國家行政學院新型城鎮(zhèn)化研究中心

黃 錕

專家評析

中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的理念轉變與實現機制*

國家行政學院新型城鎮(zhèn)化研究中心

黃 錕

我國經濟社會和城鎮(zhèn)化進入新的階段，亟須轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，走出一條具有中國特色、符合發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化路子。作為一種新的理念，健康城鎮(zhèn)化具有速度適中、水平適當、布局合理、城鄉(xiāng)協(xié)調、發(fā)展可持續(xù)等五個特征和基本要求。健康城鎮(zhèn)化不再是過去的要素簡單集聚和經濟增長，片面強調城鎮(zhèn)的生產功能，而是要更加重視城鎮(zhèn)的生活和消費功能，是要素城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化雙核驅動，協(xié)調并舉。實現健康城鎮(zhèn)化，需要借助四大機制，即速度、水平與質量協(xié)調機制(質量關系)，工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展機制(產城關系)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制(鄉(xiāng)城關系)，生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化融入機制(代際關系)。

城鎮(zhèn)化；健康城鎮(zhèn)化；健康城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指標體系；健康狀況

一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展亟須理念轉變

城鎮(zhèn)化雖然是任何國家由貧窮落后走向發(fā)達繁榮的必由之路、在現代化進程中具有不可缺少的重要作用，但并不是所有的城鎮(zhèn)化都有益無害、都有利于經濟的發(fā)展和社會的進步。城市化存在超前城鎮(zhèn)化、滯后城鎮(zhèn)化和適度城鎮(zhèn)化、病態(tài)城鎮(zhèn)化和健康城鎮(zhèn)化等多種不同的類型，超前城鎮(zhèn)化、滯后城鎮(zhèn)化、病態(tài)城鎮(zhèn)化，會造成嚴重的“城市病”和“農村病”，產生城鄉(xiāng)差別擴大、城市剝削農村、城鄉(xiāng)對立等經濟社會問題，極不利于工業(yè)化和經濟社會的發(fā)展，只有適度城鎮(zhèn)化、健康城鎮(zhèn)化，才有利于工業(yè)化、現代化的順利實現和經濟社會的發(fā)展。

當前，不僅我國經濟社會發(fā)展進入新的階段，*曾培炎：《中國發(fā)展新階段四大特征》，中國國際經濟交流中心網站，2013年1月28日；遲福林：《第二次轉型——處在十字路口的發(fā)展方式轉變》，中國經濟出版社2010年版；段炳德：《中國經濟發(fā)展新階段的特點、目標與戰(zhàn)略需求》，《人民日報》2013年8月5日；厲以寧：《中國經濟雙重轉型之路》，中國人民大學出版社2013年版。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展也進入新的階段，即城鎮(zhèn)化進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段和城市病發(fā)作階段的疊加期，*張占斌、黃錕：《疊加期城鎮(zhèn)化速度與質量協(xié)調發(fā)展研究》，載于《理論研究》2013年第10期。城鎮(zhèn)化自身也面臨著轉型升級。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了很大成就，但也出現了很多問題，甚至存在著一定程度的城市病。*簡新華、楊冕、黃錕：《中國城鎮(zhèn)化的質量問題和健康發(fā)展》，載于《當代財經》2013年第9期。因此，面臨著經濟社會發(fā)展新階段下保增長、調結構、轉方式、惠民生的多重任務和跨越中等收入陷阱的巨大挑戰(zhàn)，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化不僅意義重大，而且提出了更高的要求，即要求走出一條不同于舊的城鎮(zhèn)化道路、符合經濟發(fā)展新階段要求的、具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化路子。但是，與城鎮(zhèn)化概念一樣，新型城鎮(zhèn)化概念也是中性的，只是凸顯了城鎮(zhèn)化的某些新內容、新要求。

城鎮(zhèn)化本身沒有對錯，只要是符合城鎮(zhèn)化規(guī)律的城鎮(zhèn)化都是我們所需要的城鎮(zhèn)化。為了使城鎮(zhèn)化更加符合中國國情和城鎮(zhèn)化自身規(guī)律，需要為城鎮(zhèn)化設置一個標準，來評判城鎮(zhèn)化的對錯。這個標準就是健康城鎮(zhèn)化?？梢?，新型城鎮(zhèn)化多數情況下指的是城鎮(zhèn)化道路，而健康城鎮(zhèn)化則是新型城鎮(zhèn)化的目標和方向，是走新型城鎮(zhèn)化道路所要追求的理想和結果。

作為城鎮(zhèn)化的一種新理念、新目標、新要求，健康城鎮(zhèn)化是與病態(tài)城鎮(zhèn)化相對的一個概念，是速度、水平與質量相統(tǒng)一、具有較高質量和效益的城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)。健康城鎮(zhèn)化區(qū)別于病態(tài)城鎮(zhèn)化的根本特征是健康城鎮(zhèn)化不再因為片面追求城鎮(zhèn)化的數量指標而忽視質量方面的要求，它以城鎮(zhèn)化質量為核心，是量與質的統(tǒng)一，是內在結構的和諧一致。

因此，為了克服病態(tài)城鎮(zhèn)化的種種弊端，避免和解決城市病，需要按照健康城鎮(zhèn)化的理念和要求，實現城鎮(zhèn)化目標、機制、模式、發(fā)展方式、結構、布局等方面的轉變，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，即發(fā)展目標上從以物為本到以人為本，從片面追求城鎮(zhèn)化速度到以城鎮(zhèn)化質量為中心，著力提高城鎮(zhèn)化質量的轉變；動力機制從政府過度干預向遵循城鎮(zhèn)化自身規(guī)律轉變；發(fā)展方式從粗放型向集約型轉變；發(fā)展模式從滯后城鎮(zhèn)化或超前城鎮(zhèn)化向適度城鎮(zhèn)化轉變；城鎮(zhèn)結構從不合理到趨于合理；城鎮(zhèn)化布局從不均衡發(fā)展到均衡發(fā)展轉變。

二、健康城鎮(zhèn)化的特征和基本要求

根據發(fā)達國家城市化的經驗教訓、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律和健康城鎮(zhèn)化的內涵要求，健康城鎮(zhèn)化需要在發(fā)展速度、水平、布局、城市功能、鄉(xiāng)城關系、可持續(xù)性等方面具有自身獨特而科學的規(guī)定性。因此，健康城鎮(zhèn)化的特征和基本要求應該包括速度適中、水平適當、布局合理、城鄉(xiāng)協(xié)調、發(fā)展可持續(xù)等五個方面。

一是水平適當。健康城鎮(zhèn)化是適度城鎮(zhèn)化，要求城鎮(zhèn)化水平與經濟社會發(fā)展水平相適宜，既不能過度超前，也不能過于滯后。城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化、非農化和經濟發(fā)展的結果，又是工業(yè)化、非農化、經濟發(fā)展的促進器，也是社會發(fā)展的根本動力。城鎮(zhèn)化和國民經濟健康發(fā)展、社會進步要求城鎮(zhèn)化必須與經濟社會發(fā)展保持一定量的對應關系，適度同步、協(xié)調發(fā)展，過度城鎮(zhèn)化和滯后城鎮(zhèn)化都是不健康的。判斷城鎮(zhèn)化率是超前、滯后，還是適當，需要從不同的角度、采用不同的方法。既要看城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經濟發(fā)展的相互關系，又要進行國際比較，考察同類國家或不同國家同樣發(fā)展階段的城市化情況。*參見簡新華、黃錕：《中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實證分析和前景預測》，載于《經濟研究》2010年第3期，第28～39頁。

二是速度適中。健康城鎮(zhèn)化是速度適中的城鎮(zhèn)化，強調速度與質量相協(xié)調，即城鎮(zhèn)化速度要與經濟發(fā)展、城市基礎設施建設、人民生活水平提高等反映城鎮(zhèn)發(fā)展質量的指標相協(xié)調，既不能太快，也不能太慢，更不能以犧牲城鎮(zhèn)化質量片面追求城鎮(zhèn)化速度。城鎮(zhèn)化是否健康不能單純從城鎮(zhèn)化速度來判斷。原因有兩個，一是城鎮(zhèn)化不是勻速發(fā)展的，城鎮(zhèn)化發(fā)展具有階段性。*焦秀琦：《世界城市化發(fā)展的S型曲線》，載于《城市規(guī)劃》1987年第2期，第34～38頁。判斷城鎮(zhèn)化速度是否適中必須結合城鎮(zhèn)化所處的發(fā)展階段，在不同的發(fā)展階段要保持相應的發(fā)展速度，該快的時候快，該慢的時候慢，不能錯位發(fā)展。二是判斷城鎮(zhèn)化速度是否適中必須結合城鎮(zhèn)化質量，只有有質量的城鎮(zhèn)化才是健康城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的實質和核心是人的城鎮(zhèn)化，是經濟、社會、人口、生態(tài)發(fā)展的綜合體，這些也是反映城鎮(zhèn)化質量的要素。所以，判斷城鎮(zhèn)化速度是否適中，關鍵是要看城鎮(zhèn)化速度與這些反映城鎮(zhèn)化質量的要素是否協(xié)調。

三是布局合理。健康城鎮(zhèn)化是布局合理的城鎮(zhèn)化，強調城鎮(zhèn)化要科學規(guī)劃、因地制宜、合理布局、協(xié)調有序，即要根據資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎和潛力，是以城市群為主體形態(tài)、城鎮(zhèn)體系合理布局、東中西地區(qū)因地制宜、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結構。從國際上看，在特定發(fā)展階段，人口過度集聚和規(guī)模過大的特大城市都不同程度地存在“大城市病”，如倫敦的霧都，紐約的交通擁堵、拉美特大城市普遍存在的貧民窟等。中國雖然地域廣闊，但人多地少、人地矛盾十分尖銳。我國基本國情決定了我國城鎮(zhèn)化既不能是大城市化、也不能是小城鎮(zhèn)化，既不能是集中型城鎮(zhèn)化、也不能是分散型城鎮(zhèn)化，而必須優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構、集中型城鎮(zhèn)化與分散型城鎮(zhèn)化相結合、城鎮(zhèn)空間布局合理、地區(qū)城鎮(zhèn)化協(xié)調平衡。

四是城鄉(xiāng)協(xié)調。健康城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強調城鎮(zhèn)化和新農村建設“雙輪驅動”，形成城鄉(xiāng)一體、良性互動的協(xié)同發(fā)展態(tài)勢。城鎮(zhèn)化過程即是城鄉(xiāng)關系演進、發(fā)展過程。自城市產生后，城鄉(xiāng)關系即隨之產生。城鄉(xiāng)關系的實質是城鄉(xiāng)之間資源、經濟、社會諸要素的自由流動，而流量和速率取決于城鄉(xiāng)之間的聯系程度。*曾磊、雷軍、魯奇：《我國城鄉(xiāng)關聯度評價指標體系構建及區(qū)域比較分析》，載于《地理研究》2002年第6期，第763～771頁。城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結構，從根本上解決“三農”問題的根本途徑，是我國實現現代化和科學發(fā)展的必由之路。城鄉(xiāng)協(xié)調包括城鄉(xiāng)政治協(xié)調、經濟協(xié)調、生態(tài)環(huán)境協(xié)調、人口協(xié)調、文化協(xié)調、空間協(xié)調等方面，觀念上城鄉(xiāng)差別消除，發(fā)展模式上在城市發(fā)展的同時實現農村現代化，功能上強調城鄉(xiāng)的一體化職能，空間和景觀生態(tài)上城鄉(xiāng)緊密聯系、相互依存。

五是發(fā)展可持續(xù)。健康城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強調城鎮(zhèn)化發(fā)展要與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，即健康城鎮(zhèn)化必須將生態(tài)文明融入全過程，實現人口、經濟、資源和環(huán)境相協(xié)調，建設生態(tài)文明的美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展。人口多、資源不足、環(huán)境承載能力脆弱是我國的一個基本國情。當前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，隨著城市人口的急劇增長及城市規(guī)模的迅速擴張，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展問題備受考驗。近年來我國資源和環(huán)境約束壓力顯著增大，是資源稟賦、發(fā)展階段、發(fā)展方式以及體制原因共同作用的結果。目前，一些城市“十面霾伏”，垃圾圍城，給我們敲響了警鐘。迫切要求轉變經濟發(fā)展方式，城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明深度耦合，處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展和資源環(huán)境的關系。

三、健康城鎮(zhèn)化的基本內核

要素城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化是健康城鎮(zhèn)化的兩個基本內核。健康城鎮(zhèn)化不再是過去的要素簡單集聚和經濟增長，片面強調城鎮(zhèn)的生產功能，而是要更加重視城鎮(zhèn)的生活和消費功能，是要素城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化雙核驅動，協(xié)調并舉。

(一)要素城鎮(zhèn)化：由增長型向發(fā)展型轉變。

要素城鎮(zhèn)化是發(fā)展型城鎮(zhèn)化，強調的是城鎮(zhèn)的生產功能。健康城鎮(zhèn)化同樣離不開人口、產業(yè)、資金、技術等要素的集聚，首要目標仍然是要解決發(fā)展問題。盡管經歷30多年的改革開放和經濟持續(xù)高速增長，城鎮(zhèn)化和經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但現階段，發(fā)展仍然是我們的核心任務和解決諸多問題的根本途徑，也是城鎮(zhèn)化的重要目標和任務，城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)經濟發(fā)展越來越成為我國經濟發(fā)展最重要的引擎和途徑。因此，健康城鎮(zhèn)化并非否認和取消城鎮(zhèn)化的要素集聚和生產功能，但面對我國跨越中等收入陷阱和經濟轉型升級的新形勢、新要求，將更加強調要素的高效、集約使用，強調城鎮(zhèn)化對調結構、轉方式的重要作用。

過去，由于片面強調城鎮(zhèn)的生產功能，忽視城鎮(zhèn)的消費功能，加上計劃經濟體制和不徹底的市場經濟體制下，土地、勞動力、資本等生產要素市場尚未完全建立，土地、勞動力、資本等生產要素價格長期偏離、低于價值，使得我國城鎮(zhèn)化選擇了一條粗放式的數量型、增長型的城鎮(zhèn)化道路。例如，由于土地的廉價供應，土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。改革開放30多年間，我國城市建成區(qū)面積擴大了8倍多，但城鎮(zhèn)常住人口增加不到3倍。2001～2011年，城鎮(zhèn)征地面積的年增長率基本都超過城鎮(zhèn)人口的年增長率5個百分點以上(見圖1)。再如，由于農民工工資長期大幅低于城鎮(zhèn)職工工資，城市大量使用農民工，使得城市聚集了大量農民工，造成我國常住人口城鎮(zhèn)化率大大高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率(見圖2)。

近幾年以來，尤其是黨的十八大以來，經濟增速明顯放緩，我國經濟進入中低速增長階段，保持經濟在合理區(qū)間平穩(wěn)運行、淘汰落后產能、優(yōu)化升級產業(yè)結構、轉變經濟發(fā)展方式、縮小城鄉(xiāng)差距、促進經濟轉型升級成為未來經濟發(fā)展的主要挑戰(zhàn)和艱巨任務。在這種背景下，2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議著重指出，城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，推進城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

圖1 我國2001～2011年城鎮(zhèn)征地面積年增長率與城鎮(zhèn)人口年增長率比較資料來源：根據歷年《中國統(tǒng)計年鑒》整理。

圖2 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的“剪刀差”資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2012)。

因此，在經濟社會轉型發(fā)展和全面深化改革階段，城鎮(zhèn)化需要由增長型向發(fā)展型轉變，在保持一定發(fā)展速度的同時，尤其重視生產要素的合理配置和使用效率，科學規(guī)劃，合理布局，遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律，處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能，根據經濟社會轉型發(fā)展需要，全面深化改革，積極推進戶籍制度、土地制度、城鄉(xiāng)基本社會保障制度、利率市場化等方面的改革，最大化地釋放改革紅利，在城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展中實現保增長、調結構、轉方式、惠民生的發(fā)展目標。

(二)人的城鎮(zhèn)化：健康城鎮(zhèn)化的實質和根本要求。

人的城鎮(zhèn)化是民生型城鎮(zhèn)化，強調城鎮(zhèn)的消費、生活功能。人的城鎮(zhèn)化是健康城鎮(zhèn)化的實質和根本要求，是檢驗城鎮(zhèn)化健康狀況的重要標準，也是城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的根本保證。發(fā)展問題固然是健康城鎮(zhèn)化的重要目標，但絕不是唯一重要的目標，滿足城鎮(zhèn)居民需要、提高居民生活質量才是城鎮(zhèn)化的終極目標。

因此，城鎮(zhèn)化不是“房地產化”、“造城運動”，不能見物不見人，而必須以人為核心，讓更多城鄉(xiāng)居民享受城市現代物質文明和精神文明，促進社會和諧進步。人們來到城鎮(zhèn)，是為了生活更美好，能在城鎮(zhèn)工作和生活是中國絕大多數人的愿望，也是他們的權利。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農村富余勞動力進城務工，但長期以來，不少城鎮(zhèn)更多的是購買他們的勞動力，僅僅把他們看成是勞動者，而不是城市里平等的一員。如果城鎮(zhèn)化不能給老百姓帶來實實在在的利益，不能創(chuàng)造更加公平的社會環(huán)境，甚至導致更多不公平，城鎮(zhèn)化就失去意義，也不可能持續(xù)。以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，努力破解城鄉(xiāng)二元體制和城鎮(zhèn)內部的二元結構，使城鄉(xiāng)居民平等參與城鎮(zhèn)化進程，共同分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，過上更加美好幸福的生活。

健康城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為實質和根本要求，就是要使更多居民享受現代文明生活方式，促進社會和諧進步。促進人的城鎮(zhèn)化，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，努力實現就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務均等化；要加強城鎮(zhèn)“五位一體”建設，實現城鎮(zhèn)經濟、社會、政治、文化、生態(tài)等領域的均衡發(fā)展，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)人口的就業(yè)、安居、教育、醫(yī)療、交通等問題，提高城鎮(zhèn)居民生活質量，建設和諧宜居的現代城市；要適當降低城鎮(zhèn)門檻，消除歧視性制度障礙，實現城鎮(zhèn)居民發(fā)展權利的同質均等性，使廣大居民共享發(fā)展成果和城市文明，建設開放、公平、共享的包容性城市。

四、健康城鎮(zhèn)化的實現機制

實現健康城鎮(zhèn)化，需要借助四大機制，即速度、水平與質量協(xié)調機制(質量關系)，工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展機制(產城關系)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制(鄉(xiāng)城關系)，生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化融入機制(代際關系)。

(一)速度、水平與質量協(xié)調機制。

城市病發(fā)展階段理論表明，城市病是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的伴生現象，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產物，與城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化水平高度相關。根據經驗數據，城鎮(zhèn)化率低于30%或高于70%時，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度則相對較慢，城市病處于隱性或康復階段，城鎮(zhèn)化質量較高，發(fā)展較健康；當城鎮(zhèn)化率達到30%～70%時，城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展階段，速度較快，城市病也處于顯性和發(fā)作階段。

圖3直觀地顯示了城鎮(zhèn)化速度、水平與質量之間復雜的互動關系。在圖3中，x軸為城鎮(zhèn)化質量，y軸為城鎮(zhèn)化速度和水平。城鎮(zhèn)化速度、水平與質量之間的互動關系體現在四大象限和十六個小象限之中，共包含十六種不同類型的互動關系組合。其中第一象限為高質量、高速度、中上水平象限，第二象限為低質量、高速度、中下水平象限，第三象限為低速度、低質量、低水平象限，第四象限為高質量、低速度、高水平象限。在每一個象限內部，根據城市化速度、水平與質量的關系又可以細分為四個小象限。

如果將城鎮(zhèn)化劃分為欠發(fā)達階段、初等發(fā)達階段、中等發(fā)達階段、發(fā)達階段四個發(fā)展階段，則城鎮(zhèn)化分別對應著完全不健康、基本不健康、基本健康、完全健康四種健康狀況，它們與城鎮(zhèn)化速度、水平與質量之間的組合關系見圖4。圖4表現了城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、健康狀況與城鎮(zhèn)化速度—水平—質量組合的對應關系。該對應關系表明，在城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化健康狀況與城鎮(zhèn)化速度—水平—質量組合有著比較確定的對應關系，即隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展經歷欠發(fā)達階段、初等發(fā)達階段、中等發(fā)達階段、發(fā)達階段，城鎮(zhèn)化健康狀況也分別對應著完全不健康、基本不健康、基本健康、完全健康等健康狀況，以及不同的城鎮(zhèn)化速度—水平—質量組合。

圖3 城鎮(zhèn)化速度、水平和質量關系演變矩陣圖注：圖中倒U形拋物線為城鎮(zhèn)化速度演變曲線；圖中拉長的S形曲線為城鎮(zhèn)化水平曲線。

圖4 城鎮(zhèn)化不同健康狀況的速度、水平與質量組合

可見，城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)化質量同步發(fā)展的程度很高，二者的高低好壞共同決定城鎮(zhèn)化健康狀況，一般來說，城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質量越高，城鎮(zhèn)化就越健康，城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質量越低，城鎮(zhèn)化就越不健康。城鎮(zhèn)化健康狀況與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度關系不大，完全健康的城鎮(zhèn)化對應著低速度、中下速度、中上速度和高速度等四種不同速度，而完全不健康、基本不健康和基本健康的城鎮(zhèn)化也同樣可以對應著低速度、中下速度、中上速度和高速度等四種不同速度。由于城鎮(zhèn)化水平隨城鎮(zhèn)化進程而不斷提高，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結果，因此，如果在沒有政府干預的市場規(guī)律作用下，城鎮(zhèn)化將是一個自然的歷史過程，在這一自然過程中，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化質量也會得到逐漸提升，從而城鎮(zhèn)化健康狀況就會逐步由不健康向健康轉變。換句話說，在沒有政府干預條件下，城鎮(zhèn)化健康狀況完全是城鎮(zhèn)化自身內在規(guī)律的自然結果，政府引導推進城鎮(zhèn)化必須首先遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律，不能錯位干擾或取代城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律，否則就難以實現城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化同步發(fā)展機制。

城鎮(zhèn)化要在與工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化四化融合中發(fā)展，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、信息化和城鎮(zhèn)化深度融合、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協(xié)調，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產業(yè)支持、就業(yè)轉移和人口集聚相統(tǒng)一。城鎮(zhèn)化要有產業(yè)支撐，興城必先興業(yè)，要以業(yè)聚人、以市興城、產城融合，沒有產業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，就是“唱空城計”，容易產生“鬼城”。發(fā)達國家和一些東亞國家和地區(qū)，由于很好地協(xié)調了城鎮(zhèn)化和產業(yè)發(fā)展，實現了現代化。相反，拉美一些國家現代化進程出現反復甚至停滯，一個很重要的原因，就是在城鎮(zhèn)化過程中產業(yè)發(fā)展沒能跟進，就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題解決得不好，出現了“過度城鎮(zhèn)化”和城市貧民窟等社會問題。

1.工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動。從國際經驗和我國實際情況看，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動機，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進器，城鎮(zhèn)化必須有產業(yè)和市場支撐，城鎮(zhèn)化超前或是滯后都不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。服務業(yè)是城鎮(zhèn)就業(yè)最大的容納器，發(fā)達國家走過的路子也反映了這一點。目前，發(fā)達國家服務業(yè)產值和就業(yè)比重都在70%～80%以上，中等收入國家也在50%～60%之間，2012年我國服務業(yè)增加值比重不到45%，就業(yè)比重只有37%，發(fā)展的潛力很大。

2.城鎮(zhèn)化和信息化深度融合。城鎮(zhèn)化是信息化的主要載體，為信息化的發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間，為信息產業(yè)提供需求和市場；信息化提升城鎮(zhèn)化的品質，提升和整合城鎮(zhèn)功能，使城鎮(zhèn)功能和產業(yè)結構進一步優(yōu)化，帶動城鎮(zhèn)化向更高級的城鎮(zhèn)化邁進。21世紀是人類社會由工業(yè)經濟社會轉變?yōu)橹R經濟社會的時代，知識經濟(或信息經濟)是社會經濟發(fā)展的最新階段，知識成為越來越重要的生產要素，以信息技術為核心的高新技術向各個領域滲透，經濟知識化、信息化、網絡化、全球化是當今世界的大趨勢，正在改變著人類的生產方式、交往方式、思維方式和生活方式，也豐富和改變了現代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的內涵和實現條件。21世紀的現代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都離不開信息化，都要以信息化作為最重要的內容和特征；推動和支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的不僅有傳統(tǒng)工業(yè)，更重要的是高新技術產業(yè)和新興產業(yè)；城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不能僅考慮工業(yè)化的要求，而且還要適應知識化、信息化、網絡化、全球化的需要，城市的建設和管理也要逐步實現信息化、數字化，智慧城市、數字城市、網絡城市建設加速推進；交通、通訊更加方便、快捷，加快城鎮(zhèn)化步伐、消除城鄉(xiāng)差別的經濟技術條件更加優(yōu)越；城鎮(zhèn)化將不再與生態(tài)破壞，環(huán)境污染同步，技術密集、清潔型的工業(yè)將取代勞動密集、高污染的工業(yè)，減少對能源和資源的需求，可以開發(fā)環(huán)保型的新能源，又可以通過新技術、新材料實行封閉的工業(yè)生態(tài)循環(huán)。

3.城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協(xié)調。健康城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相輔相成，共同發(fā)展。農業(yè)現代化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎，城鎮(zhèn)化是實現農業(yè)現代化的前提，并帶動農業(yè)現代化的發(fā)展。沒有農業(yè)的發(fā)展、農村的繁榮、農民的富裕，就不可能有城鎮(zhèn)的繁榮與健康發(fā)展。首先，城鎮(zhèn)化依賴農業(yè)現代化。農業(yè)現代化是城鎮(zhèn)化的最初動力，沒有農業(yè)現代化就沒有城鎮(zhèn)化。農業(yè)現代化不僅為城鎮(zhèn)化提供了土地、勞動力、資本等最初的基本生產要素和糧食安全保障，而且?guī)恿宿r業(yè)企業(yè)不斷壯大集中，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，加速推進農村城鎮(zhèn)化進程，縮小城鄉(xiāng)差距逐漸，加快城鄉(xiāng)一體化進程，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。其次，城鎮(zhèn)化也為農業(yè)現代化提供有利條件和必要支持，沒有城鎮(zhèn)化就沒有農業(yè)現代化。農業(yè)現代化的任何一個方面都需要雄厚的資金、技術、人才和市場支持，都需要高度發(fā)達的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化作堅強的后盾。如城鎮(zhèn)非農產業(yè)的發(fā)展為農業(yè)現代化提供必要的硬件與軟件支撐，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造著越來越多的非農就業(yè)崗位，吸引大量農村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉移，使耕地逐漸集中，為農業(yè)實現規(guī)?；?、機械化、專業(yè)化生產創(chuàng)造必要的外部條件。有關研究表明，農村人口比重下降到25%以下時，農業(yè)集約化、規(guī)模化和專業(yè)化才能達到一定水平，農業(yè)的科技含量和服務水平才能大幅度提高，農民的收入水平和整體素質才會有明顯的進步(見圖5)。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的各種要素之間的相互關系和作用機理。城市和鄉(xiāng)村是區(qū)域發(fā)展的兩翼，只有在城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，整個區(qū)域經濟才能可持續(xù)發(fā)展。在城鄉(xiāng)經濟發(fā)展中，存在著集聚與擴散兩種不同的效應，兩者相互作用，決定了城鎮(zhèn)化和區(qū)域經濟發(fā)展及其空間結構演變。集聚效應使區(qū)域經濟從孤立、分散的均質無序狀態(tài)(城鄉(xiāng)混雜階段)，逐漸發(fā)展為局部聚集、整體發(fā)展不平衡的低級有序狀態(tài)(城鄉(xiāng)分野階段)；而擴散效應則使區(qū)域極化中心逐步向整個區(qū)域推進，最終使區(qū)域經濟走向相對均衡的高級有序狀態(tài)(城鄉(xiāng)融合階段)。它們的相互作用，使城鄉(xiāng)區(qū)域空間結構由最初的低水平平衡階段，因聚集效應而形成城鄉(xiāng)二元結構并逐漸增強，再由擴散作用致使城鄉(xiāng)二元結構逐漸減弱，最終形成城鄉(xiāng)一體化(見圖6)。

圖5 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化同步發(fā)展機制

按照集聚與擴散作用力大小來分，可將其發(fā)展過程分為集聚階段、集聚擴散階段、擴散集聚階段、擴散階段。在區(qū)域經濟發(fā)展的不同階段，集聚與擴散這兩種效應的作用強度和方式不同。在區(qū)域經濟成長的初級階段，生產要素有限，基于區(qū)域優(yōu)勢等有利條件，少數節(jié)點獲得優(yōu)先發(fā)展。在這個階段，與擴散效應相比，集聚效應占優(yōu)勢，區(qū)域經濟呈不平衡發(fā)展態(tài)勢，區(qū)域空間逐漸形成中心—外圍的二元結構。隨著區(qū)域經濟的進一步發(fā)展，集聚效應逐漸減弱，而擴散效應卻不斷增強，兩種效應的作用力基本平衡，因而這時區(qū)域空間的中心—外圍結構達到一種相對比較穩(wěn)定的狀態(tài)。到了區(qū)域經濟發(fā)展的高級階段，擴散效應逐漸增強，經濟中心區(qū)的經濟增長勢能大規(guī)模向外圍地區(qū)擴散，從而使原來的中心—外圍結構越來越不明顯，最終使區(qū)域差距逐步縮小，區(qū)域經濟獲得相對均衡的發(fā)展，區(qū)域空間一體化逐漸形成?？梢?，集聚效應會使經濟活動進一步向條件好的高梯度地區(qū)集中，從而容易擴大核心地區(qū)與周圍區(qū)域的經濟發(fā)展差距；而擴散效應會促使經濟活動從經濟中心向其周圍的低梯度地區(qū)擴散，從而致使經濟中心的發(fā)展帶動整個區(qū)域經濟的發(fā)展。因此，可以這樣說，促進集聚形成的根本目的是發(fā)揮集聚中心的擴散效應，輻射、帶動周邊落后地區(qū)的發(fā)展，最終實現區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。空間的集聚和擴散一般是在市場機制的作用下自發(fā)進行，但是，通過改變空間集聚和擴散的條件，或者是使空間集聚和擴散的影響因素發(fā)生變化，可以改變空間集聚效應和擴散效應的強弱程度，改變集聚與擴散作用發(fā)展的階段特征(見圖7)。

集聚與擴散的效應受到多因素的共同影響。一般說來，生產要素流動越充分、越自由，運輸成本越小，兩地的經濟規(guī)模越大、經濟水平越高、關聯效應越強，經濟集聚與擴散的效應就越強。此外，集聚與擴散主體的主觀愿望也會影響集聚與擴散效應的大小。因此，在區(qū)域經濟發(fā)展中，可以通過改變集聚和擴散的條件，或者使空間集聚和擴散的影響因素發(fā)生變化，就可以加快或者減緩空間集聚與擴散的速度，改變集聚與擴散效應的強弱程度和相對關系，從而改變區(qū)域經濟發(fā)展的階段特征。

圖6 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展演變的三個階段

圖7 區(qū)域經濟發(fā)展中的集聚效應和擴散效應

在城鄉(xiāng)經濟系統(tǒng)中，通過加強城市對農村的集聚作用，提高城鄉(xiāng)資源配置效率，一定程度內能夠有效提高城鄉(xiāng)整體的經濟發(fā)展水平和速度；同時，充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用，促進城市對農村的擴散作用，能夠有效帶動農村經濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距?？梢?，通過促進城鄉(xiāng)空間作用的充分發(fā)揮，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既能提高城鄉(xiāng)資源配置效率，保證經濟的快速發(fā)展，使城鄉(xiāng)整體的經濟水平得到有效提升，同時也可有效地促進城市對農村的輻射和帶動作用，使農村經濟發(fā)展速度和水平得到提高，從而縮小城鄉(xiāng)差距。在區(qū)域經濟發(fā)展的低級階段，盡管城市對農村的集聚作用大于其擴散作用，但是，通過政府正確干預，改善擴散的條件，促進擴散作用的發(fā)揮，可以縮小城市對農村擴散作用與集聚作用的差距，也就是說可以擴大溢出效應，縮小城鄉(xiāng)差距。這樣，在城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平較低的階段，也能實現原來要在經濟發(fā)展高級階段才能實現的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，盡管城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機制主要是通過市場機制作用下來實現的,但政府的規(guī)劃、引導和參與同樣不可或缺，比如有關政策、法規(guī)的制定，為市場運行提供一種寬松的、良好的環(huán)境,保證市場經濟正常運行。

(四)生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化融入機制。

生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化融入機制協(xié)調的是城鎮(zhèn)化進程中人與自然之間的天人關系以及人與子孫后代的代際關系。生態(tài)文明作為一種理念和文明形態(tài)，從人與自然關系的角度來反映人類文明的程度，強調人與自然的和諧共處、良性互動和可持續(xù)發(fā)展，主張建設以資源環(huán)境的承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會。因此，生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化融入機制將為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展提供世界觀和方法論。

首先，在價值理念上，生態(tài)文明要求城鎮(zhèn)化過程必須尊重自然、順應自然和保護自然，努力構建城鎮(zhèn)的生態(tài)文化、提高城鎮(zhèn)居民的生態(tài)意識、倡導社會生態(tài)道德等生態(tài)文明理念的牢固樹立。

其次，在社會實踐上，生態(tài)文明要求城鎮(zhèn)化在資源的利用、環(huán)境的保護、社會的和諧等方面做到合理和有效。在利用自然的同時又保護自然，形成人類社會可持續(xù)的生存和發(fā)展方式，要求城鎮(zhèn)化從一個區(qū)域整體的角度考慮人與自然的平衡，強調大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)之間的功能協(xié)調互補，注重地區(qū)各自的主體功能的發(fā)揮。同時，要對城鎮(zhèn)內部進行合理的功能規(guī)劃，必須使城鎮(zhèn)內部的交換從開放的、直線的、單通道的模式變成一個閉路的、多循環(huán)的、仿生的模式。使得大、中、小城市以及城鎮(zhèn)之間既有交換的外循環(huán)，也有交換的內循環(huán)，甚至還有微循環(huán)。

最后，在時間維度上，生態(tài)文明是一個動態(tài)的歷史過程，同樣城鎮(zhèn)化也是一個動態(tài)的歷史過程。因此將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化過程不能只看當前，要看得更加長遠。生態(tài)文明不斷地從低級向高級進步，所以認識生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化過程必須要有辯證的觀點、歷史的觀點和與時俱進的觀點。要實現這兩個歷史過程的同步協(xié)調發(fā)展。生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化過程也不是一勞永逸的過程，這是一個不斷實踐、不斷認識和不斷解決矛盾的過程。而且隨著內外環(huán)境的變化，出現的矛盾也會變得越來越復雜和多樣，這就更加需要用發(fā)展的歷史觀來認識生態(tài)文明指導下的城鎮(zhèn)化規(guī)律和內涵。

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本文得到國家行政學院重大科研項目：“提高城鎮(zhèn)化質量和效益研究”(項目號2013ZBZD008)、國家社科基金項目“中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路研究”(項目批準號：13BJY055)和教育部基金項目“新生代農民工市民化過程中的制度沖突與協(xié)調問題研究”(項目批準號：12YJA790051)的支持。