邢盤洲

當代中國，既是一個改革的時代，也是矛盾叢生的“問題”時代，其中圍繞權力出現(xiàn)的矛盾最引人關注，而這些令人關注的矛盾，無不與權力的違法行使相關。英國著名的阿克頓勛爵指出：權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。人性中的這種政治原罪現(xiàn)象,使得對權力的制約和監(jiān)督勢在必行。加強對權力的有效制約和全程監(jiān)督,始終是古往今來的政治家、思想家、哲學家們上下求索而又倍感困惑的歷史難題,也是當今國內外理論界和學術界潛心考量并竭力破解的重大課題。

一、人民主權思想是警察行政監(jiān)督機制的理論支撐

法國思想家莫耐在《反暴君論》一書中提出，國王是人民的公仆，人民是國家的主人，人民立君，不是君立人民。洛克根據(jù)當時英國的情況，認為人民主權要由議會來行使。在他看來，當政府與人民發(fā)生爭端時，人民應該是裁判者；政府若一意孤行，違背主權者的意志，人民就可收回自己的權力，甚至以強力對付強力。人民主權，指的是以普遍的公民權利作為制約和平衡國家權力的一種社會力量。法國思想家盧梭的公意理論完整地體現(xiàn)了人民主權思想，他認為“人是生而自由的，但無往不在枷鎖之中”，所以必須沖破枷鎖，推行“主權在民”。他也覺得“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意可以委托他們，也可以撤換他們?！彼J為人民主權神圣不容侵犯，且不可轉讓。德國哲學家康德在前人研究的基礎上，結合自己的探究及研判，進一步拓展了人民主權學說，他認為：“每一個真正的共和國，只能由人民代表系統(tǒng)構成。這種代表系統(tǒng)是以人民的名義建立起來的，并由已經(jīng)聯(lián)合起來的所有公民組成?！薄奥?lián)合起來的人民就不僅僅代表主權，而且他們自己本身就是統(tǒng)治者，最高權力就存在于人民之中，因此，每個公民的權力，尤其是國家管理的權力，都必須從這個最高權力中派生出來?！雹偈瘯鴤ィ骸缎姓O(jiān)督原論》，社會科學文獻出版社2011年版，第24頁。人民主權論的所有的權力都屬于人民，政府的權力受之于民，理應受到人民的監(jiān)督。關于人民民主監(jiān)督的思想，早在空想社會主義思想家的著述中就曾有一些天才的預見，諸如差額的秘密的投票選舉、集體決議、限任制與離任審查、議會監(jiān)督、監(jiān)督專員和人民代表大會制下的議行合一等等。馬克思、恩格斯在此基礎上，廣泛研究前人的思想材料，批判地吸收前人的思想成果，結合巴黎公社政權建設的經(jīng)驗和工人階級政黨活動的實踐，論述了工人階級政權運作中監(jiān)督的必要性、監(jiān)督的內容和監(jiān)督的方式。列寧在繼承和發(fā)揚馬克思、恩格斯監(jiān)督理論的基礎上，主要從制度和操作性層面上對權力監(jiān)督進行探索。十月革命以前，列寧就認定蘇維埃政權正像馬克思恩格斯所講的那樣在經(jīng)濟、道德和精神等方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡，無疑應該允許工農(nóng)群眾對黨員和干部在政治舞臺上的一舉一動作普遍的監(jiān)督。

中國共產(chǎn)黨和國家的幾代領導人在論及黨和國家廉政建設、民主政治建設、民主集中制原則、反對官僚主義和腐敗等問題時，以馬列主義為指導，精辟闡釋了具有中國特色社會主義的民主監(jiān)督理論。毛澤東從加強黨風建設為切入點，強調中共黨內監(jiān)督必須從嚴。他號召全黨同志在中國革命即將勝利時和已經(jīng)勝利后，在社會主義建設中，要繼續(xù)發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，抵抗各種政治灰塵和政治微生物對思想和肌體的侵蝕，經(jīng)?！皰叩亍焙汀跋茨槨保粦獞峙屡u和自我批評。1945年，毛澤東在延安與黃炎培先生談及國家政權建設中的“興衰周期率”問題時，指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息?！雹诖迍觯骸墩摦敶袊姓O(jiān)督》，《吉林大學博士論文》2004年10月。改革開放的總設計師鄧小平則一再強調和重申，共產(chǎn)黨需要且必須接受來自以下幾個方面的監(jiān)督，一是黨內民主監(jiān)督，二是人民群眾監(jiān)督，三是民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督。無論哪一層面的監(jiān)督，其關鍵都在于不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，擴大黨和國家的民主生活。經(jīng)驗表明，監(jiān)督制度與選舉制度，構成現(xiàn)代民主制度的兩大支柱。僅有選舉制度并不能保證國家有真正、完全的民主。選舉難免會有選錯人的時候，隨著環(huán)境和職務的變化，人也可能會犯這樣那樣的錯誤，權力也會腐蝕人，使人不經(jīng)意間變壞。維護國家制度的民主性質，關鍵在于有效建立健全監(jiān)督制度。習近平總書記指出反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關鍵就在“常”、“長”二字，一個是要經(jīng)常抓，一個是要長期抓。領導干部要帶頭樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，堅持自重、自省、自警、自勵，嚴格遵守黨紀國法，嚴格按制度和程序辦事。在2014年1月7日的中央政法工作會議上，他又特別強調，“要重點解決好損害群眾權益的突出問題，決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案?！?/p>

上述這些理論對于有著“武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，擔負著保衛(wèi)國家安全、維護政治穩(wěn)定和社會安定、保護公民的合法權益，保衛(wèi)改革開放和現(xiàn)代化建設的重要任務，行使國家賦予的重要權力”的公安機關來說，有著特別重要的理論指導意義。從這種具有“武裝性質”的警察行政權的來源和特性中，我們將會認識到警察行政權的運行當有其邊際和界限。國家機關、政黨、社會團體和公民等主體依法對公安機關及其人民警察的行為進行全面監(jiān)察、檢查、督促和指導在轉型期顯得尤為迫切。公安管理過程中，如何才能既發(fā)揮出其固有的積極作用，又避免使其失范，逾越應有的界限；同時在社會發(fā)展變化中，保留警察權的根本，使警察管理不越位、不缺位、定好位，更加適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，從而促進公安管理職能的實現(xiàn)，這個問題要解決得尤其迫切。

二、“經(jīng)濟人”假設是警察行政監(jiān)督必要性的有力佐證

人性是人類思想史上古老而又常新的永恒話題,任何社會科學的研究都繞不開對人性的分析與解讀。人性預設是社會科學研究的邏輯起點之一。每一個時代、每一門學科的理論家都試圖從各自的研究角度揭示人的存在本性,形成反映時代精神和學科特征的人性論,并以此為基礎構建各自的理論大廈。無論是哪一種行政監(jiān)督機制都是建立在對人性的基本假設的基礎之上，所以，要了解腐敗的發(fā)生機理，探討警察行政監(jiān)督的必要性和重要性，就離不開對人性的一些基本假設和分析。

“經(jīng)濟人”是西方經(jīng)濟學分析人類社會經(jīng)濟活動的最基本前提假定。盡管帕累托率先明確提出“經(jīng)濟人”概念，但這一思想?yún)s發(fā)軔于英國古典經(jīng)濟學家亞當·斯密。他在《國富論》中寫道：“我們每天所需的食物和飲料,不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠,而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話,而說喚起他們利已心的話。我們不說自已有需要,而說對他們有利”①亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究(上)》，北京商務印書館1997年版，第14頁。經(jīng)濟人”假設假定每一個活動于經(jīng)濟過程中的個人都以追求個人的經(jīng)濟利益為動機，面臨選擇時總是傾向于選擇“用最小的付出換取最大回報”、“效率高而風險小”的機會，每一個參與者都遵照自己的偏好，用最有利于自己的方式活動。《國富論》中“從人類利己心出發(fā)，以經(jīng)濟自由為中心思想，以國民財富為研究對象”，把追求利潤最大化的個人確定為經(jīng)濟分析的出發(fā)點，為新古典經(jīng)濟學和現(xiàn)代主流經(jīng)濟學奠定了分析生產(chǎn)者行為的基本范式。著名的公共選擇理論代表人物布坎南指出，“個人的行為天生要使效用最大化，一直到他們遇到的抑制為止……個人必須要像預計或期望的那樣,追求增進他們的自己利益,即狹義的以純財富狀況衡量的自己利益?！雹诓伎材希骸蹲杂墒袌龊蛧摇?，北京經(jīng)濟學院出版社1988年版，第23頁。對人性的假設，特別是基于對人的缺陷性的考慮而設立政治監(jiān)督或行政監(jiān)督制度，古今中外都不乏理論和實踐。我國古代著名的思想家韓非尊“法”重“術”的主張就是一例。他從“人性惡”的理論出發(fā)，認為人“皆挾自為之心”，人都是不可信的，為了私利、為利益最大化會不擇手段相互攻擊和爭奪。因此，他認為要鞏固統(tǒng)治，統(tǒng)治者就必須實行法制、注重監(jiān)督，要掌握駕馭臣下的“法”和“術”。這里的“術”的基本內容就是一種監(jiān)督手段。近代資產(chǎn)階級以分權制衡原則為核心而設立的國家制度，在很大程度上也是基于人的缺陷和對人的不信任而設置的。馬克思主義反對一切抽象的人性論，指出了人實際上是“一切社會關系的總和”，對人的認識要放在具體的歷史環(huán)境中去觀照，人在不同的歷史條件和環(huán)境下有不同的行為表現(xiàn)，單純的“性善”或“性惡”論不僅在理論上存在著缺陷，而且也難以解釋復雜的社會現(xiàn)實。③陳奇星、羅峰，《“經(jīng)濟人”和“道德人”并重：行政監(jiān)督中的人性理論》，《政治與法律》2004年第1期。馬克思主義者也從未反對過內含追求個人利益的行政人員“經(jīng)濟人”假設的合理性。人的政治動機并非永遠純潔，政治系統(tǒng)中的人不僅是“政治人”，他是也“經(jīng)濟人”，沒必要刻意拔高人的政治行為動機，人不是為了追求真善美，而是為了追求各自的利益而參與政治的。

政府一方面是公共利益的代表，另一方面天然地具有公利性的典型特征，而且政府也是自身利益的使者，從而必然地具有自利性的利益驅動。這是因為，政府是由現(xiàn)實中的活生生的具體的個人組成的，而不是想象中的觀念中的虛擬世界中的抽象的個人構成的，政府自利性就是通過政府行政人員維護、追逐自身利益而表現(xiàn)出來。換言之，政府自利性的屬性歸根結底是人的利益要求和愿望。馬克思曾指出,只有“具有個人主義傾向的人才是現(xiàn)實的人”④《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第443頁。,“正確理解的利益是整個道德的基石?！雹荨恶R克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1956年版，第167頁。從上述意義上講,“經(jīng)濟人”具有普遍真實性。馬克思主義的人性觀為我們正確認識人性、理解人性提供了科學的理論基礎。由此我們認為正是由于公安機關的行政人員是由人組成而不是由超道德的人所組成，即警察也是普通人，法律賦予他們的警察行政權（其實是由人民委托）倘若不加限制同樣會被濫用，所以有必要也應該構建對公安機關及其人民警察的人大監(jiān)督、黨內紀檢監(jiān)督、政府行政監(jiān)督、審計以及層級監(jiān)督等立體監(jiān)控體系。警察行政監(jiān)督是警察管理職能有效實現(xiàn)的重大保障之一，也是防止權力濫用、規(guī)避警察權力尋租的重要手段。警察行政監(jiān)督有利于社會主義民主政治建設、法治建設，有利于和諧社會構建、警察管理協(xié)同創(chuàng)新，彰顯人民當家作主及民本位之法治理念。因此，警察行政監(jiān)督運行機制的建設在當代社會政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

三、嚴格法治是厲行警察行政監(jiān)督的有效手段

法治是指在國家與社會的關系中以法律作為平衡兩者力量的基本目標和手段，它內含兩個相關的基本方面：依法治權和依法管理。前者以國家權力的行使必須限定在法律許可的范圍，凡法律未規(guī)定者皆不得推定為權力。后者則是指國家管理者只能以法律為準繩對管理相對人進行管理，依法提供的服務必須及時提供；依法行使管理時必須及時管理。凡法律未禁止者皆可推定為權利。應指出是，法治之前提——法律，并不僅指成文法，也包括一些判例。欲使行政權規(guī)范化，必須厲行法治。因為法治是行政權規(guī)范化和可操作化的最佳方式，也是行政權規(guī)范化的目標定位。如果說分權理論和契約理論為行政權規(guī)范化創(chuàng)設了從權力內部和外部規(guī)范行政權條件的話，那么嚴格法治就使這些條件分解為明晰的、可測量的法律目標，也使其健全為可操作的法律手段。公安機關是一個嚴格執(zhí)法的行政部門，它以社會控制和打擊犯罪為最高要務，同時擔負著很多的司法功能。對其職權活動，目前還沒有完全被納入到司法審查和控制的范圍，受到完全、有效的限制與制約。很顯然這與警察法治不徹底相關。作為政府的一個組成部門，公安機關的人、財、物都受制于當?shù)卣鞕嗔Φ氖褂贸３Ｒ姆沼诋數(shù)攸h委政府的“政治需要”或者“整體安排”，即使這種安排和需要有悖于警察權設置和運用的正當性及合法性，公安機關有時也無能為力。

法治，不同于人治和專制，它與二者是截然不同的，甚至是對立的?！胺ㄖ闻c人治的主要區(qū)別在于專橫的消除以及隨之確保的可預見性和‘恒常正義’”。①梁治平：《法律的文化解釋》，三聯(lián)書店1994年版，第4頁。法治行政應當成為行政的基本理念。人類社會有過人治的歷史也有著法治的經(jīng)驗。法治理念與人治觀念兩者背反。人治表明了一種人與法律的關系，在權力生活中法律被認為可有可無，人們對待法律的基本態(tài)度表現(xiàn)為法律虛無主義和法律工具主義。②肖金明，《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社2004年版第52頁。往日以計劃經(jīng)濟為基礎的制度體系，不但未體現(xiàn)法治之價值，而且在強化“人治之法制”，“人治之法制”為行政權的失范創(chuàng)造了“合法性”之基礎。③謝暉，《價值重建與規(guī)范選擇》，山東人民出版社2000年版第442頁。如果不徹底解構現(xiàn)有的制度模式，漸進式消除人治，形塑符合時代發(fā)展需要的法治制度，那么，行政權失范便成為必然。法治則表明了法律在人們心目中的優(yōu)越位置以及人們對法律的遵從關系。在一定時空里，法律在人們心目中的位置映射了法律在現(xiàn)實生活中的地位與作用，由此也折射出一定社會的某個階段的法治化程度和政治文明程度。

早在柏拉圖和亞里士多德時就對法治進行了深刻的探究，柏拉圖認為要達到“治國安邦”之目的、有效避免人治之不足當首選法治。亞里士多德更是認定“實行法治要有良法，有了良法還必須遵循；法律也要隨著法制環(huán)境的變化而慎重地修訂和補充?！雹躘古希臘]亞里士多德：《政治學》，商務印書館2003年版，第199頁。自然法學派認為政府的權力范圍一定有其合理的邊界和經(jīng)過制度設計的允許范圍。啟蒙思想家的法治論以自然法理論為基礎，通過回應現(xiàn)實問題，其內核經(jīng)過修正得到不斷拓展與擴充。最大的不同在于將民主、自由柔合到法治當中去，相互作用。洛克說：“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權威逃避法律的制裁。公民社會中的任何人都是不能免受它的法律制裁的?！雹輀英]洛克：《政府論》，商務印書館1983年版，第59頁。我們從中可以看出，法律面前人人平等成為法治社會管理之必須。孟德斯鳩也曾精精辟地表達過：“自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了?！雹賉法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1981年版，第154頁。闡釋何其精當。

伴隨著政治民主化和經(jīng)濟一體化浪潮，法治之意涵也同步更新，以達至與時代之同頻共振，如允許存在一定的自由裁量空間，總而言之，法治極度重視保障公民基本權利，嚴格約束公共權力的行使范圍，崇尚以事實為根據(jù) ，以法律為準繩，靠制度作保障。具體到當代中國警察行政權之規(guī)范行使、正常運行還有必須將警察權置于黨委領導之下，厲行法治，力求司法公正和行政公開。

目前中國多地公安廳、局長紛紛升任政府副職，他們在各級政府中占據(jù)重要的地位，尤其在對法治工作的領導方面起著重要的作用。這是一種明顯的警察權力擴張的現(xiàn)象。②北京大學法學院陳興良教授認為，警察權存在的正當根據(jù)在于維護社會治安，其行使應遵從公共原則、責任原則、比例原則和程序原則。我國現(xiàn)有的警察權設置具有壟斷、廣泛、重大的特征，對此應通過分權實現(xiàn)對警察權的限制，將行政警察與司法警察分立，行政警察內部再根據(jù)職責分工進一步分立。政府內部對公安局長的位置調整是由政府首長提名，由人大或者人大常委會通過，遵循了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，從程序意義上講是合憲性的，具有正當性。程序正當是公安廳、局長擔任政府副職的正當性理論基礎之一，但是在實體意義上該行為是否正當才是正當性的關鍵。③張弘、趙倩：《警察權擴張的理性分析》，《當代法學》2006年第6期。在實證意義上，行政可解釋為通過行政權力配置資源、安排利益的過程，行政權力的運作應當符合正義，資源和利益的分配應當符合正義標準。然而現(xiàn)實一再昭示我們，公安局長擔任政府副職在無形中就提升了公安機關的地位,擴張了公安機關的權力，警察權無形中被放大了，一定程度上來講也削弱了監(jiān)督權。警察權力的擴大或縮小都會引起普通公民的極大興趣，不僅如此，公安機關權力的變化也會對公檢(檢察院)關系、公法(法院)關系產(chǎn)生影響并最終觸動公民的根本利益?？v觀世界許多國家警察權之譜系——“警察權越大，法治權越小”，“警察權越小，法治權越大”。在這樣的背景下，如何規(guī)范和約束警察行政權力，防止其超越合理的范圍，從而更好地秉承為民服務宗旨、踐行民本警務理念、遵循有限公安原則，便成為政治、法律學術界和公安學本身的一大緊迫的課題。如何解決好這一課題，也是當今一些國家警察行政改革所面臨的任務。中國的政治改革，除了解決好黨政關系、黨國關系之外，根本的任務還是如何嚴格規(guī)范政府的行政權力，確保國家與社會、政府與公民、公權力與私權利之間的平衡。這也是民主、法治、有限政府的真正含義。