董嘉明

重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需重點(diǎn)把握的三個(gè)問(wèn)題

董嘉明

重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是維穩(wěn)關(guān)口前移和政府公共政策制定的一種制度創(chuàng)新。為了提高穩(wěn)評(píng)工作的科學(xué)性和公信度，促使這一新興決策咨詢(xún)業(yè)務(wù)健康發(fā)展，作者提出了穩(wěn)評(píng)工作需重點(diǎn)把握“利益相關(guān)方訴求調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別查找、風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施建立”等三個(gè)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的具體建議。

投資項(xiàng)目；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；問(wèn)題

重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：穩(wěn)評(píng))，是指在與人民群眾利益密切相關(guān)的重大建設(shè)項(xiàng)目審批核準(zhǔn)和實(shí)施運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素開(kāi)展科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)對(duì)策略和工作預(yù)案，從源頭上預(yù)防、減少和化解社會(huì)穩(wěn)定矛盾，維護(hù)群眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的工作過(guò)程。為了規(guī)范穩(wěn)評(píng)工作，國(guó)家和一些省市發(fā)展改革委均已制定了《暫行辦法》和《編制大綱》。根據(jù)筆者工作體會(huì)，要做好穩(wěn)評(píng)，需重點(diǎn)把握好三個(gè)問(wèn)題。

一、穩(wěn)評(píng)工作之“基”：利益相關(guān)方訴求調(diào)查

利益相關(guān)者的訴求調(diào)查是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素和制定風(fēng)險(xiǎn)防范與化解措施的基礎(chǔ)，一定要接地氣，做到客觀、真實(shí)、全面。如果訴求調(diào)查不充分、不全面、不徹底，風(fēng)險(xiǎn)因素就會(huì)遺漏，風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施就缺乏針對(duì)性。

現(xiàn)實(shí)工作中的訴求調(diào)查容易出現(xiàn)以下偏差：一是重視利益相關(guān)者的書(shū)面訴求，輕視口頭的訴求；二是重視群眾個(gè)體的訴求，輕視法人單位的訴求；三是重視合情合理合法的訴求，輕視不合情不合理不合法的訴求；四是重視項(xiàng)目選址范圍內(nèi)群體的訴求，輕視項(xiàng)目選址范圍以外的群體的訴求；五是重視一般群眾的訴求，輕視干部的訴求；六是重視大多數(shù)人群的訴求，輕視個(gè)別少數(shù)人的訴求；七是重視項(xiàng)目主管部門(mén)的訴求，輕視政府其他部門(mén)的訴求。

要在合理確定利益相關(guān)者范圍的基礎(chǔ)上，通過(guò)各種途徑全面深入徹底地聽(tīng)取利益相關(guān)者的訴求。訴求調(diào)查的方法主要有：

一是個(gè)別訪談和集體座談。這是了解利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的最直接的辦法。穩(wěn)評(píng)人員在與群眾座談時(shí)，講話要注意分寸，要準(zhǔn)確，要多從正面引導(dǎo)。對(duì)于群眾提出的疑慮和困惑，要在力所能及的范圍內(nèi)，盡量給予解疑釋惑；對(duì)于群眾提出的一些敏感問(wèn)題，不能隨意表態(tài)，以免誤導(dǎo)群眾。比如交通項(xiàng)目的線位走向方案在可行性研究階段尚未最終確定，所以，項(xiàng)目信息公開(kāi)的程度有限，否則，會(huì)引起沿線群眾盲目的搶種搶建，給征地拆遷補(bǔ)償帶來(lái)不必要的麻煩。

二是政府部門(mén)座談。一般的項(xiàng)目可邀請(qǐng)維穩(wěn)、信訪、發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)參加座談會(huì)，同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)類(lèi)型，也可邀請(qǐng)交通、水利、人社、法制、宣傳、安監(jiān)、海洋、電力等部門(mén)參加。政府部門(mén)的人員立場(chǎng)往往比較中立，會(huì)從全局和不同的角度反映部門(mén)的意見(jiàn)和群眾的訴求，這樣的座談會(huì)可以交流得比較深入。

三是查閱信訪材料。這是最直接、最有針對(duì)性、往往也是最尖銳的訴求。一些敏感項(xiàng)目往往在項(xiàng)目前期階段就信訪不斷，項(xiàng)目主管部門(mén)、審批部門(mén)和信訪部門(mén)收到的群眾信訪材料是評(píng)估人員最值得參考的訴求意見(jiàn)。有時(shí)侯，不同的利益群體會(huì)對(duì)同一項(xiàng)目提出針?shù)h相對(duì)、互為矛盾的利益訴求。

四是暗訪。必要時(shí)評(píng)估人員可深入到利益相關(guān)者群體當(dāng)中，以外來(lái)者的身份和不經(jīng)意的方式，在比較自然的氛圍中，與利益相關(guān)者進(jìn)行攀談，可以比較深入地了解項(xiàng)目所在地群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的態(tài)度和要求，甚至還可以了解到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)背景、歷史矛盾以及民情民風(fēng)。

五是參考公眾參與情況。通過(guò)對(duì)規(guī)劃公示、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與情況的了解，可以使評(píng)估人員減少重復(fù)調(diào)查，及時(shí)把握利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的知曉情況和支持程度。需要時(shí)，評(píng)估人員可參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，不發(fā)表任何意見(jiàn)地旁聽(tīng)。

二、穩(wěn)評(píng)工作之“要”：風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別查找

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別查找是穩(wěn)評(píng)工作的主要任務(wù)，也是制定風(fēng)險(xiǎn)防范與化解措施的依據(jù)，一定要有針對(duì)性，做到準(zhǔn)確、到位、合理。

項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有顯性的、隱形的，現(xiàn)實(shí)的、潛在的。有的在項(xiàng)目前期工作時(shí)就產(chǎn)生，有的會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中形成，還有一些會(huì)在項(xiàng)目建成運(yùn)行以后逐漸暴露出來(lái)。要防止不同項(xiàng)目或同類(lèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)千篇一律、缺乏個(gè)性化的傾向。查找出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一定要針對(duì)所評(píng)估的項(xiàng)目，要找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在不同利益群體身上、在地域空間上、在項(xiàng)目各個(gè)階段上的分布情況。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別查找的方法主要有：

一是從項(xiàng)目自身中找。不同類(lèi)型的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是不同的，即使是同類(lèi)的比如垃圾焚燒項(xiàng)目，在不同環(huán)境容量的地區(qū)，在民風(fēng)民情迥異的地方，在基層組織力量強(qiáng)弱不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、發(fā)生的概率和影響程度往往會(huì)有很大的區(qū)別。同樣是交通項(xiàng)目，由于沿線地區(qū)交通條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、土地資源、發(fā)展愿望的差異，沿線群眾和政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的支持程度會(huì)有較大的差別。因此，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的查找不能在同類(lèi)項(xiàng)目之間進(jìn)行生搬硬套，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)表現(xiàn)形式要充分體現(xiàn)所評(píng)估項(xiàng)目的特點(diǎn)，進(jìn)行定性和定量的詳細(xì)分析描述。

二是從同類(lèi)項(xiàng)目中找。同類(lèi)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)存在許多共同點(diǎn)。輸油(氣)管道項(xiàng)目一般存在建成后水土流失、耕地恢復(fù)不到位風(fēng)險(xiǎn)，政策處理難度大導(dǎo)致施工受阻風(fēng)險(xiǎn)，管道經(jīng)過(guò)人群密集區(qū)和鐵路、公路、隧道、市政地下管網(wǎng)及設(shè)施安全距離和防護(hù)措施不符合國(guó)家法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求而引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)等。交通項(xiàng)目往往存在涵洞低、小、黑、臟，噪音大，影響群眾生產(chǎn)生活和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展等風(fēng)險(xiǎn)。特高壓項(xiàng)目在運(yùn)行期產(chǎn)生工頻電磁場(chǎng)、噪聲、靜電感應(yīng)對(duì)居民造成實(shí)際或心理影響的風(fēng)險(xiǎn)。污水處理項(xiàng)目一般存在運(yùn)行期產(chǎn)生的臭氣、污泥運(yùn)輸對(duì)環(huán)境造成影響的風(fēng)險(xiǎn)等。另外，已建同類(lèi)項(xiàng)目，或改擴(kuò)建項(xiàng)目存在的歷史遺留問(wèn)題可以作為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)查找的一個(gè)重要參考。

三是從網(wǎng)絡(luò)輿情中找。網(wǎng)上的論壇、貼吧時(shí)常會(huì)有項(xiàng)目的利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)表達(dá)，也會(huì)有一些信訪戶將信訪件直接上傳到網(wǎng)絡(luò)上。對(duì)于象垃圾焚燒、重化工、煤電這類(lèi)環(huán)境影響比較嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，利益群體還會(huì)將他們的信訪材料直接掛到網(wǎng)上，目的是為了擴(kuò)大影響，尋求政府部門(mén)的理解和廣大網(wǎng)民的支持。

四是從實(shí)地調(diào)查中找。實(shí)地踏勘是近距離接觸到利益相關(guān)者及其所處的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，感受擬建項(xiàng)目社會(huì)影響的有效途徑，實(shí)地踏勘獲得的各種信息對(duì)客觀地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素具有重要意義。尤其是對(duì)于象鐵路、高速公路、輸油(氣)管道、特高壓線等線性項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，往往拆遷量大、生態(tài)敏感點(diǎn)多、對(duì)水源地和風(fēng)景區(qū)等環(huán)境影響嚴(yán)重，對(duì)項(xiàng)目沿線進(jìn)行實(shí)地踏勘，顯得尤為重要。

五是從專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)上找。專(zhuān)家咨詢(xún)適用于穩(wěn)評(píng)工作全過(guò)程，但是在風(fēng)險(xiǎn)查找階段更為需要，它可以彌補(bǔ)評(píng)估人員專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)上的不足?？稍诜€(wěn)評(píng)調(diào)研結(jié)束、穩(wěn)評(píng)報(bào)告初稿形成以后，邀請(qǐng)公共管理、維穩(wěn)、信訪、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理等領(lǐng)域的專(zhuān)家參加咨詢(xún)會(huì)。運(yùn)用頭腦風(fēng)暴等方法，通過(guò)集體討論，激發(fā)各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家從不同角度完善項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，查找出潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、影響程度和風(fēng)險(xiǎn)程啡進(jìn)行判斷。

三、穩(wěn)評(píng)工作之“本”：風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施建立

風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施是穩(wěn)評(píng)工作的根本和落腳點(diǎn)，是降低項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的可靠保證，一定要圍繞可控性，做到實(shí)在、管用、可操作。

現(xiàn)在一些穩(wěn)評(píng)報(bào)告提出的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施存在的問(wèn)題大致有以下幾點(diǎn)：一是比較空泛，大話、套話較多，重點(diǎn)不突出，操作性不強(qiáng)；二是與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)脫節(jié)，缺乏項(xiàng)目的個(gè)性特點(diǎn)，針對(duì)性不強(qiáng)；三是責(zé)任主體、協(xié)助單位不落實(shí)、不準(zhǔn)確，措施缺乏明確的階段性目標(biāo)、工作內(nèi)容和要求，有效性不夠。一套有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施要體現(xiàn)以下幾個(gè)特色：

一是以人為本。維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)。維護(hù)群眾合法利益是穩(wěn)評(píng)工作的首要目的。對(duì)于群眾合理合法的利益訴求要積極回應(yīng)、妥善處理；對(duì)于不明政策規(guī)定或提出不合理不合法訴求的群眾，要給予耐心的釋疑解惑；對(duì)于確實(shí)存在困難的群眾，要采取積極的措施幫扶；對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，要視情兌現(xiàn)承諾、妥善解決。

二是依法辦事。要以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，注重運(yùn)用法治思維和法治方式防范和化解社會(huì)矛盾，做到所有的措施都建立在充足的法律、政策依據(jù)基礎(chǔ)之上。各責(zé)任主體要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要引導(dǎo)群眾以理性合法方式逐級(jí)表達(dá)訴求；對(duì)于無(wú)理取鬧、制造事端的不法行為，也要依法予以處理。

三是實(shí)在管用。穩(wěn)評(píng)單位要與項(xiàng)目建設(shè)單位、主管部門(mén)、維穩(wěn)信訪部門(mén)加強(qiáng)溝通交流，相關(guān)各方要增進(jìn)對(duì)維穩(wěn)措施的共識(shí)。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要逐條逐項(xiàng)提出防范和化解措施，明確階段性的目標(biāo)、任務(wù)。對(duì)防范和化解措施實(shí)行項(xiàng)目化管理、精細(xì)化操作，制定“施工方案”，做到領(lǐng)導(dǎo)、組織、人員和機(jī)制保障落實(shí)。

四是重在防范。穩(wěn)評(píng)的目的是為了從源頭上預(yù)防、減少和化解社會(huì)穩(wěn)定矛盾，因此，風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施的重點(diǎn)就應(yīng)放在“防”和“化”上，即通過(guò)深入細(xì)致的思想疏導(dǎo)工作，防止矛盾激化，控制矛盾發(fā)展。重視和依靠基層組織，及時(shí)收集相關(guān)情報(bào)信息，強(qiáng)化矛盾排摸和分析研判，將矛盾解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)。

五是成本合理。從維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益的角度看，任何一項(xiàng)維穩(wěn)措施都要付出一定的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施既要著眼于問(wèn)題的解決，也要考慮解決問(wèn)題所花費(fèi)的成本。在切實(shí)維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益的同時(shí)，也要避免將利益訴求無(wú)限擴(kuò)大化，造成各種利益相關(guān)方之間的相互攀比，使投資項(xiàng)目成本超過(guò)可承受的范圍。

風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施包括綜合性措施和專(zhuān)項(xiàng)性措施兩部分。

綜合性措施，主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、排摸化解、應(yīng)急處置等方面的內(nèi)容：

一是組織領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于特別重大和敏感的建設(shè)項(xiàng)目，擬建立由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜包案的專(zhuān)門(mén)工作班子，實(shí)行“一個(gè)項(xiàng)目、一位領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一個(gè)方案、一抓到底”的工作機(jī)制。對(duì)于跨行政區(qū)的線性工程，每個(gè)行政區(qū)都應(yīng)建立這樣的組織和工作機(jī)制。工作班子可根據(jù)需要，成立政策宣傳組、科普宣講組、綜合信息組、輿論引導(dǎo)組、群眾工作組和應(yīng)急處置組等工作小組。各工作小組由項(xiàng)目主管部門(mén)、維穩(wěn)、信訪、宣傳、公安、土管、環(huán)保等部門(mén)、項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村、居民區(qū))，以及項(xiàng)目業(yè)主等單位和相關(guān)專(zhuān)家參加，各組按照分工開(kāi)展工作。

二是溝通協(xié)調(diào)。項(xiàng)目工作班子和各工作小組要切實(shí)加強(qiáng)與利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目前期階段，要及時(shí)向利益相關(guān)方講清楚項(xiàng)目建設(shè)的必要性和合規(guī)性，講清楚項(xiàng)目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方案，耐心解答群眾關(guān)心的問(wèn)題。對(duì)于環(huán)境影響大的項(xiàng)目，要認(rèn)真做好專(zhuān)業(yè)解讀和科普宣傳；對(duì)于征地拆遷量大的項(xiàng)目，要進(jìn)村入戶主動(dòng)上門(mén)和群眾進(jìn)行面對(duì)面交流，及時(shí)宣講解釋相關(guān)征遷政策，必要時(shí)可設(shè)立工程項(xiàng)目政策處理接待室。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行階段，也要建立與群眾的互動(dòng)平臺(tái)，及時(shí)受理群眾的投訴和意見(jiàn)，化解群眾的不滿情緒。

三是排摸化解。工作班子內(nèi)部要建立涉穩(wěn)情報(bào)信息排摸研判會(huì)商制度，定期對(duì)排摸到的情報(bào)信息進(jìn)行匯總和研判。一旦發(fā)現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定因素，及時(shí)分析，迅速認(rèn)定可能波及的范圍，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的動(dòng)態(tài)穩(wěn)控，防止和控制事態(tài)擴(kuò)大。在項(xiàng)目推進(jìn)的各個(gè)階段，對(duì)存在或已經(jīng)出現(xiàn)重大信訪隱患和矛盾的，應(yīng)由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，及時(shí)召集會(huì)商，制定有針對(duì)性的工作預(yù)案，有效防范群體性事件的發(fā)生。

四是應(yīng)急處置。要制定應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)性事件的處置預(yù)案，做好應(yīng)急維穩(wěn)工作。

一旦發(fā)現(xiàn)群體性事件、群體性負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情，以及阻礙施工、尋釁滋事等不穩(wěn)定事件發(fā)生時(shí)，立刻啟動(dòng)預(yù)案。首先是要控制現(xiàn)場(chǎng)秩序，做好疏導(dǎo)和勸離工作，防止矛盾激化；對(duì)于問(wèn)題復(fù)雜、規(guī)模較大的群體性事件，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)迅速抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，組織指揮；其次是采取積極措施，分化、削弱突發(fā)性群體。再次是及時(shí)公布信息，引導(dǎo)輿情走向。最后是將群眾穩(wěn)定在當(dāng)?shù)兀乐钩霈F(xiàn)更大規(guī)模的集體上訪，或越級(jí)上訪。當(dāng)然，對(duì)于個(gè)別采取極端手段訴求利益的行為，以及非理性的觸犯法律底線的行為，要采取果斷措施依法處置。

專(zhuān)項(xiàng)性措施，主要是針對(duì)政策規(guī)劃和審批程序、土地房屋征收補(bǔ)償、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方案、生態(tài)環(huán)境影響、項(xiàng)目建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響、質(zhì)量安全和社會(huì)治安、媒體輿情等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，從項(xiàng)目前期、實(shí)施、運(yùn)行等不同階段，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施。

[1] 中國(guó)新聞網(wǎng)，事后滅火不如事前評(píng)估，通過(guò)穩(wěn)評(píng)讓民意進(jìn)入決策，http://www.chinanews.com/gn/2013/04-26/4766440.shtml，2013年4月26日.

[2] 董嘉明.重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)問(wèn)題探討[J].中國(guó)城市化，2013(03).

[3] 李開(kāi)孟、徐成彬.“五化”并舉完善我國(guó)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)機(jī)制[J].中國(guó)投資，2013(12).

[4] 彭振武、徐成彬、侯斌.大型港口工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估新框架探析[J]水運(yùn)工程，2014(6).

董嘉明，教育心理學(xué)碩士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、注冊(cè)咨詢(xún)工程師，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長(zhǎng)。主要研究方向：公共政策制定、工程咨詢(xún)、人力資源管理。