江蘇省無錫市審計(jì)局 周 靜

2013年筆者通過對(duì)某市5家公募和10家非公募基金會(huì)的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分基金會(huì)在對(duì)外公布信息方面需要加強(qiáng)完善，基金會(huì)支出管理有待規(guī)范，公益慈善性作用還要進(jìn)一步推進(jìn)。

一、要強(qiáng)化基金會(huì)各項(xiàng)支出的合法性和合規(guī)性

基金會(huì)支出的規(guī)范性一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是近年基金會(huì)問題頻發(fā)的起因。按照我國《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定:“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益性支出不得低于上一年總收入的70%;非公募基金會(huì)不得低于上一年基金余額的8%。基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”。這兩個(gè)比例是衡量基金會(huì)活動(dòng)規(guī)范性的核心指標(biāo)。

在筆者進(jìn)行調(diào)查的15家基金會(huì)中，67%以上的基金會(huì)公益性支出比例符合國家的有關(guān)規(guī)定，但也有4家基金會(huì)的公益性支出比例未達(dá)到國家規(guī)定的比例，其中2家基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出超出國家有關(guān)規(guī)定。而在具體支出的規(guī)范性方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在不少大額發(fā)票購買購物卡、香煙，現(xiàn)金捐贈(zèng)款和實(shí)物的發(fā)放清單無受贈(zèng)者簽字，利息收入沖減費(fèi)用等現(xiàn)象。此外，有一些基金會(huì)在公益性支出和行政辦公支出的使用劃分上不清晰，存在工資福利和行政辦公支出擠占公益性支出的情況。

對(duì)此，必須健全和完善基金會(huì)的財(cái)務(wù)規(guī)章，建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度。一方面，要按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的法定要求規(guī)范各類、各項(xiàng)支出;另一方面，要加強(qiáng)基金會(huì)的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)核算的正確性和準(zhǔn)確性，完善各類憑證、票據(jù)的合規(guī)性，確保基金會(huì)所有支出的真實(shí)、合法。

二、要強(qiáng)化基金會(huì)對(duì)外信息的公開性、透明性和準(zhǔn)確性

按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定:“基金社會(huì)組織網(wǎng)(www.chinanpo.gov.cn)網(wǎng)站上將各個(gè)基金會(huì)的年度工作報(bào)告予以公布。但審計(jì)調(diào)查過程中筆者發(fā)現(xiàn)，不少基金會(huì)的工作人員并不了解這一對(duì)外公布情況，也不清楚對(duì)外公布的具體網(wǎng)址，而對(duì)于包含捐贈(zèng)者在內(nèi)的廣大公眾則更加無從了解公布平臺(tái)和基金會(huì)對(duì)外公布內(nèi)容。

而現(xiàn)有對(duì)外公布的基金會(huì)工作報(bào)告為統(tǒng)一格式，主要涉及基金會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)表、年度大額捐贈(zèng)情況、重大公益項(xiàng)目大額支付情況和重大公益項(xiàng)目收益情況，并未列示所有的捐贈(zèng)收入明細(xì)和公益性支出明細(xì)。而且筆者將審計(jì)調(diào)查結(jié)果與基金會(huì)對(duì)外公布信息核對(duì)后，也發(fā)現(xiàn)個(gè)別基金會(huì)對(duì)外公布的工作報(bào)告部分內(nèi)容與調(diào)查結(jié)果有些許差異，工作報(bào)告的填報(bào)準(zhǔn)確性也有待加強(qiáng)。

可見，目前基金會(huì)對(duì)外信息管理缺乏透明度，公開性和對(duì)外公布信息的準(zhǔn)確性不高，這深深影響到了公眾對(duì)公益慈善事業(yè)的信任度和支持度。要想改變目前基金會(huì)的公信力危機(jī)困局，就要著力優(yōu)化基金會(huì)的信息披露制度和信息公開行為。只有信息全透明公開，才能有效地規(guī)范基金會(huì)的自身行為，提升社會(huì)公信力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基金會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)這也是保護(hù)捐贈(zèng)者和相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的重要手段。具體而言，要做到:一要加強(qiáng)對(duì)外信息公布的真實(shí)性和準(zhǔn)確性;二要提升基金會(huì)管理人員的相關(guān)素質(zhì);三要加強(qiáng)基金會(huì)對(duì)外信息的宣傳和引導(dǎo);四要擴(kuò)展基金會(huì)對(duì)外公布的信息范圍，細(xì)化公開的內(nèi)容，讓捐贈(zèng)人和當(dāng)事人能全面、客觀、清晰地了解基金會(huì)各項(xiàng)資金的來源與去留。會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報(bào)告在登記管理機(jī)關(guān)制定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督?！蹦壳?，我國各個(gè)基金會(huì)每年均需通過網(wǎng)上申報(bào)的方式向登記管理的民政部門進(jìn)行年度注冊(cè)檢查，而年鑒通過后由民政部門在中國

三、要強(qiáng)化基金會(huì)資金監(jiān)管機(jī)制的建立和健全

長久以來，我國對(duì)基金會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織實(shí)施登記管理部門和業(yè)務(wù)管理部門“雙重管理”體制，即民政部門擔(dān)任登記管理機(jī)關(guān)，進(jìn)行審批注冊(cè)及年度檢查，另有相關(guān)政府部門擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督基金會(huì)開展慈善公益活動(dòng)，起到分擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

然而在實(shí)際操作運(yùn)行中，現(xiàn)有的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)起到的作用并未發(fā)揮出來。通常情況下，民政部門每年僅對(duì)基金會(huì)上交的年度報(bào)告進(jìn)行日常審查，受到人員配置和專業(yè)水平的限制，很少甚至不會(huì)對(duì)所管轄的基金會(huì)進(jìn)行額外檢查。而業(yè)務(wù)主管單位基本上也并不真正參與基金會(huì)的建設(shè)與管理?？梢哉f，基金會(huì)的日常監(jiān)督管理實(shí)際上流于形式。而在審計(jì)監(jiān)督方面，根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的要求，基金會(huì)需要每年由注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行年審，但其對(duì)基金會(huì)的審計(jì)也往往只是浮于表面。而政府審計(jì)機(jī)構(gòu)通常也只關(guān)注有政府撥款的公募性基金的運(yùn)作情況?？梢哉f，由于平時(shí)處于監(jiān)管的薄弱地帶，導(dǎo)致了不少基金會(huì)支出混亂，從而問題頻發(fā)。

因此，必須規(guī)范和加強(qiáng)基金會(huì)的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制。就內(nèi)部而言，基金會(huì)要建立嚴(yán)格有效的內(nèi)控管理和監(jiān)督體系，可以通過設(shè)立監(jiān)事會(huì)、內(nèi)審部門結(jié)合外部審計(jì)等共同工作，確保內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。就外部而言，則要健全政府和社會(huì)監(jiān)督管理機(jī)制，政府應(yīng)改變過去重審批、輕監(jiān)督的做法，要強(qiáng)化對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督管理力度，嚴(yán)懲違規(guī)違紀(jì)行為;同時(shí)媒體、公眾和社會(huì)機(jī)構(gòu)組織也要起到協(xié)調(diào)和配合監(jiān)督的作用，要發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督特長，為公眾監(jiān)督搭建渠道和窗口，甚至科研院所、高校、事務(wù)所等也可以自發(fā)定期對(duì)各類基金會(huì)進(jìn)行行業(yè)評(píng)估、出具研究調(diào)查報(bào)告，以達(dá)到監(jiān)督之效。

四、要強(qiáng)化資金流向的均衡性和效益性

目前，我國基金會(huì)最主要的公益性支出用于助困、助學(xué)、助醫(yī)。根據(jù)《中國企業(yè)基金會(huì)發(fā)展報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)顯示，教育、扶貧、助困、救災(zāi)、醫(yī)療救助等是通?；饡?huì)的關(guān)注熱點(diǎn)，平均每家基金會(huì)關(guān)注的領(lǐng)域在2個(gè)以上，但只有不足20家企業(yè)基金會(huì)涉及文化、環(huán)境、青少年、社區(qū)發(fā)展、科學(xué)研究等，資金流向不均衡。

在筆者調(diào)查的15家基金會(huì)中，73%以上的基金會(huì)關(guān)注在助學(xué)、助困方面，有2家基金會(huì)主要涉及文化、青少年、社區(qū)發(fā)展等公益項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，還有2家基金會(huì)關(guān)注于特定范圍、領(lǐng)域和人群，社會(huì)性救助作用具有一定的局限性。

而在基金會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，還存在部分公募基金會(huì)承擔(dān)了政府或主管部門的部分職責(zé)，在一定程度上削弱了慈善的社會(huì)普及性。

要改善這種情況，首先政府和社會(huì)應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)基金會(huì)的類別多樣性和全方位發(fā)展，以美國基金會(huì)的資助領(lǐng)域?yàn)槔皇菃渭兊貫榈屠щy群眾提供援助，而且在健康、教育、藝術(shù)文化人文、人類服務(wù)、公共社會(huì)福利等多方面事業(yè)中都提供援助。其次，正確定位基金會(huì)與政府之間的關(guān)系，保持基金會(huì)的獨(dú)立性，建立政府與基金會(huì)等慈善團(tuán)體之間的平等、合作伙伴關(guān)系。最后，引入和構(gòu)建基金會(huì)財(cái)務(wù)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)，分析和評(píng)估基金會(huì)資源的使用效率和效果，為資源捐贈(zèng)者、政府和基金會(huì)管理層提供決策和監(jiān)督的有效信息，從而更好地控制和科學(xué)規(guī)劃基金會(huì)的運(yùn)營效果。

五、要強(qiáng)化基金會(huì)可持續(xù)發(fā)展性、資金收入的增長性和增值性

我國基金會(huì)的發(fā)展與歐美國家的基金會(huì)發(fā)展相比，發(fā)展緩慢，可持續(xù)性不高。

一方面，籌資渠道的有限限制了基金會(huì)的發(fā)展規(guī)模。除公募性基金會(huì)外，私募基金籌資渠道受限，捐贈(zèng)收入不穩(wěn)定，使基金會(huì)的慈善公益作用受到影響。例如，高校類基金會(huì)的主要籌資來源為捐資入學(xué)收入和校友捐款，來源較單一。而在筆者本次調(diào)查中還看到1家基金會(huì)僅靠原始注冊(cè)資金的每年少量增值收益為捐贈(zèng)來源，沒有其他捐贈(zèng)來源。

另一方面，基金會(huì)運(yùn)作效率不高，資產(chǎn)保值增值能力較弱?；饡?huì)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須有支持基金會(huì)的慈善公益投資和資產(chǎn)的不斷保值增長。然而，在筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，15家基金會(huì)中只有5家將部分慈善資金進(jìn)行了投資增值，其余基金會(huì)都沒有進(jìn)行投資增值管理，甚至有1家因?yàn)橥顿Y股票決策失誤導(dǎo)致資產(chǎn)折損，處于暫停運(yùn)營狀態(tài)，基金會(huì)作用根本無法發(fā)揮。可以說，這也是目前大部分基金會(huì)運(yùn)行管理和資金可持續(xù)發(fā)展使用上面臨的較大問題。

因此，要促進(jìn)我國基金會(huì)和慈善公益事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，一要加強(qiáng)慈善事業(yè)和基金會(huì)的宣傳教育力度，增強(qiáng)公民的慈善公益意識(shí)，塑造慈善精神、培育公益種子，從而形成一種全民互助互愛的社會(huì)氛圍;二要拓寬籌資渠道，加大籌資力度，加強(qiáng)政府對(duì)基金會(huì)的政策扶持和法規(guī)引導(dǎo)，鼓勵(lì)更多的企業(yè)和個(gè)人投入公益慈善事業(yè)，促使基金會(huì)能順利募集到資金;三要強(qiáng)化資金運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)慈善公益資金的保值增值。

略)