尹繼志

（河北金融學院，河北 保定 071051）

金融穩(wěn)定理事會的職能地位與運行機制分析

尹繼志

（河北金融學院，河北 保定 071051）

金融穩(wěn)定理事會自2009年成立以來，在促進全球金融監(jiān)管體系的改革與完善，推動國際金融監(jiān)管標準的制定和執(zhí)行方面開展了卓有成效的工作，現(xiàn)已成為在全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)各國金融監(jiān)管當局和國際金融監(jiān)管標準制定者的重要機構(gòu)。金融穩(wěn)定理事會機制化運行主要表現(xiàn)在三個方面：義務(wù)性加大、約束力增強和授權(quán)性增加。在未來發(fā)展中，金融穩(wěn)定理事會應進一步提升自身的代表性和決策機制的合法性，通過自身的影響力將國際金融機構(gòu)和監(jiān)管標準制定機構(gòu)更緊密地聯(lián)系起來，并進一步提升對成員國的影響力。

金融穩(wěn)定理事會；組織結(jié)構(gòu)；機制化運行

2008年爆發(fā)的金融危機對全球經(jīng)濟和金融體系造成了巨大沖擊，危機促使國際社會對原有的國際金融監(jiān)管體系和監(jiān)管標準進行反思，并籌劃建立新的金融監(jiān)管合作機構(gòu)，制定新的金融監(jiān)管標準。在應對全球金融危機的過程中，二十國集團（Group of Twenty，G20）異軍突起，成為國際金融監(jiān)管改革的主要推動者，而直接向G20報告工作的金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）成為了國際金融監(jiān)管改革的實體機構(gòu)，在協(xié)調(diào)各方立場、創(chuàng)新監(jiān)管理念、制定新的監(jiān)管規(guī)則等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、金融穩(wěn)定理事會的建立與組織結(jié)構(gòu)

1997年爆發(fā)的亞洲金融危機，影響到全球金融體系的穩(wěn)定。國際社會認識到，構(gòu)建國際金融穩(wěn)定機制緊迫而必要。1998年10月3日，七國集團（G7）財長和央行行長在華盛頓召開會議，會后發(fā)表的聲明指出，亞洲金融危機暴露出國際金融體系的缺陷，有必要加強國際金融監(jiān)管合作，對國際金融體系進行全面改革。會議委托時任德國央行行長提特梅耶（Hans Tietmeyer）與相關(guān)各方協(xié)商，制定國際金融體系穩(wěn)定機制方案。1999年2月，在G7波恩會議上，提特梅耶提交了名為《金融市場監(jiān)督和監(jiān)測方面的國際合作與協(xié)調(diào)》的報告，提議建立金融穩(wěn)定論壇（Financial Stability Forum，F(xiàn)SF），作為國際金融監(jiān)管合作的平臺，促進國際金融體系更穩(wěn)定地運行。與會各方接受了這一建議。1999年4月14日，F(xiàn)SF第一次會議在華盛頓召開，七國集團的財長和央行行長出席了會議。國際清算銀行（BIS）總裁安德魯·克羅克特（Andrew Crockett）被任命為論壇主席。

FSF在國際金融領(lǐng)域活躍了近十年，在維護國際金融體系穩(wěn)定、防范金融風險等方面發(fā)揮了一定作用。但FSF存在著諸多缺陷：一是FSF的運作和決策機制沒有正式的制度保障，這使得其具有天然的不穩(wěn)定性，難以全面承擔國際金融穩(wěn)定的責任。二是FSF組織結(jié)構(gòu)較為松散，其本身不是一個實體性機構(gòu)。FSF除設(shè)在巴塞爾的小型秘書處外，未設(shè)其他支持其工作的機構(gòu)，多數(shù)工作是通過成立特別工作組來完成，這與其所承擔的維護全球金融穩(wěn)定的職責難以適應。三是代表性不足，F(xiàn)SF以七國集團為主導，其成員都是發(fā)達國家，不能代表全球共同利益，缺乏廣泛的代表性使FSF難以更好地發(fā)揮全球金融穩(wěn)定的作用。

2007年美國次貸危機爆發(fā)，進而引發(fā)了全球金融危機。危機促使各國政府和國際社會對國際金融監(jiān)管體系進行深刻反思，如何增強全球金融體系的穩(wěn)定性再度成為國際社會關(guān)注的焦點。國際社會認識到，亟須建立一個更具全球代表性的金融穩(wěn)定機制。

2008年11月15日，G20領(lǐng)導人在華盛頓召開峰會，就應對全球金融危機問題展開討論。會議通過了《華盛頓宣言和行動計劃》，認為FSF存在著代表性缺乏問題，應進行擴員，使其在金融危機應對中扮演重要角色。2009年4月，在G20倫敦峰會上，與會領(lǐng)導人決定創(chuàng)立金融穩(wěn)定理事會 （Financial Stability Board，F(xiàn)SB），作為FSF的繼承性機構(gòu)。2009年6月26日，F(xiàn)SB第一次全體會議在巴塞爾召開。同年9月25日，《金融穩(wěn)定理事會章程》在G20匹茲堡峰會通過。

與FSF相比，F(xiàn)SB具有較強的組織化特征，其成員也更加廣泛，對維護國際金融體系的穩(wěn)定負有更大的職責。FSB成員包括G20所有成員國和西班牙、歐盟委員會（EC）、國際清算銀行（BIS）、歐洲中央銀行（ECB）、歐洲委員會、國際貨幣基金組織（IMF）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、世界銀行（WB）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）、國際會計準則理事會 （IASB）、國際保險監(jiān)管者協(xié)會（IAIS）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）、國際支付結(jié)算體系委員會 （CPSS）、全球金融系統(tǒng)委員會（CGFS）和聯(lián)合論壇（SSB）等。

FSB設(shè)有全體會議、指導委員會、主席和秘書處。全體會議是FSB的決策機構(gòu)，其決議以協(xié)商一致的方式通過。指導委員會在全體會議閉會期間為FSB提供業(yè)務(wù)指導。主席在全體會議中產(chǎn)生，任期三年，可以連任一次。為了履行工作職能，全體會議設(shè)常設(shè)委員會和工作小組。秘書處設(shè)在國際清算銀行，由秘書長領(lǐng)導。秘書長由主席提名，全體會議任命。2011年G20戛納峰會之后，F(xiàn)SB對章程進行了修訂，在原有組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，新增了常務(wù)委員會（Standing Comm ittees）和三個特別工作組（Working Groups）。常務(wù)委員會下設(shè)四個專門委員會：即評估缺陷常務(wù)委員會（SCAV）、監(jiān)管合作常務(wù)委員會（SCSRC）、執(zhí)行標準常務(wù)委員會（SCSI）和預算與資源常務(wù)委員會（SCBR）。三個特別工作組是：跨境風險管理工作組、不合作國家（地區(qū)）專家組和薪酬工作組。

《金融穩(wěn)定理事會章程》規(guī)定，F(xiàn)SB的宗旨是通過在國際層面協(xié)調(diào)成員國金融監(jiān)管當局和國際金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)的工作，促進金融監(jiān)管規(guī)則的制定和更新，督促國際金融監(jiān)管政策的實施；與國際金融機構(gòu)合作，評估和消除影響全球金融體系穩(wěn)定的不利因素，促進全球金融穩(wěn)定。FSB的主要職責是：（1）評估影響全球金融體系的脆弱性問題，及時分析和審查需要采取的監(jiān)管行動；（2）促進負責金融穩(wěn)定的主管機關(guān)之間的合作與信息交流；（3）監(jiān)控全球金融市場發(fā)展及其對監(jiān)管政策的影響，并提出政策建議；（4）對國際金融標準制定機構(gòu)的政策發(fā)展工作進行審查，促進其工作及時、有效并集中于優(yōu)先事項；（5）為建立國際監(jiān)管聯(lián)席會議制定指導方針并提供支持；（6）制定跨境風險管理應急計劃；（7）同IMF合作建立危機預警防范機制。

FSB的成立標志著國際金融體系穩(wěn)定機制的建設(shè)邁出了重要一步，為統(tǒng)一全球金融監(jiān)管標準搭建了實踐平臺。FSB的工作目標是促進全球金融監(jiān)管標準的制定與執(zhí)行，通過協(xié)調(diào)各國金融監(jiān)管當局和國際標準制定機構(gòu)的工作，促進國際金融監(jiān)管規(guī)則在成員國的落實。為實現(xiàn)這一使命，F(xiàn)SB通過會議機制和報告機制開展工作，每年3月和9月舉行兩次全體會議，并根據(jù)實際需要適時召開臨時會議。FSB還在拉美、亞太、非洲、中東歐等地舉行區(qū)域性會議，該地區(qū)的非成員國家均可出席會議，就當?shù)睾腿蚪鹑隗w系的相關(guān)問題展開討論。FSB的主席需要向G20的財長和央行行長會議、國際貨幣基金組織聯(lián)席會議報告工作。

二、金融穩(wěn)定理事會的運行機制

（一）義務(wù)性明顯加大

1.FSB要求各個成員國自覺遵守和執(zhí)行國際金融監(jiān)管標準。在G20倫敦峰會宣言中，F(xiàn)SB所有成員國承諾，保持全球金融穩(wěn)定、加強金融部門的公開性和透明度、執(zhí)行國際金融監(jiān)管標準和準則。如果某些成員很好地完成執(zhí)行情況，將會激勵其他成員更好地遵守和執(zhí)行國際金融監(jiān)管標準。

2.要求FSB的成員國參與由FSB領(lǐng)導的同行審議（peer review processes）。FSB專門制定了《同行審議手冊》，明確列出同行審議遵循的指導方針。FSB成員國必須定期接受同行審議，以此來評估他們對國際金融監(jiān)管標準的遵守程度。同時，同行審議也會把各個成員國具體遵守國際金融標準情況的評估結(jié)果進行反饋。

3.要求FSB的成員國每五年接受一次金融部門評估計劃（FSAP）的評估，并且公布他們遵守國際標準的程度以及《關(guān)于遵守標準和守則的報告》（ROSC）的具體評估內(nèi)容。FSAP與ROSC是IMF和WB從1999年開始聯(lián)合實施的評估機制，雖然不是FSB創(chuàng)設(shè)的，但由于受到FSB的高度重視和實質(zhì)性依托而獲得了新的生命力。FSAP旨在通過對成員國金融部門進行全面深入分析，幫助其降低系統(tǒng)性風險和危機的可能性。ROSC旨在通過對成員國遵守國際金融監(jiān)管標準和守則的情況進行評估，促進國際金融監(jiān)管標準的落實。

（二）約束力日益增強

嚴格說來，F(xiàn)SB并不是一個國際法律組織，其發(fā)布的文件并沒有強制約束力。對于這點，F(xiàn)SB在其章程中已做出說明：“本章程并不計劃創(chuàng)設(shè)任何法律效力和義務(wù)”。雖然FSB發(fā)布的文件不具有法律約束力，但FSB會通過加強對不合作成員國的監(jiān)督和管理以及要求其自我管理，來達到增強對成員國進行約束的目的。其手段主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是加大對于不遵守FSB相關(guān)監(jiān)管標準和準則的不合作成員國的監(jiān)管。在2009年G20倫敦峰會發(fā)表的宣言中，明確提出G20各成員國應遵守稅收、反洗錢和反恐怖融資等方面的準則。G20為應對那些不遵守相關(guān)標準和準則的成員國，采取設(shè)立對策工具箱的方法，來達到對于不合作成員國的處罰目的。

二是對FSB成員國以及非FSB成員國加強約束和管理。相比FSF，F(xiàn)SB在成員國范圍上明顯擴大。但與IMF、WB、WTO等國際機構(gòu)相比，F(xiàn)SB的成員國還是明顯偏少。這就面臨一個現(xiàn)實問題，F(xiàn)SB越來越多地承擔起全球金融監(jiān)管標準和準則制定的責任，而那些非FSB成員國并沒有自覺遵守的責任和義務(wù)，這有可能對FSB的約束力形成挑戰(zhàn)。而要想讓更多的非FSB成員國都能自覺地遵守國際金融監(jiān)管標準和準則，就必須給予非FSB成員國更大的話語權(quán)。為了解決這個問題，F(xiàn)SB成立了六個地區(qū)咨詢小組，包括美洲、亞洲、獨聯(lián)體、歐洲、中東、北非和南部非洲地區(qū)。大約有150多個國家參加了這些小組，每個小組都包含了FSB的成員國和非成員國。這樣做的目的，是為了鼓勵FSB成員國和非成員國之間更好地交換意見、分享觀點。作為FSB的非成員國，既然給予了它們更大的話語權(quán)，它們也被要求和其他FSB成員國一樣履行相應的義務(wù)，例如接受FSAP。從目前來看，這一做法對FSB成員以及非FSB成員的約束和管理是有效的。

（三）授權(quán)性不斷增加

2012年G20洛斯卡沃斯峰會之后，F(xiàn)SB對其自身授權(quán)進行了更新，主要是在標準設(shè)置、提升執(zhí)行監(jiān)管能力、機構(gòu)成員的關(guān)系以及透明度、咨詢以及溝通等方面進行了改進，具體包括以下幾個方面：

1.FSB在預防金融系統(tǒng)性風險和減少金融危機方面加強它的持續(xù)性作用，通過脆弱性評估、前瞻性合作、制定國際金融監(jiān)管標準，綜合監(jiān)測成員國對金融監(jiān)管標準的執(zhí)行情況并督促其落實。

2.FSB與SSB、IMF、WB合作，通過監(jiān)管執(zhí)行、同行審查、公開披露的方法，推動成員國對G20、FSB和其他國際金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)制定的原則和協(xié)議的遵守和執(zhí)行。

3.FSB按照G20要求如期準備關(guān)于各種議題的特別報告。G20戛納峰會決定，增強FSB在能力、資源和管理方面的授權(quán)性。為此，F(xiàn)SB專門設(shè)立了一個高級工作組，由其來遴選和評估政策建議，并以專門報告的形式提交給G20會議。不難看出，F(xiàn)SB已經(jīng)不僅僅作為一個為成員國提供對話和交流的平臺，更是為G20出謀劃策的智囊機構(gòu)。G20也正是看到了這一點，在G20戛納峰會上，同意給予FSB“法律人格和更大的財政自主權(quán)”（legal personality and greater financialautonomy）。

三、金融穩(wěn)定理事會成立以來開展的主要工作

FSB自成立以來，致力于防范全球金融系統(tǒng)性風險，解決全球金融體系的脆弱性問題，推動國際金融監(jiān)管標準和規(guī)則的制定、完善和更新，促進全球金融監(jiān)管框架的完善，推進國際聯(lián)合監(jiān)管機制和危機管理跨境合作機制的建立。

（一）推動國際社會加強宏觀審慎管理

全球金融危機之后，國際社會認識到，過去的金融監(jiān)管主要是通過微觀審慎工具來控制個體金融機構(gòu)的風險。然而，此次危機并非是單家金融機構(gòu)管理不善，而是金融體系面對共同的風險暴露。因此，金融監(jiān)管需要在關(guān)注個體風險的同時，更加關(guān)注系統(tǒng)性風險，而防范系統(tǒng)性風險的主要措施是實施宏觀審慎管理。2009年4月，G20倫敦峰會發(fā)布的《強化合理監(jiān)管，提高透明度》報告指出，作為微觀審慎管理的重要補充，各國應加強宏觀審慎管理。峰會決定由FSB負責評估全球金融系統(tǒng)性風險，并研究開發(fā)宏觀審慎管理工具。2011年2月，F(xiàn)SB向G20財長和央行行長提交了《宏觀審慎政策工具和框架》研究報告，提出了宏觀審慎管理的三大要素：（1）宏觀審慎分析，是監(jiān)管部門對系統(tǒng)性風險進行檢測和評估，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)風險來源，發(fā)出風險預警，為采取宏觀審慎政策提供依據(jù)。（2）宏觀審慎政策工具，是金融監(jiān)管部門防范和控制系統(tǒng)性風險的手段，如逆周期的資本要求、前瞻性撥備、杠桿率控制、對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實行特別監(jiān)管等。（3）宏觀審慎政策安排，是宏觀審慎管理政策與微觀審慎管理政策的有機結(jié)合，以及金融監(jiān)管政策與貨幣政策、財政政策、匯率政策的協(xié)調(diào)配合。在FSB等國際金融組織的推動下，美國、英國、歐盟等經(jīng)濟體先后建立了專門委員會，全面負責宏觀審慎管理工作。宏觀審慎管理正在成為各國防范和控制金融系統(tǒng)性風險的主要手段。

（二）推動銀行資本監(jiān)管標準的提高

此次全球金融危機暴露出原有《巴塞爾協(xié)議》的不足：一是對一級資本充足率的要求過低。在銀行資本中，真正能吸收損失的是一級資本，如果這部分在資本總額中占比不高，銀行就難以抵御突如其來的系統(tǒng)性風險。2009年9月，F(xiàn)SB在G20匹茲堡峰會上提交了《改進金融結(jié)構(gòu)》報告，提出了提高銀行資本質(zhì)量的建議。據(jù)此，BCBS于2009年12月啟動了巴塞爾協(xié)議的修訂和完善工作，2010年12月，BCBS公布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》正式文本?！栋腿麪枀f(xié)議Ⅲ》對銀行總資本充足率維持了8%的原有水平，但將一級資本充足率的標準從4%提高到6%，其中核心一級資本充足率標準從2%提高到4.5%。此外，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求銀行設(shè)立資本留存緩沖，標準為2.5%，由一級資本構(gòu)成；另外銀行還應設(shè)立逆周期資本緩沖，標準為0—2.5%，由普通股本或其他能夠充分吸收損失的資本構(gòu)成，兩項指標的設(shè)定旨在提高銀行在危機時期吸收損失的能力。各國應在2013年1月1日前制定實施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的法律文件，并開始實施，2018年底必須達標。

（三）推出對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)加強監(jiān)管的政策措施

金融體系內(nèi)存在著這樣一類機構(gòu)，它們資產(chǎn)規(guī)模大、交易對手多、所開展的金融業(yè)務(wù)其他金融機構(gòu)很難替代。國際社會將這類機構(gòu)稱之為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（System ically important financial institution，SIFI）。SIFI一旦經(jīng)營失敗，如果任其倒閉，會帶來巨大的連鎖反應，放大系統(tǒng)性風險甚至引發(fā)金融危機。2009年4月，G20倫敦峰會提出加強對SIFI監(jiān)管的建議。隨后，IMF、BIS和FSB發(fā)布了對金融機構(gòu)系統(tǒng)重要性進行評估的指引，并將SIFI定義為“在金融市場中承擔了關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重負面影響的金融機構(gòu)”。2010年10月，F(xiàn)SB發(fā)布了題為《降低系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)道德風險：建議與時間表》的報告，并在G20首爾峰會上獲得通過。FSB認為，對SIFI應采取以下監(jiān)管措施：一是提高SIFI的資本充足率監(jiān)管標準，SIFI應在正常資本之外設(shè)立附加資本，以增強抵御風險和吸收損失的能力。二是強化流動性管理，對SIFI應建立超額流動性考核標準，以此提高其應對流動性風險的能力。三是限制SIFI參與某些業(yè)務(wù)活動，要求不同類型的業(yè)務(wù)活動通過不同的法人機構(gòu)進行，以對風險進行有效的隔離。四是對SIFI提出更高的公司治理標準，董事會應對風險控制、發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)營的合規(guī)性負最終責任。五是在對SIFI的監(jiān)管過程中，應加強母國與東道國的合作，使得以國際監(jiān)管聯(lián)席會的形式對SIFI面臨的風險進行協(xié)調(diào)評估成為可能。

（四）提出對影子銀行體系監(jiān)管的思路

影子銀行體系（shadow banking system）是指游離于傳統(tǒng)銀行體系之外的信用中介機構(gòu)與信用中介活動。批發(fā)業(yè)務(wù)模式、杠桿化操作、低透明度和較少受到監(jiān)管是影子銀行體系業(yè)務(wù)活動的主要特征。FSB于2010年12月成立了影子銀行體系工作組，專門研究對影子銀行體系加強監(jiān)管的問題。2011年，F(xiàn)SB影子銀行體系工作組先后發(fā)布了《影子銀行體系：范圍問題》、《影子銀行體系：進展和下一步措施》和《影子銀行體系：強化觀測和監(jiān)管》三份報告，對影子銀行體系的監(jiān)管提出了總體思路：一是對影子銀行體系的監(jiān)管應著眼于其業(yè)務(wù)活動所產(chǎn)生的系統(tǒng)性風險及其外部性，即影子銀行體系崩潰對金融穩(wěn)定和社會經(jīng)濟造成的沖擊和產(chǎn)生的社會成本。二是對影子銀行體系的監(jiān)管措施應靈活多樣，在市場準入、資本要求、流動性、業(yè)務(wù)范圍等方面都應制定相應的監(jiān)管標準。三是對影子銀行體系的監(jiān)管措施應進行整體設(shè)計，監(jiān)管措施應具有前瞻性，致力于發(fā)現(xiàn)和預防潛在的系統(tǒng)性風險。四是對影子銀行體系的監(jiān)管應持續(xù)進行，監(jiān)管當局應定期進行監(jiān)管后的總結(jié)和評估，不斷完善監(jiān)管措施。

（五）推動對資產(chǎn)證券化和金融衍生品市場加強監(jiān)管

在此次全球金融危機中，資產(chǎn)證券化和金融衍生品成了重要的導火索，原因在于市場主體與監(jiān)管部門對這兩類產(chǎn)品的風險重視不夠。在美國等西方國家，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品鏈條越做越長，使投資者很難對其進行風險識別；而衍生工具的過度發(fā)展，增加了金融風險傳染的途徑。2009年6月，F(xiàn)SB建議提高金融衍生品市場的標準化程度，通過建立集中清算制度和有效監(jiān)管措施降低金融衍生品交易風險。所有的信用違約掉期應在交易所或電子交易平臺交易，同時應增加場外衍生品交易市場的透明度，確保場外衍生品基礎(chǔ)設(shè)施能夠支持不斷增加的交易量。2009年，由FSB牽頭，組成了由支付結(jié)算體系委員會、國際證監(jiān)會組織和歐盟委員會代表領(lǐng)導下的工作組，就加強衍生品市場監(jiān)管問題展開研究。2010年10月25日，F(xiàn)SB發(fā)布了《實施場外衍生品市場改革》報告，對衍生品合約標準化、中央結(jié)算、交易所或電子交易平臺交易等方面的問題提出了若干政策建議，并在G20首爾峰會上獲得通過。在FSB的推動下，相關(guān)國際機構(gòu)加快了資產(chǎn)證券化和衍生品市場交易新規(guī)則的制定，例如，支付清算體系委員會和國際證監(jiān)會組織于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于協(xié)調(diào)一致的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》的報告，報告內(nèi)容涉及完善支付體系、建立中央證券存管機構(gòu)、改進證券結(jié)算體系和中央交易對手、加快交易資料庫的建立等。

（六）推動國際社會加強金融消費者權(quán)益保護

此次全球金融危機在對金融市場和實體經(jīng)濟造成巨大沖擊的同時，也對既往的金融發(fā)展理念提出了挑戰(zhàn)。國際社會認識到，在金融發(fā)展和金融創(chuàng)新中如果只關(guān)注金融機構(gòu)的利益，而忽視消費者權(quán)益保護，勢必會破壞金融業(yè)賴以生存和發(fā)展的社會基礎(chǔ)，最終影響到金融體系的穩(wěn)定。因此，加強金融消費者權(quán)益保護，成為后危機時代國際金融監(jiān)管改革的一項重要內(nèi)容。2008年11月，G20華盛頓峰會發(fā)表了《關(guān)于金融市場和世界經(jīng)濟的共同宣言》，明確提出“通過對投資者和消費者保護給予支持、避免損害公眾利益行為發(fā)生、預防非法的操縱市場行為和欺騙以及權(quán)力濫用行為?！?011年10月，F(xiàn)SB發(fā)布了《重點涉及信貸的消費者金融保護》以及《消費者金融報告》，提出各國應建立專門的消費者權(quán)益保護機構(gòu)，構(gòu)建了金融消費者投訴處理程序和糾紛解決機制，并開展有效的金融消費者教育工作。

四、金融穩(wěn)定理事會的未來發(fā)展

一般來說，由于國際金融監(jiān)管標準大多以協(xié)議的形式出現(xiàn)，并非建立在國際條約的基礎(chǔ)之上，因此不具有法律約束力，由各國自愿決定是否采納和實施。FSB也是這樣，其本身并無立法權(quán)，所提出的建議和原則只是一種“軟法”，并無強制約束力，只有成員國將這些原則和建議納入到本國法律法規(guī)中才能成為具有法律效力的規(guī)則。不過，自FSB成立以來，在其發(fā)起的金融監(jiān)管改革過程中，國際金融監(jiān)管標準的適用范圍和法律性質(zhì)正在發(fā)生著變化。FSB單獨或與其他國際組織聯(lián)合提出的原則和標準越來越被視為某種意義上的最低標準，即使不能強制要求所有國家都來實施，也會通過對不合作國家采取相應的反制措施來鼓勵實施。上述發(fā)展變化將對國際金融監(jiān)管標準的變化帶來何種影響還有待進一步觀察，但從FSB的運行和近年來工作進展情況看，為了進一步提高政策的有效性和自身的影響力，在未來發(fā)展中應注意解決好一些相關(guān)問題。

首先，進一步提升FSB金融監(jiān)管標準制定者的代表性和決策機制的合法性。如果國際金融監(jiān)管標準僅僅被視為建議，那么標準制定過程和程序不是那么重要；但如果這些標準在一定程度上具有準強制性，就需要由那些得到共同承認的有權(quán)機構(gòu)給予某種形式的正式批準。這意味著這樣的機構(gòu)要有更為廣泛的代表性，以及更加清晰和透明的決策程序。作為“軟法”性質(zhì)的規(guī)則，國際金融監(jiān)管標準的價值也許不在于其“約束力”而在于其“吸引力”，亦即代表國際先進的監(jiān)管理念，解決影響金融穩(wěn)定的現(xiàn)實問題，為多數(shù)國家的立法者和監(jiān)管者所接受。金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)的廣泛代表性無疑有助于強化這些標準的正當性和影響力，特別是當這些監(jiān)管標準越來越多地與一定的激勵和約束機制掛鉤，呈現(xiàn)出某種程度的強制趨勢時，程序正當性方面的考量就顯得更加重要。迄今為止，國際金融監(jiān)管改革呈現(xiàn)出危機推動型的特征，在金融危機肆虐時期，為了降低金融危機對經(jīng)濟的危害，新的國際金融監(jiān)管標準和規(guī)則易于為各國所接受；而當危機漸行漸遠，國際金融監(jiān)管標準的制定和更新回歸常態(tài)時，F(xiàn)SB的代表性和決策機制的合法性就會受到更多關(guān)注，如果在這方面存在較多的質(zhì)疑，其工作的開展以及制定的監(jiān)管規(guī)則的接受就會受到影響，這恐怕是FSB在組織機構(gòu)建設(shè)和下一階段工作中需要面對的問題。

其次，使FSB成為全球金融監(jiān)管權(quán)威機構(gòu)。現(xiàn)行的全球金融監(jiān)管機構(gòu)已有很多，已經(jīng)形成了一個較為復雜的網(wǎng)絡(luò)，其中FSB是連接著最多國際金融監(jiān)管機構(gòu)的核心組織，應該成為最具權(quán)威性的全球金融監(jiān)管機構(gòu)，但實際上，F(xiàn)SB卻并不具備強制要求其他金融監(jiān)管機構(gòu)實施其目標的應有地位。加之各國政府都不愿將對本國金融體系的監(jiān)管權(quán)讓渡給某一國際組織，因此FSB在國際金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中有效協(xié)調(diào)各方合作還存在一定難度。此外，F(xiàn)SB所制定的各項金融監(jiān)管標準都是成員通過協(xié)商和一致同意達成的，而且是在自愿基礎(chǔ)上來執(zhí)行和遵守，難以形成實際有效的約束。但是，國際金融監(jiān)管實踐表明，國際金融監(jiān)管的“軟法”并不是可有可無的建議或口號，而是指示著國際金融監(jiān)管實踐和國際金融監(jiān)管立法的趨勢和方向?！败浄ā彪m然不具有強制約束力，但卻有助于國際習慣的形成和條約的產(chǎn)生。對于FSB來說，怎樣使各成員國對這些“軟法”文件加以必要的關(guān)注和重視，在本國監(jiān)管立法和監(jiān)管實踐中加以必要的引入，使之成為各國金融監(jiān)管立法中不可忽視的部分，既是FSB相關(guān)文件由“軟法”向“硬法”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是使FSB自身成為一個普遍認可且具有強制約束力的全球金融監(jiān)管權(quán)威機構(gòu)的努力方向。對于FSB而言，近期應采取有效措施，探索更好的執(zhí)行路徑；遠期則應構(gòu)建規(guī)范的立法和執(zhí)行體系，使其所制定的文件成為成員國自愿接受的規(guī)范和指引。

再次，通過FSB將國際金融機構(gòu)與金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)更緊密地聯(lián)系起來。通常國際金融機構(gòu)（如IMF、WB等）能夠密切追蹤全球經(jīng)濟形勢，分析全球經(jīng)濟、金融失衡原因以及金融市場風險和資產(chǎn)價格變化，但其與監(jiān)管規(guī)則制定者之間的信息交流并不全面。金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)（如BCBS）在制定金融監(jiān)管標準時，往往并不太重視對宏觀經(jīng)濟和金融形勢的預期和判斷，而是根據(jù)已往的金融風險或金融危機案例，來制定防范和控制金融風險的規(guī)則和標準。因此，如何加強國際金融機構(gòu)與金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)的聯(lián)系與溝通，并使二者實現(xiàn)優(yōu)勢互補是十分必要的。使國際金融機構(gòu)對金融穩(wěn)定問題更加關(guān)注，而金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)對宏觀經(jīng)濟和金融市場的變化更為敏感，制定的規(guī)則和標準更加切合金融穩(wěn)定實踐的需要，使二者在維護全球金融穩(wěn)定方面形成合力，對于與國際金融機構(gòu)和金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)有著緊密聯(lián)系，并在其中發(fā)揮著紐帶和橋梁作用的FSB而言，是需要考慮的問題。

第四，進一步提升FSB對成員國的影響力。各國政府參與國際金融監(jiān)管合作的積極性并不是一致的，常常表現(xiàn)為時斷時續(xù)。在發(fā)生全球金融危機時，各國政府對金融監(jiān)管的國際合作熱情較高，積極參與國際金融監(jiān)管合作平臺的建設(shè)，新的國際金融監(jiān)管規(guī)則和標準也容易被接受。但危機過后，一些國家政府對金融監(jiān)管合作表現(xiàn)得就不甚積極，這種情況是不利于FSB全面發(fā)揮其穩(wěn)定全球金融體系的職能的。另外，各國中央銀行更傾向于將BIS作為主要合作平臺，對貨幣政策的重視程度遠高于銀行監(jiān)管。而各國的金融監(jiān)管當局更愿意接受BCBS和IOSCO的規(guī)則和建議。因此，怎樣使各國中央銀行和金融監(jiān)管當局積極參加FSB的活動，主動承擔其工作任務(wù)，自愿接受FSB的規(guī)則和建議，并在本國金融監(jiān)管法律法規(guī)制定中積極引入，使之成為金融監(jiān)管立法中不可忽視的部分，從而進一步提升FSB對成員國的影響力，也是一個需要考慮的問題。

[1]Communiquéof G-7 Finance M inisters and Central Bank Governors[EB/OL].http：//www.fsforum.org/press/pr_ 990220.2012-10-15.

[2]Re-establishmentof the FSF as the Financial Stability Board，Prepared remarks by Mario Draghi Chairman of the Financial Stability Forum at conclusion of London Summ it[EB/OL].http：//www.fsforum.org/publications/r_ 090402.2012-04-16.

（責任編輯 耿 欣；校對 XY，GX）

Since its foundation in 2009，the financialstability board hasmade remarkable achievements in promoting the reform and improvementof the global financial regulatory system and promoting the formulation and implementation of the international financial regulatory standards.It has now become an important institution of global financial coordination and international financial regulatory standard-setter.The runningmechanism of financial stability board is mainly manifested in three aspects：more compulsory，more binding and increased authorization.In future development，the financialstability board should furtherenhance its representativenessand the legitimacy of the decision-making mechanism.With its influence，it should closely link the international financial institutions and regulatory standards-setting bodies to further enhance its influence on themembers.

financialstability board，theorganizationalstructure，runningmechanism

F830

B

1674-2265（2014）01-0024-06

2013-11-15

尹繼志（1959-），男，河北承德人，河北金融學院金融系教授，研究方向為金融監(jiān)管與貨幣政策。