文/陳 儒 孫志毅

一、我國農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國農(nóng)村的最低生活保障制度是從傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助發(fā)展而來的。經(jīng)過20年的發(fā)展，我國農(nóng)村最低生活保障制度救濟(jì)形式不再局限于少量的物資，而是采取常規(guī)性救助的方式；救濟(jì)的對象不再是少數(shù)特殊危急群體，而是所有達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)的弱勢群體；救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)也不再依靠主觀估算，而是通過科學(xué)測算確定。在各項(xiàng)制度的作用下，農(nóng)村最低生活保障進(jìn)一步發(fā)展，保障資金和保障人數(shù)逐年提高，向著新的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

二、差異化視角下農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施中存在的問題

1.最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間存在差距。最低社會(huì)保障雖然起源于農(nóng)村，但是由于受到二元經(jīng)濟(jì)格局的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，以至于農(nóng)村最低社會(huì)保障的發(fā)展一直落后于城市。目前，我國城市低保水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村最低社會(huì)保障水平。2009年我國農(nóng)村最低社會(huì)保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，一類每人每月83元；二類每人每月65元；三類每人每月35元。城鎮(zhèn)低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，一類標(biāo)準(zhǔn)為115元；二類標(biāo)準(zhǔn)為220元/110元；三類標(biāo)準(zhǔn)為315元/105元。從以上數(shù)據(jù)可以看出，城市低保與農(nóng)村最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。

2.最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)存在差距。農(nóng)村最低生活保障制度最初是由民政部著手推廣，率先在我國比較發(fā)達(dá)的沿海城市實(shí)施。2007年農(nóng)村最低生活保障制度基本在全國范圍內(nèi)建立，但各地低保標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。吉林、甘肅、寧夏、新疆等中西部地區(qū)的年人均低保標(biāo)準(zhǔn)處于700至800元之間，而上海已達(dá)到3400元的水準(zhǔn)。由此可見，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)存在差距。

3.保障對象難以確定。目前，各個(gè)地方低保確定的惟一依據(jù)是家庭收入，由于農(nóng)村家庭收入存在很多不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，這在一定程度上給農(nóng)村最低社會(huì)保障工作的開展造成了較大的困難。同時(shí)家庭收入核算調(diào)查還存在著技術(shù)上的難題，目前面臨的主要困難，一是如何界定共同生活的家庭成員；二是如何科學(xué)地核算家庭收入，尤其是一些臨時(shí)性的收入，以及贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的家庭成員的收入；三是如何確定可享受低保家庭的資格，那些因?yàn)榻ǚ?、生意失敗?dǎo)致生活困難的家庭，那些有外出打工人員的家庭是不是可以納入低保，這些在確定低保對象過程中都需要解決。

4.保障制度不完善。大部分農(nóng)村地區(qū)的最低生活保障制度不規(guī)范、不統(tǒng)一，工作中有很大的隨意性，這樣就造成了很多不良后果。首先，現(xiàn)行的制度對待所有的低保人員“一視同仁”，但是，保障對象的家庭結(jié)構(gòu)是不同的，一個(gè)老年人或一個(gè)未成年人與在勞動(dòng)年齡階段的成年人相比，他們所需要的生活必需品是不一樣的。同時(shí)，不同規(guī)模的家庭的需要是不同的。最低生活保障制度應(yīng)該適應(yīng)這些需求并表現(xiàn)出一定的彈性。

其次，個(gè)別人為了取得低保資格，把年老父母與子女分開，單獨(dú)讓父母申請農(nóng)村最低社會(huì)保障，而把法律上規(guī)定的由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。有的工作人員因人情關(guān)系，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核實(shí)，將原本不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆政策的空子、占國家的便宜，更有甚者，為了取得低保資格，夫妻雙方辦理假離婚，讓取得撫養(yǎng)子女的一方成為經(jīng)濟(jì)困難的單親家庭，從而申請低保。

再次，長期以來我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度，大量的社會(huì)保障資源投入到城市，而農(nóng)村卻被長期忽視。由于農(nóng)村長期缺乏有效的指導(dǎo)，各地方的做法迥然不同，低保對象、保障水平參差不齊，保障資金分配不公的現(xiàn)象常有發(fā)生，使農(nóng)村最低生活保障制度難以在全國發(fā)揮整體性的積極作用。

三、差異化視角下農(nóng)村最低生活保障制度改革對策

1.城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異化。同一地區(qū)的城鄉(xiāng)之間存在保障水準(zhǔn)的差距，其原因是由于長期受到二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展極其不合理，以至于農(nóng)村的低保發(fā)展在各個(gè)方面一直落后于城市，城市水準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。政府需要在協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的財(cái)政分配上做出調(diào)整，使得財(cái)政資金和優(yōu)惠政策傾斜于農(nóng)村，適當(dāng)降低城市低保水平，用城市低保來反哺農(nóng)村最低社會(huì)保障，這種差異化的調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市低保水平的公平分配。

2.不同地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差異化。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、物價(jià)水平、風(fēng)俗習(xí)慣等存在較大差異，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在差異在所難免，但是不同地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距過大，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)差距懸殊。政府需要在協(xié)調(diào)東部和中西部的財(cái)政分配上做出調(diào)整，使得財(cái)政資金和優(yōu)惠政策傾斜于中西部，把東部的低保資金引入中西部，同時(shí)加大對中西部地區(qū)的財(cái)政投入?？梢葬槍Σ煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程劃分等級，在等級低的地方加大財(cái)政投入，這種差異化的調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間低保水平的公平分配。

3.保障對象差異化。政府建立農(nóng)村最低社會(huì)保障制度就是為了給農(nóng)村貧困群體的基本生活提供保障。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合理的排查和預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對弱勢群體的“應(yīng)保盡?！?。對于那些沒有勞動(dòng)能力的“三無人員”來說，他們的收入來源一般是很少的，收入的穩(wěn)定性較差，抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力也是比較弱的，因此，政府應(yīng)適當(dāng)提高這部分群體的救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高其生活質(zhì)量。

在制定最低生活保障的時(shí)候，要對家庭中的個(gè)體情況加以區(qū)分。在農(nóng)村雖然生活條件艱苦，但是有勞動(dòng)能力的人員居多，為調(diào)動(dòng)有勞動(dòng)能力救助對象的再就業(yè)積極性，建議家庭的某位成員再就業(yè)收入未超過本地最低工資時(shí)仍然按照原來的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，當(dāng)該成員的再就業(yè)收入超過本地最低工資時(shí)，不再對其個(gè)人實(shí)施最低生活保障，但是要給其家庭成員實(shí)施低保救助。當(dāng)該成員的個(gè)人收入使得全家的人均收入高于最低工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就不再對該家庭實(shí)施最低生活保障。這樣，既能鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的貧困人員通過再次就業(yè)擺脫貧困，又能有效地控制被救助人員的隱形收入，同時(shí)也提高了救助的公平性，有利于降低地方財(cái)政的支出壓力。

4.保障制度差異化。在制度方面，依據(jù)各個(gè)地區(qū)農(nóng)村最低社會(huì)保障實(shí)行的程度實(shí)施差異化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)村最低社會(huì)保障發(fā)展比較完善的地方，應(yīng)加強(qiáng)思想政治教育而弱化監(jiān)管體制；在經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)村最低社會(huì)保障水平低下、體制不完善的地方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定低保對象的范圍，加強(qiáng)監(jiān)管體制建設(shè)，杜絕暗箱操作，讓農(nóng)村最低社會(huì)保障制度可持續(xù)運(yùn)行。

總之，在差異化視角下農(nóng)村最低生活保障問題是很重要的問題，也是最困難的問題。只有通過實(shí)施差異化的城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、差異化的異域最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、差異化的保障對象、差異化的保障制度，才可以應(yīng)對農(nóng)村最低生活保障中的種種問題，不斷地加快和完善農(nóng)村最低生活保障。

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