母旭艮

摘要：隨著行政事業(yè)單位的不斷改革，強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已成為其可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本文分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，并結(jié)合自2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），闡述了新時(shí)期強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 強(qiáng)化策略

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位改革持續(xù)升溫，表明新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體深化改革的決心。自2014年1月1日起開(kāi)始施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性。但是，從實(shí)際來(lái)看，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如內(nèi)控意識(shí)薄弱、內(nèi)控機(jī)制不完善等問(wèn)題，嚴(yán)重影響到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的狠抓落實(shí)。新《規(guī)范》的頒布，對(duì)于困境中的內(nèi)部控制而言，是一件好事。不過(guò)，我們也需要看到，新《規(guī)范》還只是原則性指導(dǎo)文件，要想充分發(fā)揮好效力，還需要在公告解讀、評(píng)價(jià)指引等方面不斷優(yōu)化，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題分析

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)期的工作，強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位狠抓落實(shí)，建立并完善內(nèi)部控制制度。隨著我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，將進(jìn)一步深化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立。但是，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍面臨諸多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如內(nèi)控意識(shí)薄弱、內(nèi)控機(jī)制不完善等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了行政事業(yè)內(nèi)部控制全面而有效的開(kāi)展。

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄，缺乏行為的主觀能動(dòng)性

意識(shí)是行動(dòng)的前提，是形成主觀能動(dòng)性的重要因素。從實(shí)際來(lái)看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，在內(nèi)部控制的踐行中缺乏足夠的主觀能動(dòng)力，以至于內(nèi)部控制流于形式。究其原因，主要在于：領(lǐng)導(dǎo)缺乏正確的認(rèn)識(shí)與理解，導(dǎo)致內(nèi)部控制的重要性難以得到足夠的重視。于是乎，內(nèi)部控制成為行政事業(yè)單位可有可無(wú)之事，將內(nèi)部控制的實(shí)施架于尷尬的境地；傳統(tǒng)思想禁錮，形成了“官本位”的錯(cuò)誤思想。內(nèi)部控制旨在強(qiáng)化單位管理，形成相互監(jiān)督、公開(kāi)透明的管理形態(tài)，這顯然與傳統(tǒng)的“官本位”思想相違背，造成內(nèi)部控制缺乏群眾基礎(chǔ)，難以有效的付諸于實(shí)踐。

（二）內(nèi)控機(jī)制不完善，內(nèi)控要素“缺斤少兩”

內(nèi)部控制的狠抓落實(shí)需要依托完善的內(nèi)控機(jī)制。但對(duì)于行政事業(yè)單位而言，內(nèi)控機(jī)制仍不完善，在內(nèi)控法律、內(nèi)控機(jī)構(gòu)等方面，仍存在諸多的不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作中內(nèi)控要素“缺斤少兩”。如下圖所示，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要素。

圖1：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素

1、內(nèi)控法律法規(guī)不健全，新《規(guī)范》缺乏立竿見(jiàn)影的操作效果

當(dāng)前，新《規(guī)范》已頒布，在一定程度上為行政事業(yè)單位的內(nèi)控提供了系統(tǒng)的規(guī)定。但是，我們也需要知道，新《規(guī)范》缺乏相應(yīng)的解釋公告，原則上仍屬于導(dǎo)向性文件。所以，新《規(guī)范》在實(shí)際操作中仍難以形成立竿見(jiàn)影的作用。

2、內(nèi)控規(guī)章制度不健全

內(nèi)控的嚴(yán)肅性與復(fù)雜性，在于內(nèi)控規(guī)章制度的健全，形成有效的內(nèi)控執(zhí)行效力。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，內(nèi)控規(guī)章制度仍處于初步建立階段，面臨規(guī)章制度覆蓋面小、內(nèi)控方法不恰當(dāng)、無(wú)規(guī)可依的現(xiàn)實(shí)窘境。

（三）內(nèi)外監(jiān)督不到位，削弱了內(nèi)控的執(zhí)行效力

內(nèi)控監(jiān)督是確保內(nèi)控制執(zhí)行效果的最后一道防線，狠抓落實(shí)是關(guān)鍵。但從實(shí)際來(lái)看，行政事業(yè)單位內(nèi)外監(jiān)督落實(shí)不到位，審計(jì)監(jiān)督的作用難以充分發(fā)揮。究其緣由，主要在于：傳統(tǒng)思想根深蒂固，內(nèi)控執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)工作流于形式；審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督不到位，出現(xiàn)審計(jì)、紀(jì)檢部門(mén)同屬一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管的局面，這破壞了內(nèi)控監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性；外部監(jiān)督跟進(jìn)不到位，為內(nèi)控腐敗等問(wèn)題滋生了空間。

二、新時(shí)期強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

在新的歷史時(shí)期，為進(jìn)一步強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，新頒布的《規(guī)范》在一定程度上提供了有力保障。但是，新《規(guī)范》如何實(shí)施才能解決行政事業(yè)單位當(dāng)前內(nèi)部控制所面臨的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)以下幾個(gè)方面的工作：

（一）進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)控的法律法規(guī)，推進(jìn)內(nèi)控體系的不斷完善

新《規(guī)范》的頒布，對(duì)行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制無(wú)疑是一件大好事。但是，新《規(guī)范》是一個(gè)原則指導(dǎo)性文件，缺乏足夠的現(xiàn)實(shí)操作性。對(duì)此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)新《規(guī)范》的解釋公告、審計(jì)指引等，進(jìn)一步強(qiáng)化新《規(guī)范》的可操作性。

1、解釋公告

公告應(yīng)以圖1中的五要素為主線，進(jìn)一步完善內(nèi)控體系體統(tǒng)，為《新規(guī)范》的可操作性創(chuàng)造良好的外部條件。

2、評(píng)價(jià)指引

為確保內(nèi)控評(píng)價(jià)的有效開(kāi)展，應(yīng)對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)的原則、范圍、責(zé)任、方法等進(jìn)行明確，強(qiáng)化行政事業(yè)單位自我評(píng)價(jià)的推進(jìn)。

3、審計(jì)指引

審計(jì)引導(dǎo)也需要進(jìn)一步的對(duì)審計(jì)責(zé)任、審計(jì)主體、審計(jì)范圍等要素進(jìn)行明確，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的效力。

只有這樣，通過(guò)解釋公告、審計(jì)與評(píng)價(jià)指引，強(qiáng)化落實(shí)行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作，并形成良好的風(fēng)險(xiǎn)管理思想以及自我改善能力，為行政事業(yè)單位建立完善的內(nèi)控體系創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。

（二）落實(shí)內(nèi)控知識(shí)的宣傳與培訓(xùn)工作，為內(nèi)控工作的全面開(kāi)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)

行政事業(yè)單位弱化內(nèi)控工作的關(guān)鍵因素在于，單位內(nèi)部人員缺乏良好的控制意識(shí)。要想從本質(zhì)上解決好這一問(wèn)題，可以以下幾個(gè)方面著手：

1、做好教育培訓(xùn)工作

各省、市、區(qū)的相關(guān)部門(mén)，應(yīng)對(duì)所轄內(nèi)的行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高其對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)。并且，定期對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及人員進(jìn)行考核，提高其業(yè)務(wù)能力及業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2、強(qiáng)化對(duì)新《規(guī)范》的學(xué)習(xí)

既然新《規(guī)范》已頒布，各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)，熟悉和吃透相關(guān)的規(guī)定。并通過(guò)新《規(guī)范》，尋找自身已存在的問(wèn)題，進(jìn)而有針對(duì)性、有建設(shè)性的提出應(yīng)對(duì)措施，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控工作改革。

3、落實(shí)年終考核工作

各級(jí)行政事業(yè)單位，應(yīng)切實(shí)做好內(nèi)控工作的年終考核，并對(duì)已有的考核指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化與完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及人員的全面考核。

（三）完善內(nèi)部控制制度，健全內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)

毋容置疑，當(dāng)前行政事業(yè)單位缺乏健全的內(nèi)部控制制度及機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致內(nèi)部控制先天不足。要想解決好這以問(wèn)題，關(guān)鍵在于認(rèn)真學(xué)習(xí)好新《規(guī)范》，并在此基礎(chǔ)上，做好這么這點(diǎn)工作：

1、基于新《規(guī)范》的學(xué)習(xí)，對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)控規(guī)定進(jìn)行梳理，尤其是對(duì)于內(nèi)控方法、內(nèi)控監(jiān)督等內(nèi)容，要進(jìn)一步的完善，以更好地契合本單位的實(shí)際情況。

2、科學(xué)合理的設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)

對(duì)于當(dāng)前內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位的行政事業(yè)單位，要責(zé)令盡快完善。但是，在內(nèi)控機(jī)構(gòu)的設(shè)置過(guò)程中，應(yīng)把握好兩點(diǎn)：內(nèi)控機(jī)構(gòu)要確保獨(dú)立性與權(quán)威性，不應(yīng)受到外部因素的干擾；為達(dá)到良好的均衡目的，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)確保不同部門(mén)的參與。

三、結(jié)束語(yǔ)

改革創(chuàng)新是新時(shí)期行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的重要突破口，無(wú)論社會(huì)環(huán)境如何變化，行政事業(yè)單位所堅(jiān)守的底線不能改變。行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制工作，既是自身發(fā)展的需要，也是新一屆政府狠抓落實(shí)行政事業(yè)單位改革的重要體現(xiàn)。隨著新《規(guī)范》的頒布并逐步的深入開(kāi)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將有質(zhì)的提高，進(jìn)而更好地推動(dòng)行政事業(yè)單位的改革發(fā)展。

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