彭 健

進一步完善分稅制財政體制的思考

彭 健

1.堅持分級財政體制的基本改革方向。總體而言，20年的改革探索和運行實踐表明，分稅制財政體制是與社會主義市場經濟發(fā)展相適應的一種財政體制安排。分稅制財政體制摒棄了按照企業(yè)隸屬關系劃分中央與地方收入的傳統辦法，以稅種為基礎來界定中央與地方之間的收入，將企業(yè)置于不分大小、不論行政級別、依法納稅、公平競爭的地位；調動了各級政府發(fā)展經濟、開辟財源、增加收入的積極性，財政收入穩(wěn)定增長機制得以確立；提升了中央財政實力，增強了中央政府的宏觀調控能力與政治控制力，建立起保證國家政令統一和維護國家穩(wěn)定安全的財政體制基礎。1994年之前，我國的財政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。財政體制在四十多年里變動了不下十五次，最短的一次僅維持了一年。頻繁變換的財政體制，造成了中央與地方之間的不信任以及互相猜疑。而一個市場經濟國家的財政體制應該是穩(wěn)定、規(guī)范、公平及透明的分配體制。1994年分稅制改革初步達到了這一目的。因此，深化財政體制改革應堅持分級財政體制的基本方向，在合理界定政府與市場邊界的基礎上，清晰而合理地劃分各級政府的事權與支出責任，理順中央和地方收入劃分，進一步完善財政轉移支付制度和省以下財政體制，真正實現各級政府財力與事權的基本匹配。

2.以明晰政府間事權和支出責任劃分為深化改革的切入點。清晰、合理、規(guī)范的事權與支出責任劃分是配置財權與財力的重要依據，也是保證各級政府職責不越位、不缺位、不錯位的體制基礎。針對目前政府間事權與支出責任劃分中的交叉、重疊、錯位等問題，應在穩(wěn)步推進省直管縣和鄉(xiāng)財縣管改革，構建中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，依照外部性、信息處理的復雜性和激勵相容等原則，重塑政府間的事權與支出責任架構。在事權劃分方面，應將關系全國政令統一、維護統一市場、促進區(qū)域協調以及確保國家各領域安全的重大事務，集中到中央層面，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平；將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共事務作為中央與地方共同事權；將地域信息性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務交給地方，調動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，更好地滿足本地居民的公共服務需求。與事權劃分相對應，中央財政主要負責國防、外交、國家安全、實施宏觀調控、協調地區(qū)間經濟和社會事業(yè)發(fā)展、全國性及跨地區(qū)的基礎設施建設與環(huán)境保護重點項目以及中央機關運轉和中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目；省級財政主要負責省域內的公共安全、經濟結構調整、國土整治、河流治理、道路規(guī)劃、省級機關運轉以及省級管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目；市、縣級財政主要負責轄區(qū)范圍內的經濟社會發(fā)展、民生改善以及行政管理等方面的具體支出事宜。而義務教育、社會保障、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生等涉及全體國民素質及利益方面的支出為中央、省、市縣三級財政共有的職責范圍。為保證各項基本公共服務的有效供給，應適當上移事權與支出責任的重心。一方面，適當擴展中央政府的事權與支出責任范圍，將養(yǎng)老保險、司法、高等教育、具有顯著外部性特征的公共衛(wèi)生服務、食品藥品安全監(jiān)管、跨區(qū)域重大項目的建設和維護等事關全體人民利益的公共服務職能集中到中央層面；另一方面，提高省級政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保險、基礎教育、環(huán)境改善與污染治理等方面的支出責任。

3.進一步理順中央和地方收入劃分，適度提高中央的財政集中度。鑒于我國目前中央財政集中度過低這一現實情況，在全面實行全口徑預算管理的基礎上，可考慮適度提高中央財政集中度，具體收入劃分思路如下：(1)增值稅由中央與地方共享收入，改為中央收入并由中央全額負擔出口退稅。為減少對地方收入的影響，短期內可考慮在不改變中央地方增值稅分配格局的情況下，將原地方分享的增值稅收入根據人口等客觀因素在地區(qū)之間重新分配，改變目前按來源地分享增值稅的狀況；從長期來看，可考慮允許地方開征零售環(huán)節(jié)銷售稅，由地方政府根據當地特點自定稅目和稅率。(2)企業(yè)所得稅的稅源具有較強的流動性，為減少稅源流動對地方財政收入的影響，維護企業(yè)之間的公平競爭和市場經濟的正常秩序，可考慮提高中央政府的企業(yè)所得稅分享比例。(3)個人所得稅具有收入分配性質，可考慮由中央、地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央按超額累進辦法征稅。(4)為解決證券交易印花稅的稅基分布在全國而只由個別地區(qū)分享所引發(fā)的不公平，可考慮將證券交易印花稅劃為中央稅。(5)房產稅流動性弱，地方政府具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢，適宜劃為地方收入。(6)為支持中西部地區(qū)的發(fā)展，可以將資源稅繼續(xù)留給地方，但最好留在省本級，以免出現資源分布不均衡帶來的財力分配不均衡。(7)對于環(huán)境保護稅、社會保障稅等擬開征的新稅種，可將其作為共享稅，并在收入劃分上以中央為主。

4.健全轉移支付制度，著力推進基本公共服務均等化。隨著事權和支出責任重心的上移和中央財政集中度的提高，需要對現行轉移支付體系做相應調整與規(guī)范。針對我國的現實國情，轉移支付的政策目標主要應定位于均衡地區(qū)間財力差距，推進基本公共服務均等化。為有效實現上述政策目標，需要不斷優(yōu)化轉移支付結構，擴大一般轉移支付規(guī)模，逐步減少和歸并專項轉移支付，增加轉移支付的透明度和穩(wěn)定性。首先，提高一般性轉移支付比重，更好地發(fā)揮轉移支付彌補橫向財政失衡的作用。進一步完善一般性轉移支付制度框架，增加一般性轉移支付規(guī)模，提高其資金來源的確定性，優(yōu)化資金分配方式，積極運用公式法和因素法合理分配一般性轉移支付資金。在明確基本公共服務均等化短期、中期和長期目標的基礎上，針對不同時期的政策目標，選擇切實可行的轉移支付完善路徑。當前階段，應加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的一般性轉移支付力度，優(yōu)先彌補禁止和限制開發(fā)區(qū)域的收支缺口，以維護社會穩(wěn)定、加強民族團結，切實推進主體功能區(qū)建設。其次，完善專項轉移支付制度。根據政府間事權與支出責任劃分，對專項轉移支付進行分類清理、整合和規(guī)范，大幅度壓縮專項轉移支付項目，減少專項轉移支付規(guī)模。合理設定專項轉移支付進入門檻和準入機制，并根據經濟社會發(fā)展及時調整。全面清理名不副實和已經過時的項目，嚴格控制引導類、救濟類和應急類項目，逐步取消競爭性領域的專項轉移支付項目。對保留的專項轉移支付項目進行甄別，歸并重復交叉的項目。減少中央對地方事權和支出項目的干預，將現行對地方支出責任范圍內實施的專項轉移支付調整并入一般性轉移支付。各項專項轉移支付資金分配程序應公開、透明，涉及民生的專項轉移支付項目應直接面對最終受益人。最后，在推進相關改革的基礎上，逐步健全轉移支付法律法規(guī)制度。通過法律法規(guī)明確轉移支付的政策目標、資金來源、分配程序與標準，確保轉移支付運行框架的合法性和規(guī)范性，保障轉移支付的政策實施效果。

5.完善省以下財政體制，充分發(fā)揮省級財政的調節(jié)能力。第一，健全縣級基本財力保障機制。財政部于2010年在全國范圍內部署推進縣級基本財力保障機制建設。至2012年年底，基本實現了最初設定的政策目標，縣級政府財力水平明顯提高、提供基本公共服務的能力顯著增強，取得階段性成效。為進一步鞏固保障成果，使縣級財政真正邁入良性運行的軌道，還應通過強化省級政府的屬地管理責任，完善縣級財政良性運行的制度保障，建立縣級基本財力保障機制績效評價體系等措施，構建責任明確、動態(tài)保障、注重績效、公開透明的長效機制，不斷提高縣級政府財力保障水平，使縣級政府財力與其基本支出責任動態(tài)匹配，真正使改革成果惠及基層民眾。第二，以房產稅、城市維護建設稅和資源稅改革為突破口，加快地方稅主體稅種建設，為地方經濟發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的財力支持。一是在重慶、上海房產稅改革試點的基礎上，加快房產稅立法和改革步伐，有效整合現有房地產相關稅種，逐步將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關稅種并入房產稅，以房產的評估價值為計稅依據按年計征，賦予地方政府根據本地經濟發(fā)展情況制定差別稅率的權利，逐步將其打造為地方政府的支柱財源；二是適應城鎮(zhèn)化的進程，擴大城市維護建設稅的計稅范圍，提高其在地方稅收收入中的比重；三是適時推進資源稅改革，在促進資源合理開發(fā)、節(jié)約使用的同時，可望將其打造為中西部地區(qū)的地方主體稅種。第三，健全省以下轉移支付制度。與省直管縣和鄉(xiāng)財縣管改革相配套，可選擇省、縣兩級財政為省以下轉移支付實施的主體，建立省對縣的轉移支付制度，轉移支付數額由省直接測算到縣。按照中央對省的轉移支付制度設計，對目前各地區(qū)較為繁雜的省以下轉移支付形式進行梳理，構建以一般性轉移支付、專項轉移支付和橫向轉移支付為基本架構的省以下轉移支付體系。一般性轉移支付著力于實現省域內基本公共服務的均等化；專項轉移支付側重于體現省級政府的特定政策目標；橫向轉移支付主要在解決具有外部性特征的生態(tài)保護和環(huán)境污染問題等方面發(fā)揮特定作用。通過構建規(guī)范合理的省域內轉移支付機制，實現省以下各級政府間基本財力的均衡。

(李摘自《財經問題研究》2014年第5期《分稅制財政體制改革20年：回顧與思考》)