課題組

深化財政改革，增強地方財政能力

課題組

地方政府財政能力不足也是驅(qū)使地方政府大幅度依賴土地運營、土地財政的原因之一。尤其是自“營改增”以來，地方政府的財源建設(shè)已經(jīng)到了需要從政府間財政體制變革來著手的地步?？傮w來看，我國政府間財政關(guān)系的穩(wěn)定變革，首先需要解決好預(yù)算管理改革和地方稅收體系建設(shè)等問題。

預(yù)算管理改革的主要目的是統(tǒng)一預(yù)算，公開透明。我國目前的預(yù)算體系包括公共財政預(yù)算、基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會保障預(yù)算。就近年來預(yù)算改革的成就看，政府收入基本上納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金已經(jīng)成為歷史。但四個預(yù)算并立的現(xiàn)實依然說明預(yù)算編制和立法審查諸方面缺乏統(tǒng)一、缺乏統(tǒng)籌。作為土地財政的重要組成部分的土地出讓收入目前是在基金預(yù)算內(nèi)編制的，財政部門缺乏統(tǒng)籌能力，立法部門也沒有給予足夠的審議，客觀上助長了這部分收支的隨意性。因此，預(yù)算改革的方向應(yīng)該是逐步打破公共預(yù)算和基金預(yù)算的分割，增強財政部門的預(yù)算統(tǒng)籌能力和人大的審核力度。這為規(guī)范土地財政提供預(yù)算控制的基礎(chǔ)。

構(gòu)建地方稅收體系是增強地方政府財政能力的重要一環(huán)，一是推動開征真正意義上的房地產(chǎn)稅。這一方面可以為地方政府奠定較為客觀的財政基礎(chǔ)，減輕對土地財政的依賴，另一方面也有助于平抑房地產(chǎn)價格。目前，滬渝兩地房地產(chǎn)稅改革試點具有十分重要的意義，但由于尚處于試點階段，制度建設(shè)、機制理順意義多過于資金籌集意義。著眼于未來，在積極擴大房產(chǎn)稅改革試點城市范圍的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對房產(chǎn)稅的征收范圍和征收方式調(diào)整，逐步將其打造成地方政府的主體稅種。二是全面改革資源稅費制度、加快推進資源稅改革向原油、天然氣之外的其他金屬、非金屬礦的“擴圍”，有助于增強地方政府特別是西部資源富聚而發(fā)展相對落后地區(qū)地方財政能力，助推其城市化建設(shè)進程。三是改革城鎮(zhèn)維護建設(shè)稅，使之成為城鎮(zhèn)化建設(shè)和維護的重要地方財政資金來源。遵循稅種獨立性、便利性、普遍性的原則，改變目前城市維護建設(shè)稅作為“三稅”(增值稅、消費稅和營業(yè)稅)的附加稅的地位，擴大其征收范圍，改變其計稅依據(jù)，對納稅人不分內(nèi)外，凡有經(jīng)營收入的單位和個人都應(yīng)按其銷售收入、營業(yè)額和其他經(jīng)營收入為計稅依據(jù)進行征稅。一方面，使其成為獨立的稅種，提高其地位，更好地發(fā)揮作用。另一方面，也可以擴大稅基，穩(wěn)定稅源，保證收入。四是適時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。根據(jù)繼承法合理確定納稅人、課稅對象范圍以及稅前扣除項目，按照輕稅、簡便原則設(shè)計稅率和確定起征點，盡快建立財產(chǎn)登記制度，以便創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

在預(yù)算管理改革和地方稅收體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，依據(jù)“財力與事權(quán)相匹配”的原則，重點就“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”方面進行改革。為此，首先要考慮將諸如養(yǎng)老、土地規(guī)劃管理、司法等領(lǐng)域的支出責(zé)任上收到中央政府，減輕地方政府的財政壓力；其次，通過轉(zhuǎn)移支付制度改革，清理歸并專項轉(zhuǎn)移支付，增強一般性轉(zhuǎn)移支付能力，增強對地方政府基本公共服務(wù)的財力保障。其中，要考慮到對諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共交通等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障力度，以減輕地方政府依賴土地財政進行相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的程度。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第5期《土地財政規(guī)模效應(yīng)、成因分析及其規(guī)范路徑》