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        我國政府債務(wù)的局部風(fēng)險可能推升市場利率

        2014-04-16 22:34:37徐奇淵
        經(jīng)濟研究參考 2014年71期
        關(guān)鍵詞:兩難道德風(fēng)險債務(wù)

        徐奇淵

        我國政府債務(wù)的局部風(fēng)險可能推升市場利率

        徐奇淵

        雖然目前總體上政府債務(wù)的償付能力本身沒有問題,但是局部地區(qū)、個別項目的地方政府債務(wù)仍然存在顯著的風(fēng)險性。根據(jù)審計署2013年年末的《公告》,地方政府性債務(wù)至少存在以下潛在風(fēng)險:

        其一,部分地方債務(wù)負擔(dān)較重。截至2012年年底,有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%;其中,有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%。

        其二,債務(wù)所基于的收入結(jié)構(gòu)不合理。地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年年底,11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額達34 865.24億元,占省市縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66億元的37.23%。

        很明顯,一旦房地產(chǎn)價格持續(xù)降低,一些嚴(yán)重依賴于土地出讓收入,而且本身債務(wù)負擔(dān)已經(jīng)較重的地方政府,將不排除出現(xiàn)債務(wù)支付危機的可能。一旦出現(xiàn)地方政府債務(wù)的違約,即使是個別地區(qū),也將對整體市場的流動性、利率水平產(chǎn)生影響,進而對整體的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定產(chǎn)生影響。但是,目前對于地方政府債務(wù)的管理政策,存在著一定程度上的兩難性,這種兩難情形中的任何一種選擇,都可能在短期內(nèi)使金融市場的流動性問題進一步惡化。

        第一種情形:道德風(fēng)險失控,持續(xù)推高市場利率。

        2014年全年還將有3.57萬億元地方政府債務(wù)需要償還,在2013年7月以后的償還負擔(dān)中占比20%,2014年是重要的償債高峰期。如果在這一年,對地方融資平臺的約束不利,繼續(xù)放任使用隱性的政府信用來進行融資,就難以形成對地方預(yù)算的硬約束,甚至在一定程度上促成地方政府繼續(xù)舉新債償還舊債,在這種情況下,道德風(fēng)險將進一步刺激借款需求,從而繼續(xù)推高市場利率,民間投資、尤其是制造業(yè)投資將面臨更大程度上被擠出的境地。

        第二種情形:官方對地方政府債務(wù)的預(yù)算和發(fā)債行為進行強力規(guī)范,引發(fā)的現(xiàn)實違約風(fēng)險同樣會推高利率。

        從長期利益、整體角度來看,這是整頓地方財政的必要措施,但在短期內(nèi),尤其是在2014年的償債高峰期,這很可能將導(dǎo)致某些地方政府和某些項目債務(wù)的展期,甚至違約。一方面,這將導(dǎo)致銀行的不良貸款上升;另一方面,這也將導(dǎo)致市場的風(fēng)險厭惡情緒上升。這些都會使融資更為困難,也會對市場投資形成短期負面影響。

        因此,在短期中處理地方政府債務(wù)問題潛在的風(fēng)險,需要清楚上述兩難困境,在此基礎(chǔ)上,對這一問題進行統(tǒng)籌的、適度的應(yīng)對。我們的具體政策建議如下:第一,隨著歐、美、日等主要經(jīng)濟體的復(fù)蘇態(tài)勢鞏固,中國的出口增速將趨于上升。而Cui等(2009)基于中國省際面板數(shù)據(jù)的研究表明,出口增速的上升,將通過投資、就業(yè)、收入、消費等環(huán)節(jié),對中國整體經(jīng)濟增速產(chǎn)生積極影響。這就為解決國內(nèi)的地方政府債務(wù)問題,提供了一定的政策騰挪空間。官方可以采取“擱置存量,嚴(yán)控流量”的措施,爭取避免前文提及的兩難情形。具體地:一方面,將存量上有問題的債務(wù)進行剝離,交由資產(chǎn)公司另行管理;另一方面,在放開地方政府在債券市場發(fā)債,實現(xiàn)“開前門堵后門”的同時,改革中央、地方兩級財政體系的財權(quán)和事權(quán)不對等問題,盡快規(guī)范地方政府的預(yù)、決算體制等。第二,可以犧牲一定的經(jīng)濟增速,以杜絕道德風(fēng)險問題。需要強調(diào)的是,前一解決方案中也存在重要問題:即不良債務(wù)的一筆勾銷,容易使未來債務(wù)問題管理中的懲罰機制難以置信,從而并不能杜絕道德風(fēng)險問題。因此,在金融市場風(fēng)險總體可控、預(yù)案充分的背景下,應(yīng)該允許一些債務(wù)出現(xiàn)違約和重組。從前面的分析來看,即使以7.5%為經(jīng)濟增長目標(biāo),這樣做的政策空間也是具備的。

        (成林摘自《地方財政研究》2014年第11期《我國政府債務(wù)中短期風(fēng)險與長期風(fēng)險考量》)

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