文/包路林

一、三地水資源基本情況

從河流流域的角度來看，京津冀均屬于海河流域。海河流域總面積31.82萬平方公里，占全國總面積的3.3%。海河流域地跨北京、天津、河北、山西、山東、河南、內(nèi)蒙古和遼寧等8個省、自治區(qū)、直轄市。其中，北京、天津全部屬于海河流域，河北省91%的地區(qū)也屬于該流域。

（一）北京市水資源情況

北京位于華北平原，水資源主要來源于海河流域。北京境內(nèi)沒有大江大河，市域范圍內(nèi)河流約100余條，分屬大清河、永定河、北運河、潮白河、薊運河五大水系。北京多年平均降水量為606.5毫米，降水量分布不均，其中約85%的降水集中在6～9月份，年際變化較大，最大年降水量1409毫米，最小年降水量僅有242毫米。

北京屬于缺水地區(qū)，自1999年以來，進入連續(xù)枯水期，遭遇連續(xù)干旱，加劇了水資源短缺的局面。北京市地表水資源量已衰減59%，地下水資源量衰減37%，入境水量衰減77%，用水缺口高達15億立方米。與此同時，北京城市人口快速增加，二者共同作用導(dǎo)致北京市人均水資源量減少到不足100立方米，水資源量為全國人均水資源量的1/10，是世界人均水資源量的1/40，甚至不如以干旱著稱的中東、北非等地區(qū)?？梢哉f，水資源是北京市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展最大的制約因素。

目前，北京市的水源主要來自三方面：提供地表水源的僅有密云水庫，已經(jīng)超采的地下水源以及南水北調(diào)、河北等地的集中輸水。2013年，北京全年水資源總量為26.2億立方米，全年總用水量為36.4億立方米。以當前人口的增長速度，即便在自身水資源量保持現(xiàn)狀、外來供水有一定量增加的情況下，未來北京市的供水情況也會更加嚴峻。

（二）張家口市、承德市水資源情況

北京市的主要水源——密云、官廳水庫集水面積多半在河北省境內(nèi)的張家口、承德兩市。張家口多年平均降水量約410毫米，多年平均水資源總量約18億立方米，人均399立方米。這些水資源分布在壩下的永定河水系、潮白河水系、大清河水系和壩上的內(nèi)陸河水系、灤河水系。其中永定河水系、潮白河水系與北京直接相連。承德市隸屬3個流域，其中灤河流域面積占全市總面積的72%。全市多年平均降雨量約530毫米，人均水資源占有量約2000立方米，屬工程性、資源性缺水城市。

雖然與北京一樣面臨缺水的問題，為了支持北京市的用水安全，張家口和承德兩市在水資源使用方面做出了很大犧牲，限制發(fā)展高耗水、高耗能、高污染的工業(yè)。為了對密云、官廳水庫上游水質(zhì)進行改善，兩市大面積植樹造林，治理水土流失，進行“稻改旱”等生態(tài)治理活動。為北京生態(tài)環(huán)境貢獻的同時，兩市地方經(jīng)濟發(fā)展受到一定影響，人民收入來源單一，人均收入較低，城鄉(xiāng)居民收入均低于全國平均水平。經(jīng)濟的落后、人口的貧困給社會發(fā)展也帶來了困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足，河道修繕與建設(shè)缺少經(jīng)費，垃圾處理不力等等，制約了當?shù)厣鐣蜕鷳B(tài)的發(fā)展，影響了張家口市的水源和水質(zhì)，也給北京帶來不良的影響。

二、京張承水資源合作的必要性

張家口和承德兩市緊鄰北京，位于北京上風上水之地。承德市潮河流域，黑河、白河、紅河流域是密云水庫上游，張家口市的洋河、桑干河流域是官廳水庫上游。北京與張承地區(qū)進行水資源合作有著生態(tài)、經(jīng)濟和社會等多方面的必要性。

（一）遏制沙塵入京，保障首都飲水安全的需要

張家口、承德地處蒙古高原與華北平原交匯之地，燕山山脈和東西綿延的陰山山脈構(gòu)成拱衛(wèi)北京的天然屏障，地理位置特殊，地形情況較為復(fù)雜。張家口位于內(nèi)蒙古高原與華北平原交界處，陰山山脈橫貫中部，將全市劃分為壩上、壩下兩大部分。壩上高原區(qū)南高北低，岡梁、湖淖、灘地相間分布，高原南緣一帶有垅狀山脈分布；壩下地勢西北高東南低，山巒起伏，溝谷縱橫，群山之間有較大的山間盆地呈串珠狀排列，內(nèi)有河流通過，兩岸分布有肥沃的耕地。承德市北部是七老圖山脈，有茫茫林海，廣袤草原；中部屬燕山山脈，為低山丘陵區(qū)；南部則屬燕山山脈東段之延續(xù)，層巒疊嶂，峽谷幽深。

張承地區(qū)獨特的地理和氣候特征，使其成為京津冀重要的生態(tài)屏障和清新空氣、清潔水源的主要來源地。張承地區(qū)屬于溫帶大陸性季風氣候，一年四季分明，冬季寒冷而漫長，春季干燥多風沙，夏季炎熱短促降水集中。受山脈地形影響，降雨量在不同海拔地區(qū)分布不均勻。山區(qū)因地形對暖濕空氣的抬升作用，降水較多，年均400～500毫米。

兩市復(fù)雜的地形條件、干旱的氣候和集中的降雨等自然條件使得當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境比較脆弱，容易產(chǎn)生沙塵、水土流失等問題，而當?shù)亟?jīng)濟不發(fā)達，以農(nóng)牧業(yè)為主，經(jīng)濟的貧困加劇了人們對自然資源的過度利用開發(fā)，出現(xiàn)了過度開墾、過度放牧的情況，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進一步惡化，涵養(yǎng)水源的能力降低；水土流失造成河道淤積，河道年久失修；當?shù)鼐用褫^差的生活習(xí)慣導(dǎo)致河道兩岸工業(yè)垃圾、生活垃圾堆積。

以上因素嚴重影響了兩市境內(nèi)的河道水量和水質(zhì)，進而影響了進入北京的水量和水質(zhì)。同時，遭遇大風天氣，沙塵、垃圾等易隨風進入北京地區(qū)，影響北京地區(qū)的空氣質(zhì)量。對上游河流流域進行治理，對北京市而言，可以更好地保障其用水安全，還可以提升空氣質(zhì)量。

（二）推動當?shù)亟?jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

張家口和承德兩市總面積7.65萬平方公里，總?cè)丝?46.2萬人。由兩市構(gòu)成的京北地區(qū)地域遼闊，自然資源豐富，歷史文化底蘊深厚，是一個多民族文化交流的重要區(qū)域。這一區(qū)域既有雄渾遼闊的自然風光，也有震古爍今的人文景觀，是理想的生態(tài)旅游和休閑避暑勝地。但目前兩市大多地區(qū)交通不便，再加上生態(tài)環(huán)境遭到破壞、人為的環(huán)境污染等，導(dǎo)致生態(tài)型旅游業(yè)未得到充分的開發(fā)，對地區(qū)經(jīng)濟影響較大。

張承地區(qū)曾經(jīng)是我國北方重要的商埠，尤其是張家口市的工程機械、煤礦機械、鉆探機械、礦山機械等工業(yè)生產(chǎn)體系在新中國成立初期曾在國內(nèi)名列前茅，積淀了豐厚的工業(yè)文化底蘊。然而，由于張承地區(qū)處于京畿屏障的特殊地理位置，常年來為北京無償貢獻，加上體制機制轉(zhuǎn)變的困難和基礎(chǔ)設(shè)施條件的落后，導(dǎo)致兩市經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸落后，成為環(huán)首都貧困帶中貧困地區(qū)和貧困人口最集中的地方。2013年，兩市總產(chǎn)值約2589億元，財政收入約417億元。

通過北京市與張、承兩市進行諸如小流域治理、垃圾填埋場等的工程建設(shè)，可以有效改善當?shù)氐纳鷳B(tài)狀況和生活面貌，建設(shè)自然風光旖旎、社會環(huán)境整潔、生活舒適宜人的新局面，帶動當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，改善當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展注入新的活力。在合作項目建設(shè)過程中，可以吸收當?shù)貏趧恿?，為他們提供更多的收入。同時，河道的清淤工程、水源涵養(yǎng)工程等也可以大大降低洪澇災(zāi)害、泥石流等對當?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和人民生活帶來的威脅，減少災(zāi)害損失，提升人民生活質(zhì)量。

（三）有利于形成京張承之間良好的城市合作發(fā)展機制

京津冀區(qū)域是除“長三角”“珠三角”之外的國內(nèi)第三大區(qū)域經(jīng)濟體，經(jīng)濟要素互相補充、彼此支撐的特性明顯，共用的電網(wǎng)、路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施將三地緊密地聯(lián)系起來。自20世紀80年代初期，包括京津冀地區(qū)的環(huán)渤海區(qū)域合作就已經(jīng)開始。30多年來，隨著市場經(jīng)濟的不斷推進，京津冀的區(qū)域合作不斷深化，合作的廣度、深度不斷擴大，從產(chǎn)業(yè)、物資交流等有限的局部合作開始逐步向資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的多方位合作轉(zhuǎn)變。

隨著區(qū)域經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和環(huán)首都經(jīng)濟圈建設(shè)藍圖的提出，京冀兩地加強合作的愿望也日益強烈，為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動京冀區(qū)域合作，北京與河北省從區(qū)域整體發(fā)展大局出發(fā)，謀劃一體化發(fā)展思路，并遵循全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的理念，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，共同簽署了《北京市—河北省合作框架協(xié)議》，其中重要的一項內(nèi)容即為實施京冀生態(tài)水源保護林建設(shè)合作項目。

現(xiàn)階段，相對于產(chǎn)業(yè)合作而言，京津冀地區(qū)在水資源、生態(tài)及環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、旅游、社會發(fā)展等方面開展實質(zhì)性區(qū)域合作的緊迫性顯得更為強烈，尤其是水資源、生態(tài)環(huán)境保護與基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作更是成為其他合作的前提與基礎(chǔ)。三市在水資源方面的合作，扶持張承地區(qū)的水利建設(shè)、水源保護、水污染治理等工作，既可以保障北京市的用水安全和用水質(zhì)量，也可以改善張承地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進張家口地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，推動當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而在合作過程中建立起來的合作機制和合作經(jīng)驗，也有助于三市在更多的領(lǐng)域、更深的層次上展開合作，促進相互之間的和諧、共同發(fā)展，各自發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成共生共榮的新格局。

三、北京市與張家口、承德兩市已開展的生態(tài)合作

在國家層面，在張承地區(qū)已經(jīng)建設(shè)“三北防護林”“京津風沙源治理”和“退耕還林”三大工程，對京北區(qū)域的防風固沙、生態(tài)環(huán)境改善起到了很大的作用。

在市級合作層面，北京市政府與河北省政府2006年簽署了《關(guān)于加強經(jīng)濟和社會發(fā)展合作備忘錄》，“雙方共同規(guī)劃密云、官廳兩水庫上游生態(tài)水源保護林建設(shè)項目……北京提供部分建設(shè)資金，重點支持河北豐寧、灤平、赤城、懷來4縣營造生態(tài)水源保護林，并根據(jù)實施效果，支持河北省逐步擴展保護林范圍……”。2008年，兩地政府再一次簽署《關(guān)于進一步深化經(jīng)濟社會發(fā)展合作的會談紀要》，明確了京冀生態(tài)水源保護林的建設(shè)范圍、規(guī)模等相關(guān)內(nèi)容。在先期實施的2009～2011年的3年間，北京市已投入建設(shè)資金1億元，在河北省豐寧、灤平、赤城、懷來4縣的潮河、白河和永定河主河道及主要支流兩側(cè)的第一重山脊范圍內(nèi)，集中連片地營造生態(tài)水源保護林20萬畝，初步實現(xiàn)了該區(qū)域的基礎(chǔ)綠化，促進了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展。2012～2015年的4年間，北京市將繼續(xù)投入8億元建設(shè)資金，在原有4縣的基礎(chǔ)上擴展范圍，將涿鹿、沽源、崇禮、承德、興隆5縣新納入工程建設(shè)范圍，共營造80萬畝生態(tài)水源保護林。

2005年，北京市與承德市和張家口市成立了水資源環(huán)境治理合作協(xié)調(diào)小組，主要致力于解決密云、官廳水庫上游的水資源保護和水環(huán)境治理問題，并審定合作項目計劃、工程進展和效益情況。與此同時，北京市出臺了《北京市與周邊地區(qū)水資源環(huán)境治理合作資金管理辦法》，明確了項目的運作程序和補助資金的來源。北京市補助資金專項用于北京市與密云、官廳兩水庫上游流域市外地區(qū)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、推廣節(jié)水技術(shù)以及水質(zhì)監(jiān)測、水污染治理、河道綜合治理、水土流失治理等方面的項目。項目實施近10年來，有效減少了密云、官廳兩水庫泥沙入庫量，為北京市提供了更為優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)、生活用水。此外，通過實施跨區(qū)域水環(huán)境保護與信息共享，部分流域?qū)崿F(xiàn)了跨區(qū)域水環(huán)境實時監(jiān)測、數(shù)據(jù)實時交換。三市的合作按照“優(yōu)勢互補、合作與共、協(xié)調(diào)促進、共同發(fā)展”的原則，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，不斷鞏固和擴大對接成果，攜手推動了區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。

四、相關(guān)建議

多年來北京市與張家口、承德兩市的水資源合作已經(jīng)取得了良好的效果。為了實現(xiàn)更好的互惠共贏，有必要拓展思路，在當前京津冀一體化的背景下，將水資源合作推向更高層面的生態(tài)合作、區(qū)域合作，在解決生態(tài)問題的同時，實現(xiàn)更好的經(jīng)濟效益和社會效益。

（一）以流域為單位，進行統(tǒng)一治理

河流系統(tǒng)是一個完整的“社會—經(jīng)濟—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，流域治理問題不是人為分割的行政體系之內(nèi)可以解決的問題，需要從全流域的角度出發(fā)，基于流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的規(guī)律和聯(lián)系來管理流域內(nèi)的水資源，對流域進行統(tǒng)一治理，才能克服局部修補、治標不治本的缺陷，使得流域治理工作富有成效而持久。

從當前三市的水資源合作項目實施情況來看，主要采取項目所在地政府申請合作項目的方式，在河流的某一片小流域進行治理或者垃圾填埋等工作。項目實施雖然在某個縣鄉(xiāng)所在的局部地區(qū)卓有成效，但對于整個流域來說，治理效果可能會受到其他流域的影響，使得局部的效益大打折扣，影響了投資效益。因此，在項目開發(fā)和審批過程中，可以考慮按流域進行治理，每個特定時期針對某一河流進行綜合性的整治或某項專項整治，這樣可以克服局部治理的片面性問題，實現(xiàn)上下游之間的溝通配合。同時，每個時期確定一個工作重點，也可以將涉及到三市之間的河流進行排查式整治，有重點、有順序地解決相關(guān)河流治理問題。

（二）加強調(diào)研工作，了解群眾的真實需求

生態(tài)倫理學(xué)強調(diào)生存?zhèn)惱恚说纳鏅?quán)平等，每個人應(yīng)在平等的范圍內(nèi)承擔普遍的社會義務(wù)，水源區(qū)的居民也同樣享有生存和發(fā)展的權(quán)利。上游地區(qū)致力于生態(tài)保護，為中下游地區(qū)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境屏障，中下游地區(qū)就應(yīng)該對上游地區(qū)進行補償平衡，維護上游地區(qū)居民生存和發(fā)展的權(quán)利。張承兩地為首都做出的犧牲很多由當?shù)剞r(nóng)牧民承擔。雖然項目建設(shè)涵蓋一些針對農(nóng)牧民的直接補貼，但是由于補貼金額較少，且連續(xù)性不強，實際上很難補償因“禁牧舍飼”“稻改旱”等造成的真正損失。

當前，合作項目由當?shù)卣暾執(zhí)岢?，對當?shù)鼐用竦纳?、生產(chǎn)狀況有全盤性的考慮，但也存在著政府視角與民眾視角不一致的問題，可能會使項目建設(shè)與群眾需求不一致，影響了群眾保護水資源和經(jīng)濟建設(shè)的積極性。在今后的合作項目安排中，建議加強對居民意見的征集和調(diào)研環(huán)節(jié)，尋求當?shù)鼐用裨谒Y源問題上最需要解決的問題和最合理的補償方式，使得項目建設(shè)能夠得到人民群眾的支持，切實給群眾帶來收益。

（三）增加技術(shù)支持，加強兩地監(jiān)管

要實現(xiàn)工程建設(shè)目標，需要一定的技術(shù)力量支撐，才能使得項目建設(shè)目標順利實現(xiàn)。當前合作項目主要為北京市向張承兩市提供項目建設(shè)資金的支持。但由于項目建設(shè)地多在偏遠的農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施較差，技術(shù)、經(jīng)驗條件往往跟不上，項目實施效果難以達到預(yù)想的效果。北京市在水資源綜合利用和流域治理等方面有著良好的研究基礎(chǔ)和技術(shù)儲備，因此建議在此類合作性項目實施過程中，北京在提供資金支持的同時，也提供適當?shù)募夹g(shù)支持，進行適用技術(shù)的推廣和示范，加強工程質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、技術(shù)培訓(xùn)、監(jiān)測預(yù)警與效益評價，使得當?shù)啬軌虿捎酶映墒?、高效的技術(shù)來解決問題，從而使建設(shè)項目能夠在更長的時間范圍內(nèi)發(fā)揮效用。同時，應(yīng)注意加強對項目建設(shè)過程和成效的監(jiān)督，建成后也注意項目的運營和實際效果，保證項目資金落到實處，解決實際問題，也可以為日后工作的開展提供經(jīng)驗，更好地指導(dǎo)類似工程項目的合作、建設(shè)工作。

（四）注意河岸美化，建設(shè)“京張承水岸綠帶”

當前的合作項目主要是河道清淤、營造水土保持林、堤壩建設(shè)等內(nèi)容，相對單一，對項目開發(fā)的經(jīng)濟效益和社會效益關(guān)注度不夠。合作項目的建設(shè)應(yīng)該樹立“城市、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)相結(jié)合”的發(fā)展思路，在注重生態(tài)效益的同時，考慮當?shù)鼐用竦木坝^和休閑游憩的需求，可以在河流沿岸種植綠化樹木，形成一條“京張承水岸綠帶”。這樣既可以帶來生態(tài)效益，有效改善河流沿線的水岸生態(tài)環(huán)境，更好地保護河流水質(zhì)，又可以帶來很大的經(jīng)濟效益。具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的“綠帶”建設(shè)還可以有效帶動河流兩岸縱深一公里左右的土地升值，在河流沿線形成“黃金水岸”，在確保生態(tài)要求的前提下，進行區(qū)域性大開發(fā)，逐步擴展成集生態(tài)旅游、商業(yè)商貿(mào)、文化創(chuàng)意、濱水居住等高附加值產(chǎn)業(yè)于一體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)帶，增進三市之間的經(jīng)濟往來，開辟新的旅游、生活空間，豐富人民群眾的生活，促進張承地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

（五）按照京津冀開發(fā)的總體部署，實現(xiàn)合作方式的創(chuàng)新

在當前打造京津冀一體化發(fā)展的背景之下，從大的思路來看，生態(tài)一體化是破解京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題的重要途徑。三個地區(qū)的合作發(fā)展不再按照行政區(qū)劃進行割裂，尤其是同屬于海河流域的水資源合作更是如此。對于經(jīng)濟發(fā)展條件最為優(yōu)越的北京，應(yīng)嘗試轉(zhuǎn)變單一的項目補助資金的生態(tài)補償方式，改變多年來“一方索取，一方犧牲”的生態(tài)互動模式，開展購買資源、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等合作新模式，實現(xiàn)多方共贏。在生態(tài)合作過程中，首先應(yīng)做好生態(tài)合作的區(qū)域性大規(guī)劃，按照地理、氣象條件等因素，將京津冀大區(qū)域劃分為高原防風治沙區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、平原區(qū)和渤海灣區(qū)等幾個生態(tài)區(qū)域，通過水資源、園林綠化多方位的綜合項目體系，逐步搭建京津冀生態(tài)一體化的格局。