張乾友

論社會(huì)治理中的控制性規(guī)則與促進(jìn)性規(guī)則

張乾友

根據(jù)功能導(dǎo)向的不同，所有規(guī)則可以分為兩類，即控制性規(guī)則與促進(jìn)性規(guī)則。控制性規(guī)則是以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的控制為導(dǎo)向的規(guī)則，促進(jìn)性規(guī)則則是以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的促進(jìn)與引導(dǎo)為導(dǎo)向的規(guī)則。在工業(yè)社會(huì)中，無論法律規(guī)則還是組織規(guī)則，都是以控制性規(guī)則為基礎(chǔ)的，都是通過控制來實(shí)施法律與實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的。20世紀(jì)后期以來，隨著社會(huì)復(fù)雜性與不確定性的提高，控制性規(guī)則出現(xiàn)了失靈的情況，促進(jìn)性規(guī)則引起了人們?cè)絹碓蕉嗟淖⒁狻４龠M(jìn)性規(guī)則預(yù)示著人類社會(huì)治理的一種全新前景，為當(dāng)前的治理變革提供了促進(jìn)性治理的方向。

控制性規(guī)則 促進(jìn)性規(guī)則 社會(huì)治理變革 促進(jìn)性治理

現(xiàn)代社會(huì)治理是一種規(guī)則化的活動(dòng)，沒有規(guī)則，是不可能治理好復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)的。另一方面，規(guī)則有著不同的類型，應(yīng)用不同類型的規(guī)則，社會(huì)治理的性質(zhì)也是不一樣的。從功能導(dǎo)向上看，所有規(guī)則可以分為兩類，即控制性規(guī)則與促進(jìn)性規(guī)則。二者的區(qū)別在于，前者試圖通過對(duì)組織成員行為的控制來保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，后者則試圖通過對(duì)組織成員行為的促進(jìn)來達(dá)到同樣的目的。工業(yè)社會(huì)所擁有的是一種法治的治理模式，這種治理模式是以法律對(duì)權(quán)力的控制為基本內(nèi)容的，其控制的工具就是作為控制性規(guī)則的法律規(guī)則與組織規(guī)則。20世紀(jì)后期以來，由于社會(huì)復(fù)雜性與不確定性的增長(zhǎng)，控制性規(guī)則在社會(huì)治理中越來越多地出現(xiàn)了失靈的狀況，促進(jìn)性規(guī)則則開始得到了日益廣泛的重視和應(yīng)用。促進(jìn)性規(guī)則向我們展示了一種全新的治理前景，為當(dāng)前的治理變革提供了新的方向。

規(guī)則及其不同類型

人類文明是以規(guī)范化的秩序?yàn)樘卣鞯摹１M管自然世界中也存在某種秩序，但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范，這樣的秩序是不穩(wěn)定的，更沒有進(jìn)化為一種文明。正是由于各種規(guī)范的發(fā)明，使人類得以建立起了一種秩序文明，進(jìn)而進(jìn)入了一個(gè)文明社會(huì)之中。規(guī)范性是人類行為的獨(dú)有屬性。不過，規(guī)范并不等同于規(guī)則，規(guī)范可以是成文的，也可以是默會(huì)的，規(guī)則則一定是成文的；在某種意義上，規(guī)則可以被視為規(guī)范的成文化表達(dá)。事實(shí)上，規(guī)則是規(guī)范的一種高級(jí)形式，它使規(guī)范獲得了確定的內(nèi)容，進(jìn)而呈現(xiàn)出了更多的理性特征。隨著規(guī)則的出現(xiàn)，人類社會(huì)的秩序以制度的形式而得到了重建，即通過規(guī)則建立起了制度，進(jìn)而以制度的方式供給并維護(hù)著社會(huì)的秩序。由此，人類的秩序文明演化成了制度文明，人類的社會(huì)治理活動(dòng)也變成了制度框架內(nèi)的活動(dòng)，制度化水平的高低則成為了衡量社會(huì)治理活動(dòng)合理性程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。由于制度最終是由規(guī)則構(gòu)建起來的，因而，特定社會(huì)治理體系及其治理活動(dòng)的合理性最終也就體現(xiàn)在了其規(guī)則體系的完備程度上。

由于具有成文化的形式，規(guī)則的內(nèi)容通常是確定的，其行為指向也是單一的或封閉的，這使我們能夠非常容易地判斷什么是遵守規(guī)則的行為，什么是違背規(guī)則的行為，進(jìn)而在這種區(qū)分的基礎(chǔ)上進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)這種制度設(shè)計(jì)完成之后，規(guī)則就獲得了某種強(qiáng)制力，以懲戒制度為基礎(chǔ)，我們就可以強(qiáng)制地推行某種或某些規(guī)則。在這個(gè)意義上，規(guī)則可以被視為一種強(qiáng)制性的規(guī)范，如果我們不帶有強(qiáng)制的目的，就根本沒有必要把某種規(guī)范書寫成規(guī)則。張康之認(rèn)為，“就規(guī)范的功能來看，大致存在著兩種類型的規(guī)范：一類是強(qiáng)制性規(guī)范，另一類則是引導(dǎo)性規(guī)范?！盵1]張康之：《論合作治理中的制度設(shè)計(jì)和制度安排》，〔濟(jì)南〕《齊魯學(xué)刊》2004年第1期。如上所述，規(guī)則屬于強(qiáng)制性規(guī)范，但并非唯一的強(qiáng)制性規(guī)范——比如習(xí)俗中就包含了許多強(qiáng)制性規(guī)范的成分，甚至在某些條件下，規(guī)則也可以從強(qiáng)制性規(guī)范變成一種引導(dǎo)性規(guī)范。我們認(rèn)為，作為強(qiáng)制性規(guī)范的規(guī)則是一種控制性的規(guī)則，而當(dāng)它實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)制性規(guī)范到引導(dǎo)性規(guī)范的蛻變之后，則變成了一種促進(jìn)性的規(guī)則。強(qiáng)制性規(guī)范與引導(dǎo)性規(guī)范的分類是以規(guī)范的作用方式為依據(jù)的，控制性規(guī)則與促進(jìn)性規(guī)則的分類則以規(guī)則的功能導(dǎo)向?yàn)榛鶞?zhǔn)。作為規(guī)范的一種高級(jí)形式，規(guī)則本身包含控制性規(guī)則與促進(jìn)性規(guī)則兩種不同的類型，其中，控制性規(guī)則更多以強(qiáng)制的方式發(fā)揮作用，促進(jìn)性規(guī)則發(fā)揮作用的方式則更多地傾向于引導(dǎo)。

由于組織活動(dòng)中普遍存在著權(quán)威流失的問題，組織研究在探討規(guī)則時(shí)通常都是把它作為一種控制工具看待的，而幾乎沒有注意到它的促進(jìn)性的方面。組織理論家大都把規(guī)則視為限制組織成員裁量權(quán)力和裁量行為的手段，而不會(huì)想到利用規(guī)則來促進(jìn)組織成員更加積極地行使裁量權(quán)力和做出裁量行為，因?yàn)槿绻?guī)則不再是一種控制因素，如果組織成員被鼓勵(lì)去對(duì)上級(jí)的命令和指示作出自由的解讀，那么組織還有什么權(quán)威可言？進(jìn)而組織將如何能夠?qū)崿F(xiàn)自己的目的？所以，在組織活動(dòng)與組織研究中，規(guī)則始終是被作為一種控制手段而加以看待和得到使用的?！皬?fù)雜組織中關(guān)于質(zhì)量和數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)是程式化工作的特征，此外組織通常還會(huì)發(fā)展一套監(jiān)控程序，以檢查個(gè)人對(duì)于規(guī)則的遵循和探知對(duì)組織資源的濫用、徇私和受賄行為?！盵2]〔美〕湯普森：《行動(dòng)中的組織：行政理論的社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版，第142頁。只有這樣做，才能避免出現(xiàn)如下的情況：“由于個(gè)體官員具有不同的目標(biāo)，并且，每個(gè)官員在把來自上級(jí)的命令轉(zhuǎn)化成向下傳達(dá)的命令的時(shí)候都具有自由裁量權(quán)，所以，上司頭腦中的意圖，將不可能精確地貫徹到官僚層級(jí)體系中的下層官員的命令中。這種轉(zhuǎn)換構(gòu)成了權(quán)威的流失?！盵3]〔美〕唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，〔北京〕中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第179頁。

與組織研究不同，法學(xué)理論則看到了促進(jìn)性規(guī)則的存在。當(dāng)然，法學(xué)理論首先強(qiáng)調(diào)的也是規(guī)則的控制性功能，甚至法治本身就意味著規(guī)則對(duì)權(quán)力的控制，這就是昂格爾所指出的，法治要求“權(quán)力能夠受到規(guī)則的有效制約，無論這些規(guī)則是作為限制行政機(jī)關(guān)的工具，還是作為審判中的實(shí)質(zhì)選擇而發(fā)揮作用。法律規(guī)則的普遍性和適用的一致性將使對(duì)特定個(gè)人行控權(quán)力的人們很難把自己的工作變?yōu)橹\取私利的工具?！盵4]〔美〕昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第173頁。但同時(shí)，法學(xué)家們也清楚地認(rèn)識(shí)到了通過規(guī)則來實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的絕對(duì)控制的不可能性，由于任何規(guī)則體系本身“都體現(xiàn)了某種價(jià)值觀，它已經(jīng)包括了如何在社會(huì)中分配權(quán)力以及如何解決沖突的觀點(diǎn)。”[1]〔美〕昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第174頁，第173頁，第190頁。所以，“法治理論的另一個(gè)關(guān)鍵的假定——規(guī)則會(huì)使權(quán)力非人格化和公正化也同樣十分脆弱?！盵2]〔美〕昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第174頁，第173頁，第190頁。也就是說，由于任何規(guī)則本身都是權(quán)力的產(chǎn)物，因而，要想通過規(guī)則來實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的完全控制是不切實(shí)際的。如果人們?cè)噲D這樣去做，將只能出現(xiàn)這樣的結(jié)果：“或在普遍規(guī)則的外表下允許存在廣泛的不受約束的自由裁決和個(gè)人化，或是丟失制作管理性決定或產(chǎn)生衡平后果所必需的靈活性?！盵3]〔美〕昂格爾：《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》，吳玉章、周漢華譯，〔南京〕譯林出版社2001年版，第174頁，第173頁，第190頁。即要么由于規(guī)則的無法推行而廢棄不用——比如韓國(guó)的“互聯(lián)網(wǎng)實(shí)名制”，要么由于對(duì)規(guī)則的強(qiáng)制性推行而造成整個(gè)權(quán)力體系的僵化。總之，單純使用控制性規(guī)則不但無法實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制，反而可能降低權(quán)力行使的效率，從而造成一方面是權(quán)力不受約束，另一方面則是權(quán)力行使無效的悖論性后果。

科亨（Morris R·Cohen）看到，“過去我們?cè)噲D完全通過硬性規(guī)則來創(chuàng)造確定性，但在實(shí)踐中，這已公開宣告了失敗?！盵4]Morris R.Cohen,“Rule Versus Discretion,”The Journal of Philosophy,Psychology and Scientific Methods,Vol.11, No.8(Apr.9,1914),p.212.有鑒于此，現(xiàn)代法制實(shí)踐在不斷完善控制性規(guī)則體系的同時(shí)，也在不斷摸索促進(jìn)性規(guī)則的運(yùn)用，試圖對(duì)不可避免的裁量權(quán)力和裁量行為作出符合立法目的的引導(dǎo)。尤其在民法研究中，促進(jìn)性規(guī)則得到了許多學(xué)者的探討。凱恩（Peter Cane）認(rèn)為，“民法具有兩種極為不同的功能，一種可以被描述為‘生產(chǎn)性的’（productive）或‘促進(jìn)性的’（facilitative），另一種則是‘保護(hù)性的’（protective）或‘矯正性的’（remedial）。民法的促進(jìn)性規(guī)則（facilitative rules）建立起了這樣一個(gè)框架，使生產(chǎn)性的活動(dòng)可以在安全且可以預(yù)見的條件下得以進(jìn)行。比如，在缺乏一套規(guī)定了誰占有何物（財(cái)產(chǎn)規(guī)則）與財(cái)產(chǎn)如何進(jìn)行轉(zhuǎn)移的規(guī)則的情況下，市場(chǎng)將無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。一個(gè)社會(huì)中得到了承認(rèn)的促進(jìn)性的法律規(guī)則在這個(gè)社會(huì)中建立并體現(xiàn)了一種特定的資源分配。相反，保護(hù)性規(guī)則則在促進(jìn)性規(guī)則所確立的權(quán)利范圍內(nèi)界定什么是不可接受的干預(yù)，并為這樣的干預(yù)提供補(bǔ)救和制裁的措施?！盵5]Peter Cane,“Corrective Justice and Correlativity in Private Law,”O(jiān)xford Journal of Legal Studies,Vol.16,No.3, (Autumn,1996),pp.475-476.也就是說，民法中的促進(jìn)性規(guī)則關(guān)注的是市場(chǎng)資源的配置，由于這種配置可以帶來市場(chǎng)活動(dòng)的效率，所以這種規(guī)則就承擔(dān)起了促進(jìn)性的功能，或者說，對(duì)市場(chǎng)功能的發(fā)揮有著促進(jìn)性的作用。在某種意義上，民法中的促進(jìn)性規(guī)則構(gòu)成了市場(chǎng)秩序的主要內(nèi)容，如果沒有這種規(guī)則的存在，市場(chǎng)是不可能像哈耶克所說的那樣“自發(fā)地”形成一種秩序的。發(fā)現(xiàn)民法中包含著促進(jìn)性規(guī)則，使我們對(duì)市場(chǎng)秩序獲得了一種更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

在歐盟的契約法立法中，促進(jìn)性規(guī)則引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。比如，洛（Gary Low）看到，契約法中包含兩種不同類型的規(guī)則，即促進(jìn)性規(guī)則（facilitative rules）與強(qiáng)制性規(guī)則（mandatory rules），其中，“促進(jìn)性規(guī)則可以采取任意性規(guī)則（default rules，即可以選擇退出）或選擇性規(guī)則（optional rules，即可以選擇加入）的形式?！瓘?qiáng)制性規(guī)則可以被視為對(duì)一種主要具有私人性質(zhì)的關(guān)系的家長(zhǎng)式的干預(yù)。如‘強(qiáng)制’一詞所暗示的，這種規(guī)則是不可以退出的?！盵6]Gary Low,“Will Firms Consider a European Optional Instrument in Contract Law?”European Journal of Law and Economics,Vol.19,No.2,(March,2005).科爾伯（Wolfgang Kerber）與格倫德曼（Stefan Grundmann）則認(rèn)為契約法中包含了三種不同的規(guī)則，即強(qiáng)制性實(shí)體規(guī)則（mandatory substantive rules）、強(qiáng)制性信息規(guī)則（mandatory information rules）和促進(jìn)性法律（facilitative law），并認(rèn)為，“盡管一套強(qiáng)制性信息規(guī)則可能是集權(quán)式的，但強(qiáng)制性實(shí)體規(guī)則尤其是促進(jìn)性法律都應(yīng)當(dāng)主要建立在自由選擇的基礎(chǔ)上?！盵1]Wolfgang Kerber and Stefan Grundmann,“An Optional European Contract Law Code:Advantages and Disadvantages,”European Journal of Law and Economics,Vol.21,No.3,2006,p.216.可以看到，盡管在對(duì)契約法規(guī)則的具體分類上存在差異，但洛與科爾伯等人都認(rèn)為契約法規(guī)則不完全是強(qiáng)制性的，而同樣包含促進(jìn)性的內(nèi)容。擴(kuò)大言之，不獨(dú)契約法和更寬泛的民法，所有法律中都可能存在著促進(jìn)性的規(guī)則。這一點(diǎn)在國(guó)內(nèi)法學(xué)界也已得到了學(xué)者們的承認(rèn)，比如，李艷芳發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府在實(shí)踐中推動(dòng)了許多“促進(jìn)型立法”[2]李艷芳：《“促進(jìn)型立法”研究》，〔武漢〕《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期。。鈄曉東也在環(huán)境法研究中發(fā)現(xiàn)，“法作為社會(huì)控制、規(guī)范手段，一定階段曾經(jīng)主要通過義務(wù)性、限制性規(guī)則來試圖達(dá)到目的，但這并不代表法律功能的發(fā)揮僅限于義務(wù)性、限制性規(guī)則的運(yùn)用，促進(jìn)性規(guī)則的引入與功能展現(xiàn)也是其中的重要組成?！盵3]鈄曉東：《論社會(huì)變遷與環(huán)境法律規(guī)則運(yùn)行模式的演進(jìn)》，〔石家莊〕《河北法學(xué)》2008年第3期。總之，法律規(guī)則中存在著一種促進(jìn)性規(guī)則，這在今天已經(jīng)是一項(xiàng)不容否認(rèn)的事實(shí)了。

控制性規(guī)則在社會(huì)治理中的應(yīng)用

前述可見，關(guān)于規(guī)則的類型，學(xué)者們有著不同的劃分，但在各種分類中，有一點(diǎn)是得到反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，這就是規(guī)則是否具有強(qiáng)制性。比如，洛和科爾伯等人都是從非強(qiáng)制性的角度來理解促進(jìn)性規(guī)則的，即認(rèn)為促進(jìn)性規(guī)則是一種非強(qiáng)制性的規(guī)則，它允許規(guī)制對(duì)象擁有更大的行為自由度。應(yīng)當(dāng)說，這樣的認(rèn)識(shí)是正確的，促進(jìn)性規(guī)則的確是非強(qiáng)制性的。但是，非強(qiáng)制性并不是促進(jìn)性規(guī)則最主要的特征，這是因?yàn)?，非?qiáng)制性是一種消極的表述，而促進(jìn)性規(guī)則應(yīng)當(dāng)是一種積極的規(guī)范力量。如前所述，張康之區(qū)分了強(qiáng)制性規(guī)范和引導(dǎo)性規(guī)范兩種規(guī)范類型，而無論強(qiáng)制還是引導(dǎo)，都是積極的，都有著某種明確的價(jià)值指向。但在我們所提到的民法學(xué)者這里，他們所理解的促進(jìn)性規(guī)則卻都是消極的。即使拿凱恩所說的生產(chǎn)性的促進(jìn)性規(guī)則來說，它的生產(chǎn)性是由市場(chǎng)機(jī)制引發(fā)的客觀結(jié)果，即對(duì)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則化表述激發(fā)了市場(chǎng)效率，但這種規(guī)則本身仍然是消極的，是價(jià)值中性的，否則，如果產(chǎn)權(quán)規(guī)則被賦予了某種價(jià)值取向——比如給予國(guó)有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)以不同地位，那將必然會(huì)威脅到市場(chǎng)秩序的健全發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致非生產(chǎn)性的后果。這種區(qū)別體現(xiàn)了現(xiàn)代法學(xué)理論對(duì)于“權(quán)力意志”的警惕，任何時(shí)候都在防范權(quán)力意志的張揚(yáng)。法學(xué)家們堅(jiān)信，“當(dāng)權(quán)力意志在社會(huì)上表現(xiàn)出來時(shí)，它總是會(huì)同一個(gè)在重要性和力量上與其相當(dāng)甚或超過它的組織原則——法律意志（thewill to law）相碰撞并受到這種原則的反擊和限制。”[4]〔美〕博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，〔北京〕中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第363頁。因此，他們總是在對(duì)立的意義上理解規(guī)則和權(quán)力，即使在發(fā)現(xiàn)了促進(jìn)性規(guī)則的存在時(shí)，也堅(jiān)持在消極的層面上定義促進(jìn)性規(guī)則，以免促進(jìn)性規(guī)則打開了囚禁著權(quán)力巨獸的法制牢籠。

在剖析官僚制組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制時(shí)，唐斯指出了官僚制組織的四個(gè)層面：“最表面的一層是官僚組織采取的具體行動(dòng)，第二層是這個(gè)組織所使用的決策規(guī)則，第三層是用以決定規(guī)則的制度結(jié)構(gòu)，最深的第四層是官僚組織的總體目標(biāo)?！盵5]〔美〕唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，〔北京〕中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第179頁。也就是說，從組織要素的角度來看，組織過程實(shí)際上是一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，即通過制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)來對(duì)組織目標(biāo)進(jìn)行分解，將其分解為部門目標(biāo)或更為具體的職位目標(biāo)，再通過規(guī)則體系的建構(gòu)來確保組織成員的行動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)過分解了的、更為具體的部門目標(biāo)或職位目標(biāo)的過程。在這里，規(guī)則是使組織行動(dòng)起來的關(guān)鍵，通過規(guī)則的中介，組織目標(biāo)被轉(zhuǎn)化成了組織成員的職能任務(wù)，進(jìn)而通過規(guī)則體系對(duì)組織成員行為的強(qiáng)制性控制，組織目標(biāo)被滲透進(jìn)了組織成員的行為之中，并通過組織成員行為的完成而得到了滿足。可見，在官僚制組織中，規(guī)則所起到的是一種控制的功能，即通過對(duì)組織成員行為的控制來保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且，由于存在著因?yàn)榻M織成員的自主性和裁量行為所造成的權(quán)威流失的問題，官僚制組織一直在不斷強(qiáng)化其組織規(guī)則的控制導(dǎo)向，至于強(qiáng)制則只是實(shí)現(xiàn)控制的一種方式。也就是說，從功能導(dǎo)向的角度來看，官僚制組織中的規(guī)則是一種控制性規(guī)則，是以對(duì)組織成員行為的控制為基本特征的。因此，當(dāng)我們?cè)噲D建構(gòu)一種非官僚制的政府模式時(shí)，也必須對(duì)官僚制組織的控制性規(guī)則進(jìn)行解構(gòu)，并建立起一種非控制導(dǎo)向的規(guī)則體系，這種規(guī)則體系的基礎(chǔ)就是促進(jìn)性規(guī)則，即對(duì)行政人員的行為有著促進(jìn)性作用的規(guī)則。這是對(duì)促進(jìn)性規(guī)則的積極理解，公共行政理論應(yīng)當(dāng)在這種積極的意義上來理解促進(jìn)性規(guī)則。

其實(shí)，不僅組織規(guī)則，在工業(yè)社會(huì)中，法律規(guī)則在功能導(dǎo)向上也是控制性的，這就是哈特所說的，“凡有法律之處，人類的行為在某個(gè)意義上就不是隨意的，或者說是‘具義務(wù)性的’?！盵1]〔英〕哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，〔北京〕法律出版社2006年版，第78頁。雖然促進(jìn)性規(guī)則也在實(shí)踐中得到了一定程度的應(yīng)用，甚至在歐盟的契約法立法中引起了激烈的爭(zhēng)論，但總的來看，“當(dāng)前，歐盟層面上的契約法規(guī)則主要是由強(qiáng)制性信息規(guī)則構(gòu)成的，另有一些強(qiáng)制性實(shí)體規(guī)則，促進(jìn)性法律則幾乎沒有?！盵2]Wolfgang Kerber and Stefan Grundmann,“An Optional European Contract Law Code:Advantages and Disadvantages,”European Journal of Law and Economics,Vol.21,No.3,2006,p.219.也就是說，就目前而言，無論組織規(guī)則還是法律規(guī)則，在功能導(dǎo)向上都主要是控制性的，因此，由法律規(guī)則與組織規(guī)則所構(gòu)成的現(xiàn)代社會(huì)治理體系在功能導(dǎo)向上也是一種控制性的社會(huì)治理體系，是通過控制的方式來履行社會(huì)治理職能和開展社會(huì)治理活動(dòng)的。

在社會(huì)治理的層面上，控制是法治的基本要求。法治要求法律能夠控制權(quán)力的行使，只有這樣，才能保證法律在社會(huì)治理中的最高地位，從而使社會(huì)治理活動(dòng)遵循法的精神而不是權(quán)力意志。實(shí)際上，法律與權(quán)力是兩種不同的強(qiáng)制性力量，因而，作為一種治理模式，法治意味著法律這種強(qiáng)制性力量對(duì)權(quán)力這種強(qiáng)制性力量的控制，而這種控制的結(jié)果則是賦予了社會(huì)以法制框架下的自由。所以，法治是一種以控制的方式來保障自由的治理模式。不過，法治只是一種抽象的理論設(shè)定，在現(xiàn)實(shí)中法律總是通過規(guī)則發(fā)揮作用的，或者通過法律規(guī)則控制作為法人的各種組織的活動(dòng)，或者通過組織規(guī)則控制組織中的人的活動(dòng)。作為一種治理模式，法治意味著法律對(duì)于政府這一權(quán)力主體的控制，但在法治的具體運(yùn)行中，法律規(guī)則的控制對(duì)象——法人則不一定是一個(gè)權(quán)力主體，比如民法所涵蓋的市場(chǎng)主體就都不能被視為權(quán)力主體，盡管它們可能實(shí)際地掌握了某種經(jīng)濟(jì)權(quán)力。所以，在民法領(lǐng)域中，由于市場(chǎng)主體并不是直接的權(quán)力主體，不擁有足以對(duì)抗法律進(jìn)而破壞法治的強(qiáng)制性力量，因而法律對(duì)它們的控制相對(duì)寬松，甚至可以容納一些促進(jìn)性規(guī)則的存在，以增強(qiáng)市場(chǎng)主體的活力。但在社會(huì)治理領(lǐng)域中，由于對(duì)政府這一權(quán)力主體的任何輕縱都可能導(dǎo)致自由的崩壞，因而法律對(duì)于政府的控制是極其嚴(yán)格的，同時(shí)，為了保證控制的效果，當(dāng)法律規(guī)則被轉(zhuǎn)化成政府內(nèi)部的組織規(guī)則時(shí)，也是以控制性規(guī)則的形式出現(xiàn)的，以確保每一位政府官員的行為都能符合法律的要求。所以，盡管現(xiàn)代法學(xué)研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了促進(jìn)性規(guī)則的存在，但在涉及社會(huì)治理問題時(shí)，則仍然堅(jiān)持政府規(guī)則的控制性導(dǎo)向。

我們知道，官僚制組織并不是一個(gè)法治的領(lǐng)域[3]張康之、張乾友：《論法治國(guó)家中的權(quán)治——從?？碌难芯空勂稹?，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。，但它卻沿襲了法治的基本原則，即通過規(guī)則來控制權(quán)力的行使。不同的是，法律制度及其法律規(guī)則對(duì)權(quán)力的控制是原則性的，它們劃定了權(quán)力的行使范圍和作用方式，但并不作用于權(quán)力行使的具體過程；官僚制組織的組織規(guī)則對(duì)權(quán)力的控制則是具體性的，是對(duì)權(quán)力行使過程的一種細(xì)節(jié)性的規(guī)定。法律規(guī)則與組織規(guī)則都對(duì)權(quán)力的行使作出了規(guī)則化的表述，但在法律規(guī)則的表述中，權(quán)力仍然是一種靜態(tài)的強(qiáng)制性力量，而在組織規(guī)則的表述中，權(quán)力則變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的強(qiáng)制性過程。官僚制組織就是通過規(guī)則控制下的權(quán)力行使來實(shí)現(xiàn)其組織目的的。不過，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的強(qiáng)制性過程，權(quán)力的行使是離不開人的主觀判斷的。雖然人們通過法律規(guī)則與組織規(guī)則而對(duì)權(quán)力行使中可能出現(xiàn)的種種情況作出了高度理性的設(shè)置，以最大限度地減少組織成員在行使權(quán)力時(shí)所面對(duì)的不確定性，但由于人的理性是有限的，因而這種設(shè)置也必然是不全面的，進(jìn)而，無論規(guī)則體系多么復(fù)雜，也都將無法消除組織成員所面對(duì)的不確定性。換句話說，無論規(guī)則設(shè)計(jì)得多么精細(xì)，組織成員都無法在任何情況下單憑規(guī)則就能作出正確的行為選擇，而在無法依賴于規(guī)則的前提下，他就必須依靠自己的判斷，或多或少地自己決定怎么做才是符合組織目標(biāo)的行為。這就是湯普森所說的，“如果服從理性準(zhǔn)則的組織必須應(yīng)付不確定性，則組織成員對(duì)自行決定權(quán)的行使就成為組織行動(dòng)的關(guān)鍵要素?！盵1]〔美〕湯普森：《行動(dòng)中的組織：行政理論的社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版，第137頁。而既要發(fā)揮自由裁量權(quán)在應(yīng)對(duì)不確定性中的作用，又要對(duì)這種裁量權(quán)進(jìn)行必要的規(guī)范，在控制性規(guī)則已經(jīng)表現(xiàn)出了無效性的情況下，促進(jìn)性規(guī)則就獲得了廣闊的出場(chǎng)空間。

通過促進(jìn)性規(guī)則思考社會(huì)治理變革

應(yīng)當(dāng)看到，控制性規(guī)則本身也是不確定性的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了人類在不確定性中尋求確定性的一種努力，即通過規(guī)則對(duì)于行為選項(xiàng)的詳細(xì)說明與控制來排除行為的其他可能性，從而賦予人的行為以確定性?？梢韵胂?，如果一個(gè)組織沒有必要的規(guī)則或缺乏足夠的規(guī)則，那么這個(gè)組織中各個(gè)成員的行為將是無法預(yù)料的，組織的目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。反之，如果建立起了相應(yīng)的規(guī)則體系，那么組織就可以通過規(guī)則來控制組織成員的行為，進(jìn)而確保組織成員的行為能夠助益于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這里，規(guī)則使組織活動(dòng)獲得了確定性，并且這是一種通過控制而獲得的確定性。然而，如上所說，由于理性的有限性，通過規(guī)則的控制來獲致行為確定性的方式只有在不確定性程度是比較低的條件下才是可行的，否則，如果不確定性程度很高，在高度的不確定性面前，由人的有限理性所設(shè)計(jì)出的控制性規(guī)則將是無能為力的，甚至控制在根本上就是無效的。

20世紀(jì)后期以來，由于鮑曼所說的“流動(dòng)的現(xiàn)代性”的高度發(fā)展，人類社會(huì)進(jìn)入了一種高度復(fù)雜和高度不確定的環(huán)境之中。無論對(duì)于企業(yè)還是政府，隨著流動(dòng)的加速，組織環(huán)境都變得空前復(fù)雜，需要組織成員對(duì)其作出迅速的反應(yīng)，而原有的控制性的規(guī)則體系卻阻礙了組織成員做出這樣的反應(yīng)。甚至當(dāng)組織試圖通過規(guī)則來控制其成員時(shí)，卻可能發(fā)現(xiàn)其控制對(duì)象已經(jīng)因?yàn)榱鲃?dòng)而具有了不確定性，而在控制對(duì)象變得不確定的情況下，控制本身也就失效了。由于控制的失效，“流動(dòng)的現(xiàn)代性”變成了吉登斯等人所說的“自反的現(xiàn)代性”，它的自反性后果就是造成了今天“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的局面，使人類陷入了危機(jī)四伏的境地。在這一背景下，無論是在企業(yè)管理還是在社會(huì)治理中，人們都提出了解除規(guī)制和分權(quán)的改革方案，試圖通過規(guī)則體系的簡(jiǎn)化和權(quán)力體系的分散來放松控制，賦予原來的控制對(duì)象以較多的自由度和裁量權(quán)，鼓勵(lì)他們自主地應(yīng)對(duì)日益增加的不確定性。通過這樣的改革，在社會(huì)治理中，政府的角色逐漸從控制者轉(zhuǎn)向了促進(jìn)者，政府的社會(huì)治理活動(dòng)也從控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了促進(jìn)導(dǎo)向。這就是紐蘭（C·A·Newland）所指出的，“‘今天的’治理理念與許多實(shí)踐支持通過不同的制度框架促進(jìn)（facilitation）集體行動(dòng)。這不同于20世紀(jì)大部分的意識(shí)形態(tài)時(shí)期，當(dāng)時(shí)，世界上的大部分地區(qū)都偏好大型的控制性的政府（controlling government）。直到1980年代后期，許多政府仍然決定、承擔(dān)和/或控制了許多（如果不是大多）集體行動(dòng)，并例行公事地支配著人們、社區(qū)、組織以及市場(chǎng)。”[2]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.

紐蘭認(rèn)為，20世紀(jì)后期以來，以解除規(guī)制和分權(quán)為取向的政府改革已經(jīng)在全球范圍內(nèi)激發(fā)了一種促進(jìn)性治理的產(chǎn)生。具體來說，“促進(jìn)性治理（facilitative governance）的全球語境傾向于強(qiáng)調(diào)兩套理論和實(shí)踐。首先是一種樂觀主義的、三方構(gòu)成的治理框架，它強(qiáng)調(diào)以社會(huì)自治為特征的市民社會(huì)、在全球范圍內(nèi)運(yùn)行的負(fù)責(zé)任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、以及區(qū)別于20世紀(jì)的大政府理念的強(qiáng)而小（strong but small）的促進(jìn)型政府（facilitative governments）。其次是強(qiáng)調(diào)相互依賴的民族國(guó)家，它們處于一種部分是由諸如聯(lián)合國(guó)和世界銀行等國(guó)際組織推動(dòng)的關(guān)系框架之中。與20世紀(jì)初期人類的抱負(fù)相反，這決不是在主張世界政府（world government），世界政府的觀念是與當(dāng)時(shí)龐大的、官僚主義的行政國(guó)家的興起以及民族國(guó)家對(duì)至上主權(quán)的主張相一致的。”[1]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.也就是說，在一國(guó)范圍內(nèi)，促進(jìn)性治理是一種由促進(jìn)導(dǎo)向的政府、自治導(dǎo)向的市民社會(huì)以及責(zé)任導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共同構(gòu)成的三元治理框架；在全球范圍內(nèi)，這些促進(jìn)性治理框架之間則是相互依賴——在某種意義上也可以理解為相互促進(jìn)——的關(guān)系，而不會(huì)被納入到同一個(gè)單一的控制體系也就是世界政府之中。因此，“促進(jìn)不同于20世紀(jì)中期的某種通過命令—控制型政府支配社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的觀念?！盵2]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.相反，“促進(jìn)性治理旨在幫助民眾和他們的機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)建設(shè)性的目標(biāo)”[3]Chester A.Newland,“The Facilitative State,Political Executive Aggrandizement,and Public Service Challenges,”Administration&Society,Vol.35,No.4(September,2003),p.382,p.386,p.383.。

如紐蘭所說，20世紀(jì)后期以來，由于控制這種社會(huì)治理方式出現(xiàn)了失靈的狀況，政府在社會(huì)治理中逐漸承擔(dān)起了一些促進(jìn)性的職能，扮演起了一種促進(jìn)者的角色。那么，20世紀(jì)后期以來的社會(huì)治理是否已經(jīng)變成了一種促進(jìn)性的治理呢？我們認(rèn)為不是。其原因在于，政府在開展社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)所依據(jù)的仍然是各種控制性規(guī)則，政府自身的規(guī)則體系也仍然是以控制性規(guī)則為基礎(chǔ)的。誠然，“為了在當(dāng)前的條件下促進(jìn)負(fù)責(zé)任的、成功的私人企業(yè)，政府的監(jiān)管體制已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。許多高度發(fā)達(dá)的民族國(guó)家?guī)资陙硪呀?jīng)建立起了促進(jìn)性的規(guī)則框架（facilitative rule frameworks），以支持可持續(xù)的增長(zhǎng)。這些創(chuàng)新包括企業(yè)監(jiān)管中的協(xié)商性決策、電子商務(wù)的促進(jìn)性系統(tǒng)、以及為限制經(jīng)濟(jì)犯罪、腐敗、疏忽和破壞性錯(cuò)誤而制定的企業(yè)/政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（以及實(shí)時(shí)電子報(bào)告）?！盵4]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.但這種變化只是在特定領(lǐng)域——主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域——中發(fā)生的，在社會(huì)生活的其他領(lǐng)域，控制性規(guī)則則仍然牢牢地占據(jù)著政府規(guī)則體系的基礎(chǔ)性地位。在這種由控制性規(guī)則所構(gòu)成的治理框架中，政府也許可以在特定情況下和特定領(lǐng)域中承擔(dān)某些促進(jìn)性的職能，扮演某種促進(jìn)者的角色，卻無法提供一種促進(jìn)性的治理，因?yàn)樗粨碛羞@么做的規(guī)則基礎(chǔ)和行動(dòng)空間。所以，盡管在經(jīng)濟(jì)等特定領(lǐng)域中，政府可能已經(jīng)很少直接進(jìn)行控制了，但在總體上，政府與社會(huì)之間的關(guān)系仍然是以控制和被控制為基本內(nèi)容的，政府的社會(huì)治理活動(dòng)也仍然是以控制為導(dǎo)向和特征的。

在理論上，紐蘭對(duì)促進(jìn)的界定是雙方面的：“促進(jìn)通常意味著公共行政（以及政府整體）應(yīng)當(dāng)不干涉民眾、市場(chǎng)以及他們之間的互動(dòng)。但同時(shí)，今天的觀念并不意味著回歸19世紀(jì)的自由放任?！盵5]C.A.Newland,“Governance,Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,”in Krishna K. Tummala,ed.,Public Administration and Public Policy,Vol.1,Published by Encyclopedia of Life Support Systems(EOLSS), 2009,http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf,accessed on December 4,2012.但在實(shí)踐中，促進(jìn)則經(jīng)常被理解成了——或者說是被資本刻意地曲解成了——放任，盡管這種放任的確不如它在19世紀(jì)的“守夜人”政府之中那般自由。紐蘭所描述的、根據(jù)“新自由主義”理念而建立起來的“促進(jìn)性規(guī)則框架”的確促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迸發(fā)出了前所未有的活力，但卻并未帶來一種負(fù)責(zé)任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。相反，從20世紀(jì)70年代以來世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)來看，由于跨國(guó)企業(yè)的急速增長(zhǎng)與國(guó)際規(guī)則體系的不平衡，主權(quán)國(guó)家已經(jīng)失去了使跨國(guó)企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)管能力。另一方面，由于這些跨國(guó)企業(yè)與國(guó)際資本過于龐大，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的影響，主權(quán)國(guó)家甚至已經(jīng)破壞了風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的市場(chǎng)責(zé)任規(guī)則，而被迫承擔(dān)起了替由市場(chǎng)主體造成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)善后的責(zé)任。盡管20世紀(jì)后期出現(xiàn)了大量關(guān)于“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”的呼吁，但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，責(zé)任就是一個(gè)笑話。今天，大型跨國(guó)企業(yè)已經(jīng)變成了比霍布斯筆下的國(guó)家更加恐怖的“利維坦”?？梢姡龠M(jìn)并不是無條件的鼓勵(lì)，促進(jìn)性規(guī)則在為行動(dòng)主體營(yíng)造出一個(gè)更加自由的空間時(shí)，也需要對(duì)這一空間加以規(guī)范。

比較而言，控制是對(duì)不確定性的排除，通過這種排除，留下了一種或者幾種得到明確界定的行為選擇；促進(jìn)則是對(duì)不確定性的放大，它鼓勵(lì)人們面對(duì)不確定性，當(dāng)然，這種面對(duì)的結(jié)果就是造就了更大的不確定性。所以，在不確定性的條件下，人們往往會(huì)選擇控制而不是促進(jìn)。然而，在高度的不確定性條件下，控制往往流于形式，而無法帶來真正的確定性，也不利于實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，在這種情況下，組織需要進(jìn)行思維革命，對(duì)自身的規(guī)則體系進(jìn)行再造，更多地通過促進(jìn)性規(guī)則來鼓勵(lì)組織成員面對(duì)不確定性，鼓勵(lì)他們運(yùn)用自身的專長(zhǎng)來尋找應(yīng)對(duì)不確定性的方案。張康之認(rèn)為，“高度的復(fù)雜性和不確定性實(shí)際上置組織于‘不可預(yù)測(cè)的和變化多端的環(huán)境’中了，因而，規(guī)則所表現(xiàn)出來的阻礙作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支持和保障的作用，這必然意味著組織運(yùn)行中的規(guī)則日益式微的趨勢(shì)。”[1]張康之：《論組織規(guī)則的沖突及其解決》，〔鄭州〕《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。在我們看來，規(guī)則的式微并不是一種絕對(duì)的式微，而是一種相對(duì)的式微，即控制性規(guī)則的式微，與之相伴的，則是促進(jìn)性規(guī)則的成長(zhǎng)。也就是說，控制性規(guī)則的失效并不意味著組織成員的行為無需受到任何的規(guī)范，那樣的話，組織必將變成一個(gè)不負(fù)責(zé)任的怪獸。促進(jìn)性規(guī)則就是在控制性規(guī)則失效的情況下規(guī)范組織成員行為的一種力量，只有在促進(jìn)性規(guī)則的作用下，組織成員在不確定性之中的自主行為才可能是負(fù)責(zé)任的。

促進(jìn)性規(guī)則是一種引導(dǎo)性的規(guī)范，它鼓勵(lì)組織成員在不確定性之中采取自主行動(dòng)，但并不放任組織成員的行動(dòng)。在控制性規(guī)則體系中，組織成員被否定了自主性，因而他的行為選擇不存在價(jià)值判斷的問題，他唯一需要做的就是不加反思地遵守組織的規(guī)則。而在促進(jìn)性的規(guī)則體系中，組織成員則被肯定了他作為人的自主性，組織不但不再強(qiáng)制他遵守僵化的規(guī)則，反而希望他通過積極的價(jià)值判斷而采取有利于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的行為。而這就產(chǎn)生了價(jià)值選擇的問題，在價(jià)值多元化的現(xiàn)實(shí)條件下，組織成員將如何判斷什么樣的價(jià)值選擇才是符合于組織目標(biāo)的？顯然，個(gè)體組織成員自身是無法做出這樣的判斷的，因?yàn)槊恳粋€(gè)組織成員的選擇都可能是不同的，他們完全可能對(duì)組織的目標(biāo)和宗旨做出截然相反的理解。在這種情況下，組織需要通過規(guī)則來對(duì)組織成員的價(jià)值選擇做出引導(dǎo)，保證組織成員的自主行動(dòng)不會(huì)與組織自身的目標(biāo)相悖。就政府而言，還要保證政府官員的自主行動(dòng)不會(huì)與社會(huì)整體的福祉相悖。所以，促進(jìn)性規(guī)則不僅要能夠促進(jìn)組織成員的行動(dòng)，而且需要具備引導(dǎo)的功能，引導(dǎo)組織成員把不確定性變成組織的機(jī)會(huì)，而不是風(fēng)險(xiǎn)。

促進(jìn)性規(guī)則向我們展示了一種促進(jìn)性治理的前景，在社會(huì)復(fù)雜性與不確定性不斷增加的前提下，政府應(yīng)當(dāng)采取一種促進(jìn)性的定位。另一方面，促進(jìn)性規(guī)則也是一種規(guī)范，它雖然是非控制性的，卻仍需以引導(dǎo)的方式來規(guī)范行動(dòng)者的行為。可以說，促進(jìn)與引導(dǎo)是當(dāng)前社會(huì)治理的兩大關(guān)鍵，只有通過促進(jìn)才能充分發(fā)揮政府外的治理主體的自主性與積極性，但又需通過引導(dǎo)才能讓這種自主性和積極性有助于降低和化解社會(huì)治理的復(fù)雜性與不確定性，而不是相反。以中國(guó)來說，隨著我們介入世界和與世界融合的加深，我們所面對(duì)的復(fù)雜性與不確定性也與日俱增，政府外的治理主體在應(yīng)對(duì)和化解這種復(fù)雜性與不確定性上的價(jià)值正不斷凸顯。事實(shí)上，新一屆政府成立以來所推出的一系列舉措都旨在承認(rèn)政府外的力量在社會(huì)治理中的功能與地位，并試圖通過簡(jiǎn)政放權(quán)來促進(jìn)它們參與社會(huì)治理。不過，簡(jiǎn)政放權(quán)不等于放任自流，對(duì)于被賦予了自主權(quán)的社會(huì)主體的活動(dòng)，政府仍需承擔(dān)起規(guī)范的責(zé)任，而進(jìn)行這種規(guī)范的工具就是促進(jìn)性規(guī)則。由此來看，中國(guó)當(dāng)前的行政改革可以采取規(guī)則體系重建的路徑，即通過促進(jìn)性規(guī)則對(duì)控制性規(guī)則的替代來重理多元治理主體間的關(guān)系，重建社會(huì)治理模式。當(dāng)政府建立起促進(jìn)性的規(guī)則體系時(shí)，政府在社會(huì)治理中的角色就從控制者變成了促進(jìn)者與引導(dǎo)者。作為促進(jìn)者，政府關(guān)注的是如何發(fā)揮社會(huì)主體的治理功能；作為引導(dǎo)者，政府關(guān)注的則是激發(fā)社會(huì)主體的責(zé)任意識(shí)，督促其履行治理責(zé)任。如果這兩大目標(biāo)都能實(shí)現(xiàn)，那么，基于促進(jìn)性規(guī)則的促進(jìn)性治理就可以成為高度復(fù)雜性與不確定性條件下應(yīng)有的治理模式，而建立促進(jìn)性的治理模式也應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前中國(guó)行政改革與治理變革的一大方向。

〔責(zé)任編輯：錢繼秋〕

張乾友，南京大學(xué)政府管理學(xué)院助理研究員 210023

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”（項(xiàng)目號(hào)：11＆ZD070）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府引導(dǎo)合作：教育部‘2011計(jì)劃’協(xié)同創(chuàng)新體建構(gòu)中的政府引導(dǎo)研究”（項(xiàng)目號(hào)：13YJC810027）的階段性成果；同時(shí)受江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地（南京理工大學(xué)）開放基金項(xiàng)目資助。