夏 力

化解產(chǎn)能過剩的財政政策建議

夏 力

1.采用市場化手段去產(chǎn)能，強化財政的激勵和保障職能。以往去產(chǎn)能政策難以發(fā)揮作用的根本原因在于政府干預(yù)過多，使用各種行政手段來清理過剩產(chǎn)能而沒有重視市場的作用。去產(chǎn)能應(yīng)發(fā)揮市場配置資源的主導(dǎo)性作用，堅持企業(yè)在去產(chǎn)能中的主體地位，強化企業(yè)的責(zé)任意識。同時完善政府的宏觀調(diào)控職能，以“有形之手”糾正市場失靈。作為政府調(diào)控的重要手段，財政在去產(chǎn)能的過程中應(yīng)該充分發(fā)揮其激勵和保障作用。一是通過財政補貼補償企業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能方面的損失。通過財政補貼的方式完善落后產(chǎn)能企業(yè)的市場退出機制，并對擬轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)給予必要的財稅支持，對自愿淘汰企業(yè)出臺獎勵政策。二是制定支持地方企業(yè)跨地區(qū)兼并重組的財稅政策。企業(yè)兼并重組后，不搞統(tǒng)一納稅，仍維持原納稅渠道不變，增值稅和所得稅實行“統(tǒng)一計算、分級管理、就地預(yù)繳、集中結(jié)算”，并對整合重組的主導(dǎo)企業(yè)給予一定年限的所得稅減免優(yōu)惠。三是制定支持企業(yè)向海外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的財稅政策。鼓勵高附加值產(chǎn)品對外出口，鼓勵企業(yè)把落后產(chǎn)能向海外轉(zhuǎn)移。對向海外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的企業(yè)，其出口設(shè)備及產(chǎn)品可按現(xiàn)行規(guī)定享受出口退稅政策。四是建立淘汰落后產(chǎn)能的財政保障機制。設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整援助基金，用于此類產(chǎn)業(yè)中需要退出企業(yè)的職工的社會保障，補貼重點放在企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的統(tǒng)籌接續(xù)以及職工再就業(yè)培訓(xùn)、再就業(yè)補貼上。

2.改革現(xiàn)行財稅體制，抑制地方政府的投資沖動。當前財稅體制和官員晉升體制下，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入和解決居民就業(yè)而招商引資、鼓勵企業(yè)擴大產(chǎn)能和產(chǎn)量，造成了企業(yè)的過度進入、過度投資和過剩產(chǎn)能。要從根本上抑制地方政府的投資沖動，就必須改革當前的財政體制，明確中央與地方支出責(zé)任的邊界，同時激勵地方政府淘汰或整合一部分過剩產(chǎn)能。一是完善地方收入體系，減少地方過度投資的激勵。理順政府間的收入劃分，結(jié)合我國稅制改革，重新構(gòu)建和完善中央稅和地方稅體系，引導(dǎo)地方政府建立規(guī)范化、法律化、合理化的稅收機制。降低增值稅等間接稅在地方收入中的比例，增加所得稅等直接稅收入的比例，擴圍消費稅并將原來在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為在消費環(huán)節(jié)征收。建立以消費稅、房地產(chǎn)稅為主體的地方收入體系，降低地方政府為擴大稅收而過度刺激投資的積極性。二是明確地方與中央的支出責(zé)任，改進現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付方式。地方政府的事權(quán)劃分應(yīng)與其財力相匹配，財力不足部分要通過轉(zhuǎn)移支付的方式來解決。應(yīng)進一步歸并和簡化轉(zhuǎn)移支付體系，加快形成以一般轉(zhuǎn)移支付為主體、以專項轉(zhuǎn)移支付為輔助的政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，并大力推進省級以下的財政轉(zhuǎn)移支付建設(shè)，以彌補地方政府因去產(chǎn)能而減少的財政收入。三是要規(guī)范財稅優(yōu)惠政策，促進優(yōu)惠政策的透明化和法制化。清理名目繁多的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠體系，控制因地區(qū)間同質(zhì)化競爭產(chǎn)生的過剩問題，并減少或取消原來給予高污染、高耗能、低產(chǎn)出行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。凡涉及政府補貼、稅收優(yōu)惠或返還、提供優(yōu)惠貸款等的行為都應(yīng)該公開、透明。

3.構(gòu)建系統(tǒng)的資源財稅政策，引導(dǎo)企業(yè)投資方向。我國當前的資源價格并沒有真實反映資源的環(huán)境成本，致使企業(yè)無形中獲得了資源的低成本補貼，企業(yè)環(huán)保等社會成本未能完全內(nèi)部化，因此必須深化資源要素市場機制的改革。其重點應(yīng)推進資源類產(chǎn)品價格的改革，健全反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度的價格形成機制。特別是要調(diào)整和理順土地、重要礦產(chǎn)資源、水資源等稀缺資源的價格關(guān)系，使資源的真實成本真正計入企業(yè)的投資和經(jīng)營成本中，從而引導(dǎo)各類投資者和企業(yè)節(jié)約使用稀缺資源。要繼續(xù)加快能源產(chǎn)品市場化的改革進程，根據(jù)市場供求關(guān)系減少對工業(yè)的能源價格補貼，加快推進資源稅、電力和天然氣價格改革進程。一是加快與資源相關(guān)的稅收改革步伐。將水、草原、森林等資源列入資源稅的征收范圍，提高不可再生資源稅稅額，拉大各檔稅額之間的差額，提高不可再生資源性生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營成本。對高污染行業(yè)按高稅率征收，達到限制其發(fā)展甚至停產(chǎn)的目的。二是加大對可再生資源在基礎(chǔ)研究階段和應(yīng)用推廣階段的直接財政投入。完善國家財政對可再生資源行業(yè)的補貼政策，給予財政貼息或低息貸款，對于從事可再生資源行業(yè)的企業(yè)給予優(yōu)惠的企業(yè)所得稅和增值稅稅率。通過引導(dǎo)和鼓勵社會各投資主體進入可再生資源行業(yè)，形成合理的資源性行業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移一部分資源型行業(yè)的過剩產(chǎn)能。

4.發(fā)揮財政政策的宏觀調(diào)控作用，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。長期而言，去產(chǎn)能的關(guān)鍵還在于調(diào)整我國的經(jīng)濟發(fā)展模式，促進經(jīng)濟由投資驅(qū)動型向投資、消費雙輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變，由粗放型、資源耗費型向集約型、創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。從需求方面來說，就是要增加居民收入，釋放城鄉(xiāng)居民的消費潛力；從供給方面來說，就是要鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型。從則政角度看：

一是制定增加居民收入、完善社會保障的財稅政策。要加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，減少中低收入者的個人所得稅稅負，增加居民可支配收入。還需加快改善我國的消費環(huán)境，加大社保、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域的公共支出比例，消除人們消費的后顧之憂。通過這些舉措激活內(nèi)需市場，化解一部分過剩產(chǎn)能。

二是制定促進企業(yè)轉(zhuǎn)型的財稅政策。要加大對產(chǎn)能過剩企業(yè)在綜合利用資源、節(jié)能減排、環(huán)境保護和技術(shù)改造等方面的財稅支持力度。要突出鼓勵技術(shù)開發(fā)和高新技術(shù)投資，推動企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除等普惠政策的實行，實行以間接優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策，充分調(diào)動企業(yè)從事研究開發(fā)的積極性。加快增值稅轉(zhuǎn)型，降低固定投資多、原材料耗用少的行業(yè)的實際稅負，形成企業(yè)應(yīng)用高新技術(shù)的正向激勵。

(李摘自《中國財政》2014年第18期〈半月刊〉《化解我國產(chǎn)能過剩的財政政策思考》)