國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 李萬峰

吳江東臨上海，西瀕太湖，南連浙江，地處以上海為龍頭的長三角腹地，是蘇州的市轄區(qū)。吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史悠久，早在唐宋時(shí)期就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的萌芽。新中國成立后，特別是改革開放以來，吳江城鎮(zhèn)化進(jìn)程借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)和工業(yè)集中區(qū)建設(shè)的強(qiáng)力推動(dòng)而快速發(fā)展。吳江的城鎮(zhèn)化無論是在產(chǎn)業(yè)與人口集聚，還是在城市規(guī)模和建設(shè)、城市人居環(huán)境和城市公共服務(wù)，以及城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)等方面，都取得了突破性進(jìn)展。黨的十八大以來，吳江全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，搶抓發(fā)展機(jī)遇，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得許多可以復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

一、吳江城鎮(zhèn)化稟賦

吳江歷史悠久。公元909年建縣，1992年撤縣設(shè)市，2012年撤市設(shè)區(qū)，成為蘇州“一核四城”的重要板塊。先后榮獲國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、中國優(yōu)秀旅游城市、中國最具幸福感城市等殊榮，是享譽(yù)全國的“魚米之鄉(xiāng)”、“絲綢之府”，連續(xù)多年雄踞全國百強(qiáng)縣(市)前十位，設(shè)區(qū)后即躋身全國同類型區(qū)域第一方陣。

吳江城市化的歷程較長，經(jīng)歷了“手工業(yè)時(shí)代”、“工業(yè)化時(shí)代”和“城市化時(shí)代”三個(gè)階段。由于地理、交通等因素，吳江較早進(jìn)入商品交換階段，人口相對(duì)集中，因而也就較早地出現(xiàn)“市”并設(shè)置“鎮(zhèn)”，城市的初級(jí)形態(tài)開始形成。20世紀(jì)的世界工業(yè)化浪潮直接影響了吳江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻的變化，大量新興和新型的工商業(yè)組織替代了傳統(tǒng)手工業(yè)作坊，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，人們逐步擺脫傳統(tǒng)束縛，以新的思維方式、生活方式創(chuàng)造文明。尤其在改革開放后，吳江以小城鎮(zhèn)為主的城市化進(jìn)程得到快速發(fā)展，遍及鄉(xiāng)里村間的社隊(duì)工業(yè)迅速轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，并開始向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)吸引了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力和外來勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等建設(shè)投入力度明顯增大，進(jìn)入了“工業(yè)化加速—人口集中—城鎮(zhèn)空間拓展”的循環(huán)。1992年，吳江撤縣設(shè)市，一座現(xiàn)代化中等城市在江南水鄉(xiāng)這一富庶之地脫穎而出。

吳江是中國小城鎮(zhèn)研究的發(fā)源地，著名學(xué)者費(fèi)孝通就出生于吳江松陵。關(guān)于“小城鎮(zhèn)，大問題”的學(xué)說，便是費(fèi)孝通在20世紀(jì)80年代初對(duì)吳江小城鎮(zhèn)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上總結(jié)的。1983年，費(fèi)孝通在《小城鎮(zhèn)、大問題》一文中把吳江的小城鎮(zhèn)分為五種基本類型:震澤鎮(zhèn)是以農(nóng)副產(chǎn)品和工業(yè)品集散為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中心;盛澤鎮(zhèn)是農(nóng)村家庭手工業(yè)產(chǎn)品的集散中心;松陵鎮(zhèn)是吳江的政治中心;同里鎮(zhèn)是文化休閑娛樂中心;平望鎮(zhèn)是水陸交通中心。吳江的小城鎮(zhèn)還可以分為三層五級(jí):第一層是縣屬鎮(zhèn)，即吳江人稱七大鎮(zhèn)。它們的共同特點(diǎn)是縣屬鎮(zhèn)和公社雙重商業(yè)機(jī)構(gòu)?？h屬鎮(zhèn)又可分兩個(gè)級(jí)別，第一級(jí)是縣城松陵，第二級(jí)是震澤、盛澤、平望、同里、蘆墟和黎里等6個(gè)非縣城的縣屬鎮(zhèn)。第二層是有公社商業(yè)機(jī)構(gòu)的公社鎮(zhèn)。吳江的6個(gè)公社鎮(zhèn)也可分為兩個(gè)級(jí)別。第三級(jí)是商業(yè)人口接近于縣屬鎮(zhèn)的八坼、銅羅和橫扇。第四級(jí)是設(shè)置公社商業(yè)機(jī)構(gòu)的廟港、七都等13個(gè)鎮(zhèn)。第三層是大隊(duì)鎮(zhèn)，這一層的鎮(zhèn)在區(qū)域上屬于某一大隊(duì)范圍。

吳江的小城鎮(zhèn)發(fā)育早、數(shù)量多，密度大，每51.13平方公里就有一個(gè)小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)之間平均相隔距離僅為6～10公里。這樣分布密集的小城鎮(zhèn)格局在全國也屬罕見。但是，吳江的建制鎮(zhèn)普遍規(guī)模不大，形成不了相應(yīng)的城市功能。

改革開放以來，吳江小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展聚集了大量人口，呈現(xiàn)出“小鄉(xiāng)鎮(zhèn)—小城鎮(zhèn)—小城市—中等城市”的發(fā)展軌跡。小城鎮(zhèn)的發(fā)展事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村現(xiàn)代化、城市化的重大問題，我國城市化進(jìn)程離不開小城鎮(zhèn)的發(fā)展，吳江也不例外。小城鎮(zhèn)作為工業(yè)化的主陣地、城市鄉(xiāng)村的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，既是對(duì)外開放的橋頭堡、商品流通的集散區(qū)，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)開發(fā)的新社區(qū)，更是文明社會(huì)的示范區(qū)。因此，“小城鎮(zhèn)，大問題”這個(gè)理論觀點(diǎn)包含著吳江作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景與理論背景。

二、吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾個(gè)階段

改革開放以來，吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展大體分為四個(gè)階段:

第一，政策推動(dòng)階段(1979～1983年)。這一階段吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要推動(dòng)力來自農(nóng)村改革和城鎮(zhèn)政策的調(diào)整。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村區(qū)域性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是農(nóng)村現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的龍頭。吳江的小城鎮(zhèn)由來已久，在歷史上就一直比較繁榮，具有發(fā)育早、數(shù)量多、密度高等特點(diǎn)。這些在長期的歷史演變和獨(dú)特的自然條件中形成的具有江南水鄉(xiāng)特色的小集鎮(zhèn)，是先人給吳江留下的一筆寶貴財(cái)富。改革開放以后，在大力發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的推動(dòng)下，吳江的小城鎮(zhèn)建設(shè)突飛猛進(jìn)，并逐步形成諸多小城鎮(zhèn)烘托七大鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系格局。同時(shí)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大背景下，吳江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)開始快速發(fā)展，將一批能辦工業(yè)的能人和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力吸引到了城鎮(zhèn)。由此，1979年，吳江的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到10.64%。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)推進(jìn)階段(1984～1992年)。這一階段吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要推動(dòng)力來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的迅猛發(fā)展。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，發(fā)生了質(zhì)的變化，由農(nóng)村集鎮(zhèn)發(fā)展成了工業(yè)集鎮(zhèn)，吸收了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。1984年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展開始受到國家政策的支持。按照“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始集中，促進(jìn)了農(nóng)村集鎮(zhèn)的繁榮、規(guī)模不斷擴(kuò)大，在全國率先起步，造就了著名的“蘇南模式”。1992年起吳江先后完成了撤縣設(shè)市和撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作，城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入歷史新時(shí)期，城鎮(zhèn)區(qū)域繼續(xù)迅速擴(kuò)展。城鎮(zhèn)發(fā)展開始進(jìn)入飛躍階段，城鎮(zhèn)化水平也大幅度提高。1992年，吳江城鎮(zhèn)化水平達(dá)到17.39%，比1984年提高了5.64個(gè)百分點(diǎn)。

第三，外資促進(jìn)階段(1993～2000年)。這一階段吳江城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要推動(dòng)力來自外向型經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。在這一時(shí)期，吳江工業(yè)化水平又邁上了一個(gè)新臺(tái)階，它所產(chǎn)生的強(qiáng)大推動(dòng)力保證了城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)高速增長，城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和各工業(yè)集中區(qū)拓展了城鎮(zhèn)的地域空間。為了以良好的環(huán)境優(yōu)勢(shì)來吸引客商，吳江圍繞擴(kuò)大對(duì)外開放，以超前的規(guī)劃、空前的規(guī)模、較高的起點(diǎn)，大力改善城鄉(xiāng)環(huán)境。尤其是撤縣設(shè)市后，吳江加快實(shí)施開放帶動(dòng)戰(zhàn)略，主動(dòng)承接全球資本轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。吳江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立于1992年，開發(fā)區(qū)建設(shè)以及稍后興起的民營工業(yè)園區(qū)建設(shè)為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入了新的活力，各地通過統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在外向型經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，吳江成為一座富有活力和魅力的江南水都，同時(shí)也是一座充滿生機(jī)和商機(jī)的現(xiàn)代城市。吳江城鎮(zhèn)化水平由1992年的17.39%上升至2000年的26.69%，增加了9.3個(gè)百分點(diǎn)。

第四，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)階段(2001年至今)。這一階段吳江的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。吳江明確提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不僅繼續(xù)注重工業(yè)化對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用，還注重發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)工業(yè)化的拉動(dòng)作用，而且在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展中推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，這是吳江十年來一個(gè)總的政策走向。城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑和手段，相互依托，相互促進(jìn)。農(nóng)業(yè)是個(gè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)，不可替代產(chǎn)業(yè)，生命產(chǎn)業(yè)。僅僅依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，忽視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，很難建設(shè)樂居吳江，吳江城鎮(zhèn)化也不具有持續(xù)性。吳江的城鎮(zhèn)化發(fā)展由此進(jìn)入到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)發(fā)展的新時(shí)期。2010年，吳江城市化率上升到61.37%;2013年，吳江致力于打造南部現(xiàn)代新城區(qū)，明顯提升了城市品質(zhì)，城市化率達(dá)到65.28%。

三、吳江撤市設(shè)區(qū)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

眾所周知，當(dāng)城市擴(kuò)張發(fā)展到一定程度后，會(huì)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，而過度集聚會(huì)對(duì)中心城區(qū)乃至對(duì)中心城市造成很大的壓力。隨著城市規(guī)模地不斷擴(kuò)大，城市若要更好地維持運(yùn)行、要保持較高的管理效率，就需要以適宜的行政區(qū)劃作為保障。因此在城市設(shè)立市轄區(qū)就成為必要、而且也是符合城市發(fā)展規(guī)律的。

(一)從長遠(yuǎn)看，撤市設(shè)區(qū)有利于吳江新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.有利于吳江融入長三角城市群。蘇州市是長三角地區(qū)重要中心城市，城區(qū)與吳江緊密相連，地域間經(jīng)濟(jì)、人員交往愈發(fā)密切。撤銷吳江市設(shè)立吳江區(qū)，可進(jìn)一步優(yōu)化蘇州市區(qū)行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，便于城市總體規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)蘇州城區(qū)與吳江統(tǒng)一建設(shè)和管理。同時(shí)，區(qū)劃調(diào)整后蘇州城區(qū)直接與上海市接壤，有利于蘇州在更大范圍內(nèi)調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)力布局，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)蘇州中心城市的集聚、輻射和帶動(dòng)功能，進(jìn)一步提升蘇州在接軌上海、促進(jìn)長三角一體化發(fā)展中的地位和作用。

2.有利于太湖整體保護(hù)開發(fā)。撤銷吳江市設(shè)立蘇州市吳江區(qū)，有利于蘇州市進(jìn)一步理順太湖保護(hù)體制機(jī)制，從產(chǎn)業(yè)布局、政策制定和資金投入等方面加大東太湖綜合整治和東太湖濕地保護(hù)力度，統(tǒng)籌蘇州沿太湖地區(qū)保護(hù)和開發(fā)，促進(jìn)太湖地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

3.有利于吳江接受蘇州的輻射和帶動(dòng)。撤銷吳江市設(shè)立蘇州市吳江區(qū)，使得吳江既保持了縣域體制機(jī)制的活力優(yōu)勢(shì)，又獲得了城區(qū)功能新的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。此舉有利于吳江更好地促進(jìn)資源要素流動(dòng)和接受蘇州中心城市的輻射帶動(dòng);有利于吳江進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)水平;有利于蘇州主城區(qū)與吳江地區(qū)軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)接;有利于蘇州中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向吳江覆蓋，促進(jìn)吳江社會(huì)保障、社會(huì)福利等基本公共服務(wù)與蘇州市區(qū)一體化，提高蘇州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展水平，使吳江群眾共享蘇州中心城市發(fā)展成果。

(二)從短期看，撤市設(shè)區(qū)可能會(huì)給吳江發(fā)展帶來一些問題。

1.市改區(qū)后降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)。從世界城市的發(fā)展規(guī)律來看，城市的壯大需要具備足夠的發(fā)展自主權(quán)，當(dāng)失去發(fā)展自主權(quán)以后，城市發(fā)展也將受到限制。我國憲法規(guī)定，市轄區(qū)并非一級(jí)獨(dú)立政府，而是作為城市政府的派出機(jī)構(gòu)，并不具備市縣的各種管理職權(quán)。市改區(qū)后很多決策權(quán)和管理職能要上收到市，比如城市規(guī)劃權(quán)，而一旦成為市轄區(qū)以后，獨(dú)立的規(guī)劃權(quán)將會(huì)喪失，相關(guān)規(guī)劃機(jī)構(gòu)也將會(huì)成為市里的派出機(jī)構(gòu)。另外作為市所具備的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)就大打折扣，也喪失了城市發(fā)展的主體地位，發(fā)展速度也受到一定程序的影響。比如，順德、南海設(shè)區(qū)以后，發(fā)展速度遠(yuǎn)落后于長三角的昆山、江陰、張家港等城市，引起了社會(huì)各界的關(guān)注。

2.市改區(qū)容易造成土地等資源浪費(fèi)。用地指標(biāo)分配集中在蘇州市，過于寬松的指標(biāo)和用地空間，使市政府可能并不珍惜寶貴的土地資源，造成大量的浪費(fèi)。另外，為了獲得較高的土地收益，市政府也會(huì)將土地指標(biāo)集中在中心城區(qū)周邊使用，帶來中心城市無序蔓延擴(kuò)張，使中心城市之外的城區(qū)不能獲得均等的發(fā)展機(jī)會(huì)。從城市發(fā)展角度看，空間相距幾十公里，空間上達(dá)到集聚是很難的，為中心城市的發(fā)展，硬生生地拉在一起，是典型“拉郎配”的做法，是不符合城市發(fā)展規(guī)律的。

3.短期加大了城鄉(xiāng)差距。一些市轄區(qū)，因其臨近中心城區(qū)的優(yōu)勢(shì)區(qū)位，在資源向中心城區(qū)集聚的過程中得到快速發(fā)展，而偏遠(yuǎn)的市轄區(qū)則相對(duì)處于弱勢(shì)，發(fā)展緩慢。另外吳江區(qū)內(nèi)部還存在著相當(dāng)大面積的農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著，城鄉(xiāng)差別明顯。中心城區(qū)集中更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，比如廣州市三甲醫(yī)院床位、優(yōu)質(zhì)中小學(xué)學(xué)位主要在中心城區(qū)集聚，越秀、荔灣、天河、海珠四區(qū)集中了全市60%以上的醫(yī)療床位，而都市區(qū)外圍、新城區(qū)和副中心在教育、醫(yī)療、購物、文化等基本生活的服務(wù)功能則配套滯后。

四、吳江新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策建議

我們認(rèn)為，吳江新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵是推進(jìn)好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局和城鄉(xiāng)資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在2020年前，要在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化上有比較大的推進(jìn)，要在“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制上探索出在全國有影響的模式，要推進(jìn)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)向小城市發(fā)展。

第一，加強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的整體設(shè)計(jì)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，而且涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的調(diào)整完善，需要沖破原有的城鄉(xiāng)二元體制的束縛，調(diào)整不適應(yīng)一體化發(fā)展的政策制度，牽扯面廣，影響因素多，特別是農(nóng)村體制機(jī)制的重大變革，需要研究解決一系列問題。吳江城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)按照“統(tǒng)籌兼顧、尊重實(shí)踐、因地制宜、分類指導(dǎo)”的原則，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化改革的整體設(shè)計(jì)。對(duì)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)留出足夠的改革空間，從政策、制度層面賦予其先行先試的權(quán)力，大膽實(shí)踐，允許試錯(cuò)，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策。

第二，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)重點(diǎn)流向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一件大事，也是深化改革的重要內(nèi)容。吳江這些年來土地流轉(zhuǎn)，整體上促進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，特別是提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提升了規(guī)模農(nóng)業(yè)效益，強(qiáng)化了土地財(cái)產(chǎn)屬性，解決了誰來種地，以及建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。吳江在土地流轉(zhuǎn)上要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面建設(shè):一是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在堅(jiān)持土地集體所有前提下，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)好所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，大力培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，走出一條發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。二是鼓勵(lì)和支持流轉(zhuǎn)土地多用于糧食生產(chǎn)。要出臺(tái)政策確保流轉(zhuǎn)土地多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重點(diǎn)支持糧食規(guī)?；a(chǎn)。對(duì)工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制。

第三，“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制要為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造條件?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”體制具有顯而易見的優(yōu)勢(shì)。從課題組在廣東、浙江、山東及以江蘇一些地方的調(diào)研來看，有走向行政區(qū)的傾向，而且可能性比較大。這就引發(fā)一個(gè)疑問，“區(qū)鎮(zhèn)合一”究竟是以經(jīng)濟(jì)效能為主，還是以行政管理為發(fā)展方向。我們認(rèn)為，這取決于“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制對(duì)于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)程度，以及這一地區(qū)行政區(qū)劃的改革空間，這會(huì)在未來的發(fā)展中逐步明晰。當(dāng)前對(duì)于吳江來說，要推進(jìn)好產(chǎn)城融合發(fā)展。提升開發(fā)區(qū)和所在鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，科學(xué)合理布局區(qū)鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活區(qū)域，全面提升生產(chǎn)生活配套功能。同時(shí)將鎮(zhèn)的社會(huì)管理、公共服務(wù)功能延伸到開發(fā)區(qū)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

第四，拓展發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展新空間。破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中的體制瓶頸是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大課題。一是加快推進(jìn)行政體制創(chuàng)新。以經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量、地方財(cái)力作為客觀依據(jù)，對(duì)一些規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、條件具備的特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可撤鎮(zhèn)建縣或整合設(shè)立市轄區(qū);與縣級(jí)政府駐地聯(lián)系緊密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可探索與開發(fā)區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)合一”、“區(qū)鎮(zhèn)互補(bǔ)”模式，條件成熟的可轉(zhuǎn)為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)區(qū)域綜合競爭優(yōu)勢(shì)。二是進(jìn)一步下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。對(duì)具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力、但不宜作區(qū)劃調(diào)整的中心鎮(zhèn)，按照強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)原則，賦予部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，重點(diǎn)下放城建、環(huán)保、治安、規(guī)劃等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限。

略)