張為軍/哈爾濱市道里區(qū)人民醫(yī)院

關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政金融政策的研究

張為軍/哈爾濱市道里區(qū)人民醫(yī)院

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要舉措，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇。欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，首先必須解決資金與經(jīng)濟(jì)互相掣肘的問(wèn)題，尤其是目前面臨的農(nóng)村金融服務(wù)不足問(wèn)題。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)

統(tǒng)籌欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開財(cái)政金融的支持。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，投資和資本形成是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最重要的因素之一。國(guó)內(nèi)外的研究也表明，資金供給不足是制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要原因。由于金融對(duì)農(nóng)村和貧困人口的供給不足，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，加劇了欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金缺乏，進(jìn)一步影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由此陷入“貧困的惡性循環(huán)”。要想擺脫這一惡性循環(huán)，就必須有外生力量打破這種均衡，即以外部資金注入的方式引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)走向良性軌道?，F(xiàn)實(shí)支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的中，最常用的辦法就是通過(guò)財(cái)政扶持、金融支持的方式加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口的脫貧致富。統(tǒng)籌欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政、金融支持力度。

二、農(nóng)村金融是制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素

1.金融機(jī)構(gòu)覆蓋率偏低。國(guó)家銀行商業(yè)化改革后，大量國(guó)有商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)從欠發(fā)達(dá)地區(qū)撤出，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少，網(wǎng)點(diǎn)分布密度偏低。金融網(wǎng)點(diǎn)過(guò)少，大大增加了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民獲得金融服務(wù)的成本，減少了金融對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的供給總量。

2.信貸資金投入偏少。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，但銀行對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)、農(nóng)戶的貸款的資本金、資產(chǎn)規(guī)模、抵押物等要求卻沒有降低，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得貸款的難度很大，資金從欠發(fā)達(dá)地區(qū)大量流向發(fā)達(dá)地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均獲得金融支持的力度明顯弱于發(fā)達(dá)地區(qū)。

3.金融服務(wù)品種少、信息化程度低。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，金融服務(wù)還主要是存取款、貸款及結(jié)算業(yè)務(wù)等銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)處理手段落后，多數(shù)還沒有實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理電子化、網(wǎng)絡(luò)化，農(nóng)村網(wǎng)上銀行、自動(dòng)柜員機(jī)、個(gè)人理財(cái)、代收代付等新型銀行業(yè)務(wù)產(chǎn)品幾平是空白，一些適應(yīng)新農(nóng)村、新民居建設(shè)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新更是無(wú)從談起。同時(shí)，受信息化、網(wǎng)絡(luò)化硬件投入不足影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)不具備跨省、市匯兌結(jié)算功能，結(jié)算渠道不暢已經(jīng)成為制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融便利化發(fā)展的主要瓶頸，并影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，信貸風(fēng)險(xiǎn)偏高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展較晚，存在著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種少、保費(fèi)率高、賠付率低，缺少農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)等問(wèn)題。加之，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)也不夠，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性不高，造成目前涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)偏高，信貸支農(nóng)存在種種困難。農(nóng)村金融發(fā)展滯后，直接影響到欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量，進(jìn)一步影響到城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的縮小。造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融發(fā)展滯后、信貸資金供給不足的原因是復(fù)雜多樣的，但是最根本的原因是由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)多屬于低附加值產(chǎn)業(yè)的小型企業(yè)、生命周期短，管理水平不高，金融服務(wù)的利潤(rùn)率較低，風(fēng)險(xiǎn)較大；農(nóng)戶多以農(nóng)業(yè)收入為主的特征，也決定了其高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的問(wèn)題。從資本天然逐利性的角度考慮，現(xiàn)代商業(yè)銀行及各類金融機(jī)構(gòu)在沒有政策扶持的情況下退出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，是市場(chǎng)的自發(fā)選擇，短期內(nèi)也很難出現(xiàn)大的逆轉(zhuǎn)。

三、財(cái)政支持是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融發(fā)展的必然選擇

1.扶持和鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融組織發(fā)展的財(cái)政政策。面對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)大量減少的問(wèn)題，政府可考慮出臺(tái)鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)到欠發(fā)達(dá)農(nóng)村增設(shè)分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)的具體財(cái)政政策。對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣以下地區(qū)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)或營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，財(cái)政可

考慮對(duì)新增網(wǎng)點(diǎn)給予開辦費(fèi)補(bǔ)助。要積極支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，對(duì)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)工程、設(shè)立自動(dòng)取款機(jī)的金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政可按比例給予一次性資助。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)，對(duì)經(jīng)金融監(jiān)管部門和政府授權(quán)部門批準(zhǔn)組建的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額貸款公司以及農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立的信用合作組織等新型農(nóng)村金融組織，財(cái)政可給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)新型農(nóng)村金融組織的涉農(nóng)業(yè)務(wù)部分稅收，財(cái)政可考慮給予一定幅度減免或者以獎(jiǎng)代免。

2.鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的信貸投入的財(cái)政政策。可考慮通過(guò)財(cái)政給予貼息和一定比例風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞?，鼓?lì)金融機(jī)構(gòu)推出各種適合“三農(nóng)”特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小企業(yè)、“三農(nóng)”和外貿(mào)出口的信貸支持，鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域金融機(jī)構(gòu)把吸收存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。對(duì)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展中小企業(yè)、農(nóng)戶貸款的金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政按金融機(jī)構(gòu)可當(dāng)年發(fā)放貸款月均余額的一定比例給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。對(duì)于在欠發(fā)達(dá)地區(qū)貸款數(shù)量較多、增幅較大的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，政府可在財(cái)政性資金的存款方面給予支持。逐步取消扶貧貸款的計(jì)劃控制，以財(cái)政貼息的辦法鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)建檔立卡的貧困農(nóng)戶發(fā)放扶貧貸款。扶貧小額貸款的發(fā)放重點(diǎn)要支持貧困農(nóng)戶發(fā)展短平快生產(chǎn)項(xiàng)目、培育特色產(chǎn)業(yè)等。要研究放寬對(duì)中小企業(yè)貸款和涉農(nóng)貸款的呆賬核銷條件，通過(guò)財(cái)政手段支持金融對(duì)符合一定條件的欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小企業(yè)貸款和涉農(nóng)貸款進(jìn)行重組和減免。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)借款人發(fā)生財(cái)務(wù)困難、無(wú)力及時(shí)足額償還貸款本息的，在確保重組和減免后能如期償還剩余債務(wù)的條件下，可對(duì)債務(wù)進(jìn)行展期或延期、減免表外利息，并進(jìn)一步減免本金和表內(nèi)利息。可考慮建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，從機(jī)制上保證對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)貸款，尤其是涉農(nóng)貸款可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)給予補(bǔ)償。

3.建立多層次的信貸擔(dān)保機(jī)制的財(cái)政扶持政策。要運(yùn)用財(cái)政手段引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的資信評(píng)估體系，逐步降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)的信貸門檻?？梢酝ㄟ^(guò)財(cái)政注入資本和給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞?，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小企業(yè)信用擔(dān)保公司發(fā)展，降低銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。要鼓勵(lì)各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村市場(chǎng)，積極開展涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)，財(cái)政可安排的中小企業(yè)擔(dān)保基金將確定一定的比例專項(xiàng)用于鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擔(dān)保業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等組建擔(dān)保公司。對(duì)現(xiàn)有擔(dān)保公司到欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的，財(cái)政可按其當(dāng)年為欠發(fā)達(dá)地區(qū)涉農(nóng)項(xiàng)目提供擔(dān)保額度給予一定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。同時(shí)，財(cái)政可安排一定數(shù)額資金專項(xiàng)支持建立再擔(dān)保體系，為市、縣農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保支持。鼓勵(lì)各地推行農(nóng)戶聯(lián)保、農(nóng)戶互保、專業(yè)合作組織為成員擔(dān)保等多種信用保證方式，嘗試和探索建立農(nóng)村信貸聯(lián)保體模式，有效分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

4.擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持政策。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普及率低是影響涉農(nóng)貸款發(fā)放的重要原因。要嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)財(cái)政支持政策，結(jié)合欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)一步完善相關(guān)財(cái)政支持政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作規(guī)范化。要積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，在鞏固小麥、棉花、玉米等主要農(nóng)作物保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖項(xiàng)目、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)以及農(nóng)機(jī)、漁船漁民保險(xiǎn)試點(diǎn)。依據(jù)保險(xiǎn)“大數(shù)法則”和大范圍統(tǒng)籌分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的原則，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。運(yùn)用財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策等手段，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作可持續(xù)發(fā)展。提倡政府購(gòu)買社會(huì)專業(yè)服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作管理水平。