一些壟斷行業(yè)和利益集團牟利的工具，還會加大改革的成本。從已有的能源資源價格改革情況看，基本上是以調(diào)價代替改革，甚至是只調(diào)價不改革，每次價格改革的成果主要為壟斷行業(yè)所占有，廣大民眾并沒有享受到改革的成果，有的甚至因此而增加了負擔，廣大群眾對改革熱情下降甚至開始持反對的態(tài)度。而價格改革假如得不到群眾的支持和參與，就必然會舉步維艱。

6.價格改革與相關改革措施難以協(xié)調(diào)。能源資源環(huán)境價格改革會導致生活必需品價格上漲，居民生活成本上升，尤其那些生活水平本來就不高的社會弱勢群體將不堪重負，對我國社會主義和諧社會的建設將帶來一定的影響。這就需要協(xié)同推進收入分配改革、社會保障制度建設、能源資源稅費改革、企業(yè)制度調(diào)整以及市場的發(fā)育與建設。否則，能源資源價格改革將因這些相關改革滯后而受到制約和不利影響。

7.順利推進價格改革需內(nèi)外兼修，也增加了改革的難度。從國際環(huán)境看，中國國家實力逐步增強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當中重要的一極。中國每一項改革推進都會與國際息息相關，承受其制約和壓力，尤其是在對大宗商品的對外依存度不斷提高的情況下更是如此。中國的任何改革既是自己的事，也與國際化高度關聯(lián)，簡單地套用過去的辦法來改革是行不通的。此外，進入后金融危機時代，發(fā)達國家實施的量化寬松政策，對新興經(jīng)濟體形成巨大的通脹壓力，這也加大了能源資源性產(chǎn)品價格改革和要素市場改革的難度和挑戰(zhàn)性。

四、深化能源資源性產(chǎn)品價格改革的政策建議

推進能源資源性產(chǎn)品價格改革是一項系統(tǒng)工程，單靠價格改革孤軍奮戰(zhàn)難以解決所有問題，必須取得社會各方面的支持和配合。價格問題涉及面廣、政策性強，社會關注、利益調(diào)整關系復雜。無論是價格機制的變化還是價格水平的變動，都直接牽涉到利益關系的調(diào)整，往往是“牽一發(fā)，動全身”。因此，推進價格改革需要社會各方面的理解與支持,需要頂層設計，需要綜合協(xié)調(diào)。

(一)深化能源資源性產(chǎn)品價格改革的政策建議。

1.實施改革需要頂層設計。為保障改革的順利實施，建議國務院設立專門負責綜合改革、頂層設計的機構，內(nèi)設主管能源資源價格改革的協(xié)調(diào)機構，負責能源資源價格改革的設計、規(guī)劃、管理和協(xié)調(diào)，構建能源資源價格改革各個領域的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌推進改革，改變現(xiàn)行各項改革政企不分，各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)的狀況，也為防止改革被部門、行業(yè)利益所左右和被壟斷集團所綁架。

2.妥善處理政府與市場的關系，切實轉(zhuǎn)變政府職能。政府的職能是對改革統(tǒng)籌兼顧、搞好規(guī)劃，明確目標、把握節(jié)奏，精心組織、穩(wěn)步推進，把改革的負面影響降到最低限度，讓改革的成果惠及全體人民，使改革措施符合最廣大人民群眾的根本利益，得到絕大多數(shù)人的支持和擁護。但就目前而言，政府在處理與市場的關系中，依然存在一些缺位、錯位和越位的問題，不利于市場價格機制更好地發(fā)揮作用。為此，轉(zhuǎn)變政府的職能對于順利推進價格改革十分必要。在深化能源資源價格改革上政府應從以下幾方面轉(zhuǎn)變職能：

(1)減少政府定價，在可以開展競爭的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)放松直至放開對價格的管制。完善物價總水平的宏觀調(diào)控機制，加強和改進政府的價格調(diào)控，確保市場平穩(wěn)運行和國家經(jīng)濟安全。

(2)進一步完善政府定價機制和制度。大體需要做好三件事：一是逐步完善能源資源價格的成本構成，使價格能夠反映真實成本。二是建立和完善成本約束機制，加強對壟斷行業(yè)成本的監(jiān)管。三是改變現(xiàn)行的成本加利潤的定價辦法，實行價格上限制，使價格調(diào)整真正做到以合理成本為基礎。

(3)減少行政審批。實行直購電交易是競價上網(wǎng)改革的重要內(nèi)容，但因需要國家相關部門的審批，導致這一改革難以大規(guī)模推進，2011年全國大用戶直接交易電量不足全社會用電量的千分之二。為此，應該改變現(xiàn)行的行政審批辦法，給予發(fā)電企業(yè)自主交易的權限?？煽紤]選擇高新產(chǎn)業(yè)比較集中、或具備產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、電力供需比較寬松的地區(qū)，開展大用戶直接交易試點，整體設計，分步推進。

(4)完善國內(nèi)與國際市場價格接軌的方法。加強與國際組織合作協(xié)調(diào)，與發(fā)達國家和發(fā)展中國家合作，以協(xié)調(diào)一致的方式穩(wěn)定世界初級產(chǎn)品供應，減輕傳導性通脹輸入。

3.建立新的能源資源性產(chǎn)品價格支持系統(tǒng)。一是形成機制和管理制度的支持系統(tǒng)。包括建立和完善科學合理的能源資源有償使用制度，建立和完善能源資源產(chǎn)業(yè)管理制度，激勵節(jié)約使用的制度和懲罰浪費的制度。二是價格體系的技術支持系統(tǒng)。如能源資源價格的理論測算系統(tǒng)，完善國民經(jīng)濟核算體系中對能源資源價值的核算指標體系，以及能源資源資產(chǎn)化的會計核算方法的建立與完善。

4. 建立并完善推進新能源資源發(fā)展戰(zhàn)略的價格政策。在電源投資布局方面，應著力促進清潔能源資源的發(fā)展；對清潔能源資源實施隨技術進步、成本降低的價格遞減標桿電價，公布逐年遞減的標準，努力提升價格引導的科學性；建立分布式電源和微電網(wǎng)相關價格機制，積極引導其科學發(fā)展。

在電力運行環(huán)節(jié)，需重點提高電網(wǎng)調(diào)峰積極性，吸納更多的清潔能源資源。目前，煤電、熱電、燃氣、核電打破現(xiàn)行平均上網(wǎng)電價，均實行峰谷分時標桿上網(wǎng)電價；水電按流域?qū)嵭蟹骞确謺r標桿上網(wǎng)電價；建立健全發(fā)電輔助服務價格、抽水蓄能電站和蓄能價格機制。

在電力輸送環(huán)節(jié)，重點提高對低谷清潔能源資源利用率，力爭全部電力用戶實施峰谷電價或季節(jié)性峰谷電價，加大價差，居民用電逐步實行峰谷分時階梯電價；盡快制定電動汽車充換電價格政策。

5.建立和完善成本監(jiān)審機制。合理的成本是制定合理的價格的關鍵和基礎。在現(xiàn)行的體制下，水、電、氣等能源資源價格仍由政府制定，其價格合理與否，取決于成本是否合理。因此，能源資源價格的制定和調(diào)整應以合理成本為基礎，而建立和完善相應的成本核算制定和成本監(jiān)審辦法，就顯得十分必要和迫切。

首先，建立完善由政府定價的產(chǎn)品成本核算和監(jiān)審機制。油、氣價改革的核心是建立科學合理的價格形成機制，而不能理解為改革僅僅是與國際市場價格接軌，把國內(nèi)市場價格與國際市場價格簡單地畫等號。與國際市場接軌，應考慮國內(nèi)市場價格狀況，因為價格變動所帶來的各種影響并不能通過接軌來解決?，F(xiàn)行的接軌“辦法”對煉油企業(yè)沒有形成相應的成本約束機制和降低成本的激勵，接軌的結果是成品油價格隨著國際市場原油價格上漲而上漲，把增加的成本通過漲價轉(zhuǎn)嫁給消費者。因而，必須把對企業(yè)進行嚴格的成本監(jiān)審作為實施接軌“辦法”的前提。在實施接軌前，首先要搞清楚本國油價的成本基礎是否合理，即漲價必須建立在合理成本的基礎上，企業(yè)必須為降低成本做出努力。水資源價格形成同樣存在成本問題。因此，需要盡快建立和完善包括成本考核指標體系、企業(yè)成本預審制度、成本及相關資料的定期報告制度、成本專家評審制度的成本監(jiān)審體系，增強對政府定價的成本約束。

其次，對于價格已經(jīng)放開由市場競爭形成的資源性產(chǎn)品價格，要解決成本構成的不合理，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，社會成本企業(yè)化，必須制定相應的法規(guī)，強制企業(yè)實施。

(二)深化能源資源性產(chǎn)品價格改革的配套措施。

1. 深化能源資源性產(chǎn)品價格改革必須反壟斷。

一是要改革現(xiàn)行天然氣的生產(chǎn)經(jīng)營管理體制。即改革現(xiàn)行由中石油實施的產(chǎn)、輸、售一體化的壟斷格局，拆分為產(chǎn)(開采)、輸(輸送)、售(銷售)三個各自獨立的環(huán)節(jié)；在氣源方面，應降低準入門檻，允許有能力的企業(yè)和民間資本進入天然氣的開發(fā)；放開進口氣的管制，從而打破中石油的一統(tǒng)天下；實行煤層氣開采準入政策?，F(xiàn)行的規(guī)定只能由石油企業(yè)開采，煤炭企業(yè)不能參與，這是不合理的。建議修改現(xiàn)行規(guī)定，把煤層氣的開采權劃歸煤炭企業(yè)，以便使煤層氣和煤炭的開采統(tǒng)籌進行，徹底解決油、煤企業(yè)(部門)在采氣上的矛盾和利益紛爭。此外，還應開放輸氣管道，強制實行管網(wǎng)“第三方準入”制度，分享現(xiàn)行管線公司的天然氣銷售與管線輸送業(yè)務，管道公司只經(jīng)營輸送業(yè)務。以此徹底改變輸氣公司壟斷購買、輸氣和售氣的捆綁式服務。通過放開管道運輸和用戶直接選擇供氣商，一方面削弱了管道運輸?shù)母叨葔艛啵硪环矫嬉布訌娏斯猸h(huán)節(jié)的競爭，降低了生產(chǎn)成本。在價格管理方面，政府只管管輸部分的價格(服務收費)，把兩頭放開，價格在市場競爭中形成。

二是加強對壟斷行為的監(jiān)管。為保障發(fā)電主體多元化發(fā)展策略的實施，近期應加強對壟斷行為的監(jiān)管和懲治，防止少數(shù)幾個發(fā)電集團公司合謀控制發(fā)電市場；遠期則應考慮打造競爭性的發(fā)電產(chǎn)業(yè)組織格局，在控制發(fā)電企業(yè)集團規(guī)模、地域分布、市場準入等方面，創(chuàng)造公平競爭的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和市場條件。

2.推進企業(yè)制度和產(chǎn)權制度的改革?，F(xiàn)行的能源資源管理體制存在政企不分、利益固化，政策性經(jīng)營與商業(yè)性經(jīng)營混淆交叉，尋租現(xiàn)象嚴重等問題。為此，對能源資源行業(yè)要實行政企分開、政資分開、政事分開，對石油行業(yè)，應實行采(油)煉(油)分離，對電力行業(yè)實施網(wǎng)電分離，各自建立獨立的企業(yè)法人。要建立產(chǎn)權明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推行資產(chǎn)化管理, 確保國家作為自然能源資源所有者所享有的權益。完善能源資源產(chǎn)業(yè)管理制度，保證能源資源合理開發(fā)和利用。打破政府部門的行政壟斷和能源資源的行業(yè)性壟斷及其既得利益的固化。

3.加強法律法規(guī)建設。截至目前，我國尚未制定石油和天然氣的單項法律，有的能源資源則是有法規(guī)缺細則，但操作性不強。為此，應以深化能源資源價格改革為契機，加快相關法律的建設，完善能源資源的法律法規(guī)體系，保障改革的順利推進。

首先是制定石油和天然氣的單項法律，同時對已有法律法規(guī)制定實施細則，增強法律法規(guī)的可操作性。

其次是加快電力法律法規(guī)修訂。電力行業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)大多還是20世紀90年代前制定的，許多條文目前已不再適用。伴隨新一輪的電力體制改革的啟動，電力法律法規(guī)必須進行相應的修訂，以確保改革的法律保障。此外，針對目前存在的銷售電價整體偏低、交叉補貼嚴重、電力營業(yè)網(wǎng)點少和多數(shù)用戶對直購電沒有選擇權等問題，放開兩頭實行市場定價，也需要修改完善相應的法律法規(guī)，破除少數(shù)企業(yè)壟斷的局面。

再次是盡快對水資源的保護立法。對水資源的管理和治理，必須依法進行。但目前我國尚無一部相關的飲用水法律，需要制定飲用水法，對地下水的開采、飲用水水質(zhì)、水資源費征收和使用等實行法制化管理。

復次是加強監(jiān)管立法，提升價格監(jiān)管的法律層次?？煽紤]將《制止價格壟斷行為的暫行規(guī)定》、《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》等部門規(guī)章上升為行政法規(guī)。

最后是建立和完善相應的制度、機制。包括企業(yè)降低成本的激勵機制、污染環(huán)境的懲罰機制和相應的監(jiān)督管理制度，能源資源性產(chǎn)品內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機制，相關行業(yè)的價格聯(lián)動機制等。

4.建立和完善能源資源性產(chǎn)品的分類市場體系。沒有市場就沒有競爭，沒有競爭價格機制就無用武之地。因此，應加快建立和完善包括期貨市場和現(xiàn)貨市場的全國統(tǒng)一的分類能源資源性產(chǎn)品市場及體系，同時加強市場的監(jiān)管機制建設。

一是加快區(qū)域性煤炭交易中心和全國統(tǒng)一煤炭市場公共服務平臺建設，引導現(xiàn)有的煤炭交易中心提高組織化程度，創(chuàng)新交易方式，增強服務功能，完善交易中心的市場監(jiān)管和風險防范措施。

二是推動電力市場和水權交易市場建設。

三是加強期貨市場的建設。完善期貨市場的交易品種結構，適時推出鐵礦石、動力煤等期貨合約，豐富國內(nèi)企業(yè)控制成本、鎖定利潤和管理風險的工具和手段。有序擴大國外投資者參與國內(nèi)能源資源性產(chǎn)品期貨市場的渠道和規(guī)模，增強我國在國際大宗商品市場上的價格影響力和定價權。嚴格市場交易組織和整個市場體系的監(jiān)管，加強風險的防范與控制。

5.財政稅收的協(xié)調(diào)配合。

(1)既要強化對能源資源稅的征收，又要防止或降低推出能源資源稅所造成的沖擊，應考慮給能源資源類企業(yè)清費減負。取消各種不合理的收費，為能源資源性產(chǎn)品價格改革留出一定空間。

(2)處理好東西部地區(qū)(產(chǎn)地與銷地)的利益矛盾，實施利益向西部地區(qū)傾斜的政策。

(3)要控制好因改革產(chǎn)生的成本推動的價格上漲及其連鎖反應，同步建立和完善相應的保障制度或補償機制。

(4)實施合理有效的能源資源價格補貼。一是合理解決電價的交叉補貼問題。目前業(yè)內(nèi)有兩種思路：第一種，由政府以財政補貼形式解決電價交叉補貼問題。第二種，將交叉補貼單獨提出來，以“價外價”或補貼基金形式體現(xiàn)，建立“補貼專項基金”。兩種思路都有其應用價值。第二種辦法可先行先試，第一種辦法可與終端銷售電價的市場化改革配套推進。二是運用價格政策和補貼政策加速推進頁巖氣的開發(fā)力度，增加頁巖氣供給，改善我國能源資源供應結構，提高我國能源資源安全。三是完善農(nóng)業(yè)用水補貼機制。應充分利用WTO規(guī)則，建立農(nóng)業(yè)供水補償機制。加強財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施、技術推廣、科學研究等的補貼力度，并盡量向灌區(qū)灌溉工程設施的配套建設和更新改造傾斜。同時，應改革農(nóng)業(yè)用水的補貼辦法?，F(xiàn)行的辦法是國家補貼水利工程供水，其弊端是導致農(nóng)業(yè)終端用水價格扭曲和低廉，造成長期的嚴重浪費和效益十分低下。為此，應在理順水利工程供水價格的基礎上，把補貼環(huán)節(jié)放到終端即對用水戶的補貼。同時，改現(xiàn)行按畝補貼為按產(chǎn)量給予補貼，以此鼓勵農(nóng)戶增加生產(chǎn)和供給。

F123.9

A

2095-3151(2014)4-0064-19

本文是中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略院“中共十八大后若干重要領域的經(jīng)濟體制改革推進戰(zhàn)略研究”課題(主持人：高培勇)的子項目“能源資源性產(chǎn)品價格改革戰(zhàn)略研究”的研究報告。該子項目的成員有溫桂芳、張群群、盛逖、王振霞。本研究報告由溫桂芳和張群群執(zhí)筆。