李成亮

彼得原理視角下基層公共部門人才流失分析

李成亮

公務員隊伍的穩(wěn)定性對提高政府工作效率意義深遠，然而不少基層部門的一些職位被不勝任的人員占據(jù)，加劇了基層人才的流失。彼得原理的視角下分析基層部門人才流失，就是挖掘“彼得高原” 現(xiàn)象造成基層公共部門人才流失的原因，并分析相應的解決路徑。

彼得原理；基層公共部門；人才流失

一、引言

人事行政是行政管理的核心內(nèi)容，是行政管理的最重要的基本環(huán)節(jié)。古人云：“為政之道，首在得人”，“政務大小，以得人為本”，“人存政舉，人亡政息”[1]。由此可以看到公共部門人力資源管理對整個國家發(fā)展進步具有極為重要的作用?，F(xiàn)階段我國的一些學者針對公共部門人才流失的現(xiàn)象紛紛展開研究，但是大都是以整個政府部門研究對象或者以某個具體部門。一方面忽略了具體問題具體分析，另一方面可能導致分析結(jié)果缺乏適應性。彼得原理視角下的基層部門人才流失分析主要是運用彼得原理分析導致基層公共部門人才流失的原因，并尋求解決路徑。

美國著名管理學家勞倫斯·彼得1969年出版《彼得原理》提出在層級組織里，每位員工都將晉升到自己不能勝任的階層，層級組織的工作多半是由尚未達到不勝任階層的員工所完成的[2]。在任何一個組織中，一些人可能能夠順利的獲得一次、兩次的晉升，即從某個可以勝任的職位晉升到更高的仍可勝任的職位，而且新的職位將使人有資格再度提升，導致一些人最終由能夠勝任的職位晉升到不能勝任的職位。彼得把一個人晉升到的不勝任階層稱為“彼得高原”，在彼得高原上,不勝任者不甘心后退，又上升無望,出盡洋相，受盡煎熬[3]。

一、我國基層公共部門人才流失現(xiàn)狀分析

公共部門是指被國家授予公共權(quán)力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織。政府是公共部門的最主要成員，基層公共部門主要是指縣、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)科級的公共部門。所謂基層公共部門的人才流失就是指基層公務員脫離工作崗位，投入到其他的職業(yè)之中，或者在部門中不能發(fā)揮自身的才能，碌碌無為，即所說的顯性流失和隱性流失。

在我國基層公共部門的許多領(lǐng)導，由于歷史和制度的原因，他們通過一定的能力和資歷晉升到了現(xiàn)任職位。但是此時的多數(shù)領(lǐng)導者的年齡已經(jīng)是超過45歲，使得基層公共部門普遍出現(xiàn)了老齡化的現(xiàn)象。而且隨著信息技術(shù)的發(fā)展， 這些年齡較大的人員面對現(xiàn)代化的管理方式和技術(shù)，漸漸變得難以適應，無法勝任所在的職位工作。因此他們會把多數(shù)的工作交給一些新進的年輕的、具有較高學歷的人員去完成。造成這些新進的基層公務員的工作量大、壓力大、相對報酬低等，其中一些人無法長時間忍受，往往會選擇離開此單位，流向國外、各類公司或事業(yè)單位，這是所謂的顯性流失。而根據(jù)期望理論和公平理論還會有一些人因為感覺到不公平而采取消極措施：對待工作的態(tài)度懶散、工作努力下降、表現(xiàn)差、經(jīng)常的遲到、缺勤、抱怨或請假，即所謂的人才的隱性流失。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人才市場的競爭也愈演愈烈，基層部門人才流失呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢并產(chǎn)生一些新的特點。

(一)基層部門人才流失呈現(xiàn)出年輕化的趨勢

公共部門人員的晉升受到晉升體制較大的限制，職位級別的高低不僅與個人能力有關(guān)，年齡、資歷也有較大的影響。多數(shù)情況下，年齡越大、資歷越深，職位級別才會越高，待遇才會更好。新進的基層公務員，除了考慮到物質(zhì)生活的保障，也懷著學以致用，成就人生價值的夢想。然而，當遇到不勝任的領(lǐng)導，一部分人會認為晉升無望，而且物質(zhì)保障也無法滿足。趁著年輕，出去闖蕩一番，是此時絕大多數(shù)年輕人的想法。

(二)業(yè)務骨干型人才、專業(yè)技術(shù)人才、知識型人才流失嚴重

這類人接受過高等教育，文化水平較高，理想的環(huán)境、滿意的工作是他們的追求。當對現(xiàn)狀不滿時，有能力者往往以當前崗位為跳板，通過一段時間的鍛煉，跳離基層部門。

(三)男性人才的流失嚴重

一方面中國的傳統(tǒng)觀念把養(yǎng)家糊口的擔子主要放在了男性肩上，較高的福利報酬成為男性提高家庭生活水平的追求。另一方面男性就業(yè)阻力較小，且對工作具有較高的期望，希望通過自己的努力實現(xiàn)理想。相比于女性追求的安逸穩(wěn)定，男性為了個人的發(fā)展，往往敢闖敢干。這些特點造就了男性人才成為了基層部門中人才流失的主體。

人才的流失對本來就存在人才引進難的基層部門具有非常不利的影響，不僅造成信息技術(shù)外泄、工作效率低或組織聲譽受損，還將造成大量的人力資本的損失，增加公共部門人才重置成本，影響公務員隊伍穩(wěn)定。

二、彼得原理視角下人才流失的原因分析

(一)公共部門人力資源管理制度不完善

雖然這些年我國的公共部門人力資源管理制度在不斷改革和完善，但總的來說，目前我國公共部門人力資源管理還未完全擺脫傳統(tǒng)人事管理的窠臼。公共部門人力資源管理制度呈現(xiàn)出官僚型、貴族型、民主型相混合的人事管理制度。

首先是考核晉升機制不科學，阻礙了人才的成長與使用?；鶎硬块T績效考核存在形式主義、“文憑論”、“資歷論”的現(xiàn)象，如“基本稱職、比較稱職、稱職、優(yōu)秀”，就是大多數(shù)部門的考核指標。其次薪酬體系不健全，加劇人才流失。我國實行的是以職位和職級為標準的職位級別工資制，工資高低主要考慮行政級別和職位，不能根據(jù)工作量和工作成績來定工資。而職級的高低通常是與資歷有關(guān)，缺乏針對專門人才的而設(shè)定的專門薪酬制度。因此基層公共部門的薪酬體系和一些企業(yè)的較高待遇相比，難以吸引人才，留住人才。最后，缺乏系統(tǒng)科學的激勵機制。有效的激勵是推動基層人員保持工作熱情、努力工作、敬業(yè)奉獻的重要措施。然而由于績效考核晉升制度和薪酬體系的不完善，直接造成對基層公共部門人員的激勵難以達到預期效果。物質(zhì)上甚至無法保證一些基層人員的基本生活，精神上無法提供心理上的滿足以及自我實現(xiàn)的需要。

公共部門人力資源管理制度的不完善，造成官員“上來容易，下來難”，形成“彼得高原”，不勝任者逐漸沒法做事，也沒事可做。不僅阻塞了基層人才的晉升渠道，還使新進人員的工作量增加，相對報酬減少。公共部門用人機制不靈活，以及人與人之間的不公平競爭等不良現(xiàn)象使優(yōu)秀人才感到壓抑甚至無法忍受，離開就成為一種無法選擇的選擇[4]。

(二)外部市場競爭加劇

隨著經(jīng)濟全球化，人才市場國內(nèi)競爭國際化、國際競爭國內(nèi)化已成必然趨勢。受物質(zhì)生活待遇驅(qū)動，很多公務員流失至發(fā)達地區(qū)和待遇比較高的外企等單位，發(fā)達地區(qū)的優(yōu)裕生活條件和充滿挑戰(zhàn)性的工作環(huán)境使公務員在有機會外流時，便毫不猶豫地作出選擇。[5]且現(xiàn)在的一些企業(yè)為獲得優(yōu)秀的人才會與公共部門進行競爭，不惜提供優(yōu)厚的待遇，以截留和吸引公共部門中的優(yōu)秀人才。

人才市場的激烈競爭也給基層部門人才提供了諸多的機會。面對一個不稱職的上司，職業(yè)前途渺茫和面對外部企事業(yè)單位或一些外企的優(yōu)厚的工資福利待遇和發(fā)展空間時。多數(shù)的基層公共部門人才會改變會改變自己當時選擇公共部門的初衷，轉(zhuǎn)而投入到相對具有競爭優(yōu)勢的單位。

(三)領(lǐng)導者能力不足

一個有能力的領(lǐng)導者對營造良好工作氛圍和組織文化，吸引人才、留住人才具有重要作用，而一個不勝任的領(lǐng)導者，其作用恰好相反。一個處于不勝任崗位的領(lǐng)導者，工作中常被瑣事纏身、焦頭爛耳，而忽略識人用人，人才培養(yǎng)和激勵等重要方面的工作，不能有效發(fā)揮領(lǐng)導作用，造成人才埋沒和人才流失。而且中國傳統(tǒng)的 “官本位”思想使一些占據(jù)領(lǐng)導崗位的人員即使無法勝任，也不會輕易放棄自己的權(quán)力。他們?yōu)楹葱l(wèi)自身的權(quán)力，一方面會變得心胸狹窄，對一些有能力的下屬產(chǎn)生偏見并進行打壓報復。另一方面根據(jù)帕金森定律描述，他們可能會趨向于不斷增加下屬，而減少競爭者，造成機構(gòu)的臃腫，人浮于事。

(四)公務員個人的心理因素

新進公務員大多接受過高等教育，具有良好的理論知識或技術(shù)水平，對公共部門工作充滿熱情和實現(xiàn)人生價值的期望。當遇到不勝任的領(lǐng)導對其發(fā)展產(chǎn)生阻礙時，出于幾個方面的考慮，他們中的多數(shù)人會選擇“逃走”。

第一，對于一些新進的年富力強，接受過良好的教育，具有較高知識水平和工作能力基層人員。他們對職業(yè)發(fā)展抱有較高的預期，甚至是不切實際的幻想，工作中敢想敢干，適應能力強。一旦在組織中遇到不勝任的領(lǐng)導，常會感到差距很大,表現(xiàn)出對組織體制和領(lǐng)導作風的不滿情緒。一些人會選擇消極應對或積極的“逃走”，選擇更能實現(xiàn)其價值的工作。

第二，一些新進基層人員因分攤了一部分不勝任者的工作，工作量大幅增加。在既得薪酬福利不變的情況下，他們會感到報酬低、壓力大，產(chǎn)生不公平感。特別是在一些條件艱苦的部門，基層人員更是難以承受繁重的任務，認為自己確實不適合也不適宜此部門或崗位。

三、以彼得原理為視角探討基層部門人才流失的解決路徑

彼得原理視角下分析基層公共部門人才流失的解決路徑，主要就是探討如何弱化和消除因人員晉升的“彼得高原”現(xiàn)象對人才流失產(chǎn)生的不利影響。

(一)完善組織人力資源管理體制

科學、合法的人力資源管理體制是強化組織能力，創(chuàng)造競爭優(yōu)勢的基石。它通過人事管理權(quán)的合理劃分，明確了人力資源管理部門法定的職責、權(quán)限，保證了人力資源管理職能的有效實現(xiàn)[6]。

基層公共部門在貫徹《公務員法》的基礎(chǔ)上, 首先應進一步健全基層公務員的薪酬福利體系。雖然我國的《公務員法》規(guī)定了根據(jù)公務員的職位類別實行有差別的薪酬制度，但相對于普遍偏低的薪酬福利，基層公務員更為關(guān)心整體工資標準的提高，可以說整體福利水平的高低直接影響著基層人才的去留。其次完善基層公務員的績效考核、升降機制，使其具有更強的可操作性。不僅要加強對基層部門公務員的考核晉升的監(jiān)督，建立科學的考核標準和程序，切實杜絕考核的形式化現(xiàn)象。還要建立科學、公平，透明、公開的晉升程序，保障基層公共部門人才晉升制度的科學化和民主化。再次是樹立“以人為本的理念”，實現(xiàn)基層人才的差異化管理。所謂基層人才的差異化管理,即在基層組織內(nèi)部，管理者通過對基層公務員個性的觀察及測量，制訂出相關(guān)的，能夠激勵他們?yōu)榛鶎诱鞒鲎约鹤畲筘暙I的相關(guān)管理措施[7]。針對不同類型的人才，給予異化的培訓和激勵，是留住人才，發(fā)展人才的重要措施。最后是完善公務員交流調(diào)配機制，加強人力資源的橫向流動，實行同級重用，確保事職相符，人適其職。這有利于實現(xiàn)人事配置的科學化，提高人力資源的素質(zhì)和積極性，營造公共部門公平、和諧的行政文化[8]。對防止人才流失，保持基層公務員隊伍穩(wěn)定性具有重要意義。

(二)積極參與人才資源市場的競爭

在經(jīng)濟全球化的新形勢下，一個國家在激烈的國際競爭中取勝的唯一辦法，是創(chuàng)造一個富有吸引力的投資環(huán)境，吸引和聚集全世界的人才、資金、信息等生產(chǎn)要素，發(fā)揮本國的比較優(yōu)勢，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。公共部門人員工作成果的大小、工作效率的高低以及公共部門人力資源管理水平的優(yōu)勢，將直接支撐地區(qū)的服務環(huán)境與制度環(huán)境的好壞[9]。

公共部門負有著管理國家，服務人民的權(quán)力和義務，對人才資源有著重要需求。為獲得管理國家方面的優(yōu)秀人才，基層公共部門就要積極參與人才市場競爭，努力提高自身的競爭優(yōu)勢。首先要大力發(fā)展人本管理，總結(jié)教訓并從企業(yè)人力資源管理中吸取有益的經(jīng)驗，提煉發(fā)展為適合公共部門的經(jīng)驗措施。其次要轉(zhuǎn)變用人觀念，借鑒國外先進的理論經(jīng)驗，努力完善公共部門人才選拔任用機制，消除公共部門中各種不利于人才發(fā)展的因素，創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。最后是要制定基層公共部門人力資源管理的法律法規(guī)，以法律確?；鶎硬块T人才的有效獲得和發(fā)展。

(三)加強領(lǐng)導干部的教育培訓

對領(lǐng)導干部的教育培訓主要是要他們能夠正確的認識和反省自己。每個人的能力都是有限的，當他未到達此崗位時，往往是很難知道自己適不適合此崗位。為了防止“彼得高原”現(xiàn)象的產(chǎn)生，減輕其對人才流失的不利影響。除了在體制上要完善干部的績效考核與升降機制，還要加強對晉升人員的教育培訓。一方面要加強對領(lǐng)導人員的專業(yè)知識和技術(shù)的培訓，以滿足現(xiàn)代社會的發(fā)展對其管理能力的要求。使其能夠通過營造良好的組織文化和采用一些現(xiàn)代化的培訓、考核、激勵措施促進人才的發(fā)展，留住人才。另一方面是要加強對領(lǐng)導者思想觀念的教育。不僅要提高他們對持續(xù)學習與訓練的重要性的認識，自覺投入到不斷的學習訓練之中，增強崗位所需的各方面能力；還要提高他們對人才重要性的認識，使他們能以正確良好的心態(tài)對待有能力者，為基層人才創(chuàng)造發(fā)展的空間與機會。

通過對領(lǐng)導干部的教育培訓，消除他們的“官本位”思想，正確看待自己的能力和職位升降，樹立對待新事物、新思維、新知識的正確態(tài)度，是克服“彼得高原”，防止基層部門人才流失的重要舉措。

(四)加強基層公務員的培養(yǎng)教育

建立基層公務員定期學習培訓機制，聘請高?；?qū)I(yè)培訓機構(gòu)的專家學者定期進行基層公務員精神文化與知識技術(shù)方面的培訓。使其能夠以正確的心態(tài)看待層級組織總存在的“彼得高原”現(xiàn)象，樹立為人民服務的正確的價值觀，不斷提升自身文化技術(shù)水平。對基層公務員的培訓主要涉及兩個方面：

第一，增強職業(yè)道德教育，提升基層公務員的敬業(yè)精神。公務員職業(yè)道德在公共管理中起著基礎(chǔ)性作用，它可以喚起公務員的工作責任心，調(diào)動其工作積極性，提高行政效率[10]。薪酬水平固然對基層部門人才流失有影響，但非唯一的因素。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，工作本身的挑戰(zhàn)性、工作所帶來的成就感、以及廣大群眾的好評和良好的公眾形象，對基層公務員來說，能夠滿足他們的自我實現(xiàn)的需要，有著更強的精神動力和極大的心理滿足。因此良好的職業(yè)道德教育，不斷深化基層公務員的“為人民服務的”意識是使基層人員在當前崗位努力工作的動力。

第二，加強對文化技術(shù)層面的培訓，一方面使基層人員能夠在工作中提高自己的業(yè)務知識水平，爭取到晉升的機會并預防其晉升可能產(chǎn)生的“彼得高原”現(xiàn)象。另一方面是要增強基層公務員的法制意識和維護自身權(quán)益的意識。在基層部門中面對一些領(lǐng)導的不公正的對待，能夠通過正確的法律渠道有效維護自身權(quán)益，而不是采取消極的應對態(tài)度或其他的打擊報復手段。

當每一個基層公務員都能樹立“為人民服務”的意識，保持較高的責任感，以正確的態(tài)度對待那些不勝任職位的領(lǐng)導者，并能夠通過在工作中不斷學習接受新知識，提高自己的工作能力和水平，來獲得晉升和發(fā)展。可以有效克服因“彼得高原”現(xiàn)象引發(fā)的基層部門人才流失。

四、結(jié)語

通過分析基層部門人才流失的原因，研究解決路徑，可以有效預防人才的流失，增強基層部門的人才吸引力，進而提高基層部門的工作效力和為人名服務的能力。當然導致基層部門人才流失的原因有很多。既有內(nèi)部因素，如工作環(huán)境、工作自身、管理體制、公務員本人等方面；也有外部因素，如社會環(huán)境、行業(yè)競爭等，可以說每一種因素都是造成基層人員流失的重要方面。彼得原理視角下分析基層部門人才流失，并不是忽略或輕視其他因素的重要影響。綜合考慮各種因素，采取得當措施，有效減少基層公共部門人才的流失，是提高公共服務水平，促進經(jīng)濟社會良好發(fā)展的重要舉措。

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李成亮(1989-)，男，漢族，安徽宿州人，安徽大學管理學院碩士研究生。主要研究方向：公共管理。