中國社會科學(xué)院研究生院 張立龍

新世紀(jì)德國養(yǎng)老保障改革
——李斯特養(yǎng)老金計劃

中國社會科學(xué)院研究生院 張立龍

德國政府為解決現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度下法定養(yǎng)老金繳費率與養(yǎng)老金替代率目標(biāo)的沖突，以通過政府補助鼓勵人們?yōu)樽约旱睦夏赀M行儲蓄的方式，實施了李斯特養(yǎng)老金計劃。本文通過分析其實施與發(fā)展過程，認為它為養(yǎng)老金制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的國家的未來養(yǎng)老金制度的改革，提供了一個參考。

現(xiàn)收現(xiàn)付制；李斯特計劃；法定養(yǎng)老金

德國是世界上第一個建立社會保障制度的國家，養(yǎng)老金制度作為其中一部分，已有120多年的歷史。自建立以來，德國的養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)、大蕭條、和東西德合并，已被證明是德國政治、經(jīng)濟的穩(wěn)定因素（B?rsch-Supan&Wike，2004）。現(xiàn)如今，德國的養(yǎng)老金制度雖然發(fā)生了很大變化，但依然保存有1889年俾斯麥建立時的元素（Bert Rürup，2002）。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由于戰(zhàn)爭期間幾乎所有的資本都被損毀，原有的建立在完全積累制上的養(yǎng)老金制度由于缺乏實物資產(chǎn)而變得不可持續(xù)。1957年，政府決定逐步將完全積累制（Fully-Funded）的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制（Pay As You Go）。

現(xiàn)收現(xiàn)付制易受人口年齡結(jié)構(gòu)的影響，德國人口的發(fā)展給這一養(yǎng)老金體制帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2000年之前，德國養(yǎng)老金制度的改革主要為解決現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的自身問題；其中最為重要的是1972年、1992年、1999年的改革（Bert Rürup，2002）。 然而，針對現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度本身的改革并不能從根本上解決人口發(fā)展對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn)。預(yù)期壽命的延長和生育率的降低共同使得德國人口老齡化逐漸嚴重；據(jù)預(yù)測，德國老年撫養(yǎng)比會在21世紀(jì)的第一個50年，最高將達到55%；如果政府繼續(xù)維持1972年設(shè)定的養(yǎng)老金替代率，則養(yǎng)老金繳費率將在2035年達到總收入的 40%（B?rsch-Supan&Wike，2004），這將大大增加企業(yè)的非勞動工資成本。這些因素共同使得德國現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金制度已不可持續(xù)。

一、李斯特養(yǎng)老金計劃的提出

2000年，德國勞工部長Walter Riester（瓦爾特·李斯特）開始計劃實施其主導(dǎo)的養(yǎng)老金制度改革。①在2000年，德國養(yǎng)老金制度的形勢是：一位繳納了45年法定養(yǎng)老保險的職工，退休后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金僅占當(dāng)前工資額（gross wage）的52.6%。但在2000年，退休職工的平均繳費年限只有35年。所以大多數(shù)人在退休后的收入不足當(dāng)前工資水平的一半（Riester，2012）。李斯特（也稱里斯特）改變以前針對現(xiàn)收現(xiàn)付制內(nèi)部改革的思維，提出要發(fā)揮私人養(yǎng)老保險的作用，以彌補現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺陷?；舅枷胧?，通過政府補助鼓勵居民為自己的老年進行儲蓄。計劃在2001年正式提出，于2002年1月1日開始實施，被稱為李斯特養(yǎng)老金改革計劃（簡稱李斯特計劃）。

李斯特計劃的目標(biāo)：②本部分有關(guān)數(shù)據(jù)來源于 Deutscher Bundestag（2000a）：Entwurf eines Gesetzes zur Reformder gesetzlichen Rentenversicherungund zur F?rderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgeverm?gens.Drucksache 14/4595， 14， November 2000。

第一，保持法定養(yǎng)老金的繳費比率。德國政府的目標(biāo)是，法定養(yǎng)老金的繳費比率在2020年前低于20%，2030年前低于22%。③德國每年的法定養(yǎng)老金繳費率根據(jù)當(dāng)年的財政收支和人口學(xué)等因素進行調(diào)整，如2012年為19.5%，2014年為18.9%。這一方面是為限制企業(yè)非工資勞動成本的進一步升高，另一方面是為更好的權(quán)衡代際之間的負擔(dān)承擔(dān)。

第二，保持老人退休后的生活標(biāo)準(zhǔn)與退休前一樣。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，德國政府規(guī)定將養(yǎng)老金替代率保持在67%以上。④本文的養(yǎng)老金替代率是指凈養(yǎng)老金替代率：退休人員（有45年的繳納法定養(yǎng)老保險的歷史）所領(lǐng)取的養(yǎng)老金占當(dāng)前社會凈平均工資的比例。

德國養(yǎng)老金制度是擁有三大支柱的系統(tǒng)：強制性的公共養(yǎng)老計劃；自愿的職業(yè)養(yǎng)老金；自愿的私人養(yǎng)老金。李斯特計劃的推行，進一步推動了系統(tǒng)中私人養(yǎng)老金的發(fā)展，使整個系統(tǒng)在人口老齡化背景下變得更加可持續(xù)。

二、目標(biāo)群體與補助方式

目標(biāo)群體：受法定養(yǎng)老金替代率減少影響的人（法定養(yǎng)老金的參與者）；農(nóng)業(yè)從業(yè)者；公務(wù)員；軍人；領(lǐng)取失業(yè)保險金或降低收入能力金的人；在家中照料他人者。①一些特殊的職業(yè)（special professional）如律師、藝術(shù)家等，參與其特殊職業(yè)的養(yǎng)老金計劃而不能參與李斯特計劃。若夫妻雙方僅一方為目標(biāo)群體，另一方可作為間接受益者參與計劃。

補助方式：（1）基礎(chǔ)補貼，參與者將稅前工資的4%（加上政府補助，最大額不超過2100歐）存入其李斯特儲蓄賬戶，可得到政府每年154歐的基礎(chǔ)補助。對于單身者或夫妻雙方都符合參與條件的，每人可得到154歐的補助；夫妻雙方僅一方符合參與條件，其配偶在每年儲蓄60歐的基礎(chǔ)上，整個家庭可獲得308歐的補助。（2）孩子補貼，李斯特計劃對生育子女的參與家庭進行額外補貼。2008年1月1日前出生的子女，每年可獲得185歐的補助；之后出生的子女，每年可獲得300歐的補助。補助期間為父母領(lǐng)取生育津貼的期間。（3）稅收優(yōu)惠，存入李斯特養(yǎng)老金賬戶的收入可作為特殊支出享受稅收優(yōu)惠。在其退休領(lǐng)取養(yǎng)老金時，每月得到的李斯特養(yǎng)老金需要全額繳納稅收。但由于退休時較低的收入和稅率，所繳納的稅收相對退休前少，因此，在整個期間內(nèi)可獲得一定的稅收收益。

三、參與方式與養(yǎng)老金的發(fā)放

參與計劃的方式是投資一種或幾種合格的李斯特養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)品。聯(lián)邦金融監(jiān)管局對李斯特養(yǎng)老金及相關(guān)的投資產(chǎn)品進行評估，以決定是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。只有符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品才能得到政府的補助。②2006年之前，李斯特儲蓄產(chǎn)品的提供者需要滿足11種條件，但是由于被認為太復(fù)雜，這些條件在2006年被簡化為6個。如果能滿足法律規(guī)定的條件，銀行存款計劃、私人養(yǎng)老保險、基金儲蓄計劃、養(yǎng)老基金或者直接保險等都可以作為李斯特養(yǎng)老產(chǎn)品。由于嚴格的制度設(shè)計，符合標(biāo)準(zhǔn)的李斯特儲蓄產(chǎn)品是德國最安全的養(yǎng)老儲蓄計劃之一。

參與者可在62歲之后取得李斯特養(yǎng)老金。2005年之前，李斯特養(yǎng)老金實行逐月發(fā)放；2005年之后，參與者可以在退休時一次性獲得自己儲蓄金額的30%，剩余部分在其剩余的生命期間內(nèi)逐月領(lǐng)取。

參與者取消李斯特儲蓄合同，或參與者死亡后沒有合法繼承人，其參與李斯特計劃期間所得的所有的政府補助和稅收優(yōu)惠須逐月退還，另外，受益者若在歐盟以外的地區(qū)退休，也須把全部收益退還。

四、李斯特住房儲蓄（Wohn—Riester）

住房儲蓄是以“互助合作”為原則，多數(shù)人共同融資以實現(xiàn)購房愿望的一種方式，在德國已有100多年的歷史。作為住房儲蓄實踐者的政策性銀行，住房儲蓄銀行是政府鼓勵人們?yōu)榛I集住房消費資金而有目的、有計劃進行儲蓄的專業(yè)銀行。相對于其他購房融資產(chǎn)品，住房儲蓄具有“先存后貸，利率固定，?？顚Ｓ?，封閉運作”的優(yōu)勢。在履行住房儲蓄合同期間，政府給予住房儲蓄者一定的獎勵，以鼓勵人們?yōu)橘徺I住房而儲蓄。由于住房儲蓄的風(fēng)險規(guī)避性，其已成為德國住房市場穩(wěn)定及免受金融危機影響的重要因素。

2008年，李斯特計劃與住房儲蓄相結(jié)合，建立了新的儲蓄產(chǎn)品——李斯特住房儲蓄。基本思想是：在退休后，住在自有住房的老人可省下房租以用于其他生活支出，相對增加了自己的收入。①正是由于這個原因，使得李斯特住房儲蓄不同于其他的李斯特養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)品，它實現(xiàn)了住房政策與養(yǎng)老政策的結(jié)合，因此，李斯特住房儲蓄也被稱為是德國養(yǎng)老保障的第四大支柱。利用李斯特住房儲蓄合同購買的住房僅限于自身居住，才能獲得政府的補助。簽訂儲蓄合同的人，在整個合同期內(nèi)（包括存款期和貸款期）可獲得政府的李斯特補助，補助的方式與其他李斯特養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)品一樣。這樣，李斯特計劃實現(xiàn)了與住房政策的結(jié)合，一方面鼓勵人們?yōu)樽约旱睦夏赀M行儲蓄，另一方面在國家補助的引導(dǎo)下，幫助人們實現(xiàn)擁有自有住房的愿望。

五、李斯特養(yǎng)老金計劃的發(fā)展與挑戰(zhàn)

自計劃實施以來，其一直處于不斷的探索階段，期間受到許多批評與挑戰(zhàn)（Hagen&Kleinlein，2011）。主要有：李斯特養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)品的設(shè)計過于復(fù)雜；收益率逐漸下降；計算養(yǎng)老金收益的生命表，低估死亡概率而高估了預(yù)期壽命；管理成本太高等。②針對各方面的批評于挑戰(zhàn)，李斯特本人也寫了回應(yīng)性的論文，詳見“Die Riester-Rente：Was wollte der Gesetzgeber， wo besteht?nderungsbedarf？ Eine Antwort auf die Kritik des DIW”（Riester，2012）。

由于各種批評與挑戰(zhàn)的存在，使得李斯特計劃通過不斷的改革而逐步完善，參與人數(shù)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，德國有3700萬至3900萬人符合參與條件；直到2014年第一季度，約有1591.3萬人參與了李斯特計劃，占符合條件人數(shù)的40%以上。李斯特住房儲蓄產(chǎn)生以來，簽訂合同數(shù)由2008年的2.2萬份增加至2014年第一季度的119.7萬份，成為中低收入者融資購房的主要工具之一。③本部分數(shù)據(jù)來源于 BMAS： 2014.Entwicklung der privaten Altersvorsorge（I.Quartal 2014）Bundesministerium für Arbeit und Soziales。

六、評論

德國養(yǎng)老金制度的目標(biāo)體現(xiàn)了其社會市場經(jīng)濟制度的特性。社會市場經(jīng)濟雖具有自由市場的元素，但不同的是，政府積極主動的對市場進行調(diào)控（H.Enste，2006）。在社會保障方面，社會市場經(jīng)濟更強調(diào)政府的責(zé)任。德國養(yǎng)老金制度的目標(biāo)充分體現(xiàn)了其社會市場經(jīng)濟制度的特性，例如將養(yǎng)老金替代率目標(biāo)定在67%，并規(guī)定一旦低于這一水平，政府有義務(wù)進行干預(yù)；為減少企業(yè)的非勞動工資成本，規(guī)定法定養(yǎng)老金的繳費率在2020年之前不能超過22%。

李斯特計劃是現(xiàn)收現(xiàn)付制體系外建立的私人積累制的養(yǎng)老金制度。李斯特計劃之前的改革主要針對于現(xiàn)收現(xiàn)付制自身的改革，如延長退休年齡，在養(yǎng)老金的計算公式中加入人口學(xué)因素變量等。④1999年由于政府執(zhí)政黨的改變而未實行，但最終在2004年實行這一政策。這些改革并不能從根本上解決現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的不可持續(xù)性。李斯特計劃改變了過去的改革思路，通過政府補助以鼓勵居民為自己的老年儲蓄，在現(xiàn)收現(xiàn)付制以外，建立一種具有補充作用的積累制的養(yǎng)老金制度。

李斯特計劃主要補助群體為中低收入者。從補助方式看，其目的是通過政府補助以鼓勵居民特別是中低收入家庭，只要較少的儲蓄就可獲得政府的全額補助。政府補助的是長期針對養(yǎng)老的儲蓄行為而不是對短期的消費行為，這增加了中低收入人群參與儲蓄的可能性。

李斯特計劃實現(xiàn)了各種社會政策的結(jié)合。隨著計劃的發(fā)展，其已成為一種集養(yǎng)老政策、稅收政策、家庭政策和住房政策的結(jié)合，實現(xiàn)了德國養(yǎng)老金制度改革的突破。特別是李斯特計劃與住房儲蓄的結(jié)合，已成功為德國住房儲蓄業(yè)務(wù)的發(fā)展注入了新的活力。

七、研究德國養(yǎng)老金制度改革的意義

在全球人口老齡化的大趨勢下，建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上的養(yǎng)老金制度是不可持續(xù)的。在現(xiàn)收現(xiàn)付制外，建立一種私人完全積累制的養(yǎng)老金制度已成為改革的方向。李斯特計劃為其他國家的養(yǎng)老金制度的改革提供了一個參考。作為國家的社會福利政策，如何在考慮自己國家政治、經(jīng)濟、文化等背景的情況下，確定一種綜合兩種方式優(yōu)勢的路徑，進行未來養(yǎng)老金制度的改革，將是很多國家要面臨的一個重要課題。

中國的養(yǎng)老金制度是一種社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的制度。隨生育率的降低，平均預(yù)期壽命的延長，老年撫養(yǎng)比的升高，人口老齡化給中國養(yǎng)老金制度帶來巨大挑戰(zhàn)。延遲退休作為解決現(xiàn)收現(xiàn)付制不可持續(xù)的一項重要措施已在中國啟動；這在增加了繳費年限的同時，推遲了養(yǎng)老金領(lǐng)取時間，緩解了現(xiàn)收現(xiàn)付制的不可持續(xù)的問題。但在人口老齡化背景下，所有針對現(xiàn)收現(xiàn)付制自身的改革，都不能從根本上解決其可持續(xù)性問題。隨著中國人口的發(fā)展，未來養(yǎng)老金制度需進一步改革。德國在養(yǎng)老金制度改革方面的思路與經(jīng)驗，可作為中國未來養(yǎng)老金制度改革的一個參考。

[1]B?rsch-Supan， A.and Wilke， C.B.（2004）.The German Public Pension System： How it Was， How it will be.NBERWorking Paper，No.10525.

[2]Bert Rürup（2000）.The German Pension System：Status Quo and Reform Options.National Bureau of Economic Research.20-21，March 2000.

[3]Kornelia Hagen， Axel Kleinlein （2012）.Ten years of the Riester Pension Scheme：No reason to celebrate.DIW BERLIN.Volume 2， No 2.February， 2012.