嚴(yán) 強(qiáng)

公共政策活動與國家治理現(xiàn)代化

經(jīng)過三十多年的持續(xù)轉(zhuǎn)型，中國的改革開放走到攻堅(jiān)階段，進(jìn)入深水區(qū)。要把“這場新的時(shí)代條件下”的“新的偉大革命”進(jìn)行到底，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，除了需要以巨大的政治勇氣，以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，銳意推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度“在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革”①以外，還需要全面提升治理能力，構(gòu)建完整的治理體系，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是至關(guān)重要的。從世界現(xiàn)代化的進(jìn)程來審視，不同國家現(xiàn)代化的差距不僅表現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國防等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)間的遲早和程度的高低上，還表現(xiàn)在國家公共治理體系的圓缺和治理能力的強(qiáng)弱上。一個國家沒有實(shí)現(xiàn)公共治理的現(xiàn)代化，則意味著這個國家的公共治理沒有形成完整的體系，也意味著公共治理能力不強(qiáng)。而一個國家沒有實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化則表明這個國家的現(xiàn)代化也是殘缺不全、不完整的;而一旦缺少國家公共治理的現(xiàn)代化，不僅這個國家其他方面的現(xiàn)代化難以達(dá)成，而且國家的整體現(xiàn)代化最終也無法實(shí)現(xiàn)。②

雖然和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國防現(xiàn)代化比起來，國家公共治理現(xiàn)代化似乎更加難以把握，但從總體上考慮，國家治理現(xiàn)代化包含兩個大的部分。一個部分是治理體系的現(xiàn)代化，另一個部分是治理能力的現(xiàn)代化。這兩者是有機(jī)結(jié)合的，并且是相互依存和相互制約的。有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。③

從比較分析的角度來思考，世界各國的國家公共治理現(xiàn)代化既有個性，也有共性。從個性方面來審視，在全球范圍內(nèi)，國家公共治理的現(xiàn)代化，有著不同的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式，也包含著諸多方面的內(nèi)容，從而國家公共治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式必然會有很大的差異。國家公共治理活動滲透在國家公共治理的許多方面，加上各國的基本政治制度、基本國情和文化價(jià)值的差異，具體的治理活動必定是通過十分復(fù)雜的環(huán)節(jié)和過程來實(shí)現(xiàn)的，因此，不同國家的公共治理體系中所包含的內(nèi)容必然是紛繁多樣、動態(tài)變化的。

但從共性的方面來審視，大凡國家治理的現(xiàn)代化總有大體一致的表現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)方式和基本內(nèi)容。走向現(xiàn)代化的國家公共治理或國家治理的現(xiàn)代化總是全面覆蓋和滲透到人類共同體生活的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)的各個領(lǐng)域，實(shí)施政府、市場、社會多元主體的協(xié)調(diào)匹配，實(shí)現(xiàn)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性;國家公共治理的現(xiàn)代化又總是通過民主、法治、透明、公平、科學(xué)的方式來實(shí)現(xiàn)的。國家公共治理體系的現(xiàn)代化中總會包含一些不可或缺的要素，比如公共治理的觀念、價(jià)值、結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制、手段、途徑等。④

從國家公共治理現(xiàn)代化的兩個有機(jī)組成部分以及國家公共治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)方式、基本內(nèi)容所具有的共性與個性的特征來衡量，國家公共治理現(xiàn)代化中必然包括公共政策活動。首先，國家的公共治理必須通過由執(zhí)政黨和政府主導(dǎo)的、解決公共事務(wù)中公共問題的公共政策活動來實(shí)現(xiàn)。公共政策歸根到底是解決稀缺的公共資源與不斷增長的公眾需求之間矛盾的具體制度設(shè)計(jì)和安排，其實(shí)質(zhì)就是以公共組織為主導(dǎo)，圍繞利用公共權(quán)力、配置公共資源、解決公共問題、維護(hù)公共利益等所展開的一系列謀劃和行動的總和。⑤在中國現(xiàn)有的基本制度框架下，在國家多元治理主體中，執(zhí)政黨組織和政府機(jī)構(gòu)無疑是主導(dǎo)性的力量。國家治理首當(dāng)其沖的任務(wù)就是要解決公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的公共問題。國家治理的目標(biāo)就是要運(yùn)用公共權(quán)力，使用公共資源，維護(hù)公共利益。顯然，執(zhí)政黨組織和政府機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)力量，只有通過科學(xué)、民主、有效的公共政策活動才能夠確保國家治理任務(wù)和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，國家公共治理體系的現(xiàn)代化可以通過多領(lǐng)域公共政策的活動來建構(gòu)和完善。現(xiàn)代公共政策活動貫穿在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)環(huán)境各個領(lǐng)域之中，科學(xué)、民主的公共政策活動能夠?qū)?zhí)政黨和政府、市場、社會幾個方面聯(lián)結(jié)起來，形成國家治理的系統(tǒng)性、整合性和協(xié)同性。而且不同層級的執(zhí)政黨組織和政府機(jī)構(gòu)通過擬定和實(shí)施不同層次、不同類型的公共政策活動，能夠在國家治理過程中將頂層的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、中層的策略協(xié)調(diào)和底層的操作探索結(jié)合起來。同時(shí)，只有通過制定和實(shí)施有關(guān)應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的政策，有關(guān)生產(chǎn)安全、食品安全、社會治安、國防安全的政策，才能夠構(gòu)建起國家治理中的立體安全體系。

第三，國家公共治理能力的現(xiàn)代化可以通過公共政策活動來實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代公共政策活動，通過政策制定、實(shí)施和評估，堅(jiān)持民主、科學(xué)、法治的原則，確保能夠及時(shí)、有效地解決公共治理中的問題，維護(hù)公共利益。正是通過展開民主、科學(xué)、有效的公共政策活動，執(zhí)政黨和政府才能樹立良好的公共形象，取信于民，從而切實(shí)提升公共治理的公信力和執(zhí)行力。

第四，公共政策活動能夠體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的個性和共性特征。公共政策活動帶有強(qiáng)烈的政治性、能動性、價(jià)值性和操作性的特征⑥，因而具有不同基本政治制度、文化傳統(tǒng)和基本國情的國家，無論是頂層的、中層的還是底層的公共政策，無論是政治領(lǐng)域的還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會領(lǐng)域甚至生態(tài)領(lǐng)域的公共政策，在其內(nèi)容、目標(biāo)、價(jià)值、工具上都帶有各個國家的特征，從而也就體現(xiàn)出國家治理現(xiàn)代化的個性特征。同時(shí)，只要是公共政策活動，無論它發(fā)生在哪個國家，它必然都有大致相同的要素結(jié)構(gòu)和過程階段，有許多公共政策在不同國家之間還可以相互借鑒、仿效甚至移植。這種公共政策活動的共性也反映出國家治理的共性特征。

公共政策現(xiàn)代化與政策研究范式選擇

公共政策活動在國家治理中扮演著重要角色，國家治理的現(xiàn)代化必然要求公共政策活動的現(xiàn)代化。這一任務(wù)首先是由公共政策的理論研究來擔(dān)當(dāng)?shù)?。在由公共政策研究、公共政策分析和公共政策管理有機(jī)組合而成的公共政策知識和實(shí)務(wù)體系中⑦，公共政策研究及其獲得的知識居于主導(dǎo)和基礎(chǔ)的地位。多數(shù)學(xué)者都贊同英國公共政策學(xué)者黑堯的觀點(diǎn):公共政策研究獲取的是關(guān)于公共政策過程的知識。⑧雖然公共政策研究會涉及許多內(nèi)容，比如公共政策的本質(zhì)、公共政策的類別以及層次、公共政策活動的要素與系統(tǒng)、公共政策活動的環(huán)節(jié)與階段等，但公共政策的本質(zhì)、類型、層次、功能只有通過公共政策活動的要素系統(tǒng)及其運(yùn)行階段才能體現(xiàn)出來。而公共政策的要素系統(tǒng)只是政策活動的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，這種靜態(tài)結(jié)構(gòu)一旦展開、活動起來，就成為公共政策過程。正是在這一意義上，我們可以把公共政策研究的核心內(nèi)容歸結(jié)為對公共政策過程的探索與闡釋。公共政策活動中的政策分析依據(jù)的是政策過程，所要闡釋和運(yùn)用的是關(guān)于公共政策過程的知識;而政策管理則是依據(jù)政策過程的知識對不同領(lǐng)域的政策、多項(xiàng)政策組合的結(jié)構(gòu)方式以及政策運(yùn)行的周期進(jìn)行的監(jiān)測、協(xié)調(diào)。因此，公共政策研究的理論能夠?qū)φ麄€政策活動加以指導(dǎo)。要通過公共政策活動來推進(jìn)國家公共治理現(xiàn)代化，首先就需要推進(jìn)公共政策研究活動的現(xiàn)代化。而公共政策研究的性質(zhì)、功能則是由反映政策行動主體、政策價(jià)值、政策工具等要素間關(guān)聯(lián)、互動的結(jié)構(gòu)模式來確定的，因而公共政策研究活動現(xiàn)代化的一個重要途徑是選擇和建構(gòu)新型的公共政策研究范式。

第一個在社會科學(xué)范圍內(nèi)使用理論范式概念的學(xué)者應(yīng)該算是馬克思。他在《資本論》中通過創(chuàng)造資本主義和共產(chǎn)主義這一對概念而對人類社會歷史的變化發(fā)展作了制度范式上的比較。一個制度范式即資本主義是既存的但令人厭惡的社會形態(tài);另一個制度范式即共產(chǎn)主義則是需要人們?nèi)ヅ?gòu)建的、令人向往的理想社會形態(tài)。在馬克思之后，在社會科學(xué)的制度比較研究中使用理論范式概念的是米塞斯(Misice)和哈耶克(Hayek)。其他對社會制度范式做出研究的學(xué)者還有熊彼特(Schumpeter)、瓦爾特·奧肯(Walter Eucken)和卡爾·波拉尼(Polanyi)。

但是，現(xiàn)今人們對這些社會科學(xué)家使用過的理論范式的要領(lǐng)已經(jīng)不太熟悉了。人們似乎只記得庫恩(Kuhn)的有關(guān)自然科學(xué)研究歷史演變中的范式概念?？茖W(xué)哲學(xué)家?guī)於髟?962年出版的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中首先提出了自然科學(xué)理論研究中的理論范式替代問題。在科學(xué)哲學(xué)界，著名學(xué)者波普(Popper)、拉卡托斯(Lakatos)也對科學(xué)研究范式作過類似的探討。拉卡托斯使用的概念不是“范式”而是“研究綱領(lǐng)”以及其中的所謂“硬核”?？茽柲握J(rèn)為，拉卡托斯的“研究綱領(lǐng)”概念能更好地體現(xiàn)一種理論研究的邏輯方式。不過，只有庫恩明確提出自然科學(xué)理論的演變是通過一個理論范式取代另一個理論范式的革命的方式來達(dá)到的。⑨

在庫恩看來，在自然科學(xué)中，一個學(xué)科的發(fā)展先是建立常規(guī)理論，當(dāng)出現(xiàn)了新的現(xiàn)象，原先的理論無法進(jìn)行圓滿的解釋時(shí)，就需要產(chǎn)生新的原理。當(dāng)這些新原理漸漸地多起來，原先的理論框架已無法容納時(shí)，就會產(chǎn)生科學(xué)革命。一個學(xué)科的理論經(jīng)過一次革命后，又會形成新的常規(guī)理論。以后又會產(chǎn)生新的科學(xué)革命，再產(chǎn)生出另一個常規(guī)理論。如此循環(huán)往復(fù)，形成一個個科學(xué)理論發(fā)展的理論研究周期。庫恩的有關(guān)自然科學(xué)研究中的范式主要包括下列內(nèi)容:由一項(xiàng)重大的科學(xué)成就所構(gòu)成的、在一定時(shí)期內(nèi)規(guī)定科學(xué)發(fā)展方向的指南;包含一種圖景、思路與看法的“形而上學(xué)的假設(shè)”;特定時(shí)期某個科學(xué)共同體所恪守的信念;一整套特定的符號、模型與范例。⑩

庫恩所創(chuàng)造的科學(xué)發(fā)展的范式理論對于理解和促進(jìn)自然科學(xué)的進(jìn)步具有極大的影響力。也正是這種成功的解釋，以及人們對自然科學(xué)的成就與方法的崇敬，這一范式理論也滲透到社會科學(xué)中來。20世紀(jì)六七十年代以后，社會科學(xué)的許多學(xué)科在構(gòu)建自身的理論體系時(shí)，都談到了庫恩的科學(xué)范式概念，公共政策學(xué)界也不例外。

要將庫恩的主要是用于解釋自然科學(xué)研究中理論更新發(fā)展過程的范式概念運(yùn)用到公共政策科學(xué)領(lǐng)域之中，需要進(jìn)行某些改造。因?yàn)楸M管科學(xué)研究都有共同的規(guī)律，但是，公共政策科學(xué)屬于社會科學(xué)范圍，它與自然科學(xué)研究有很大的區(qū)別。在社會科學(xué)中不加區(qū)分地套用自然科學(xué)發(fā)展過程中的研究成果并不是嚴(yán)肅的科學(xué)態(tài)度。在社會科學(xué)研究中，理論范式是研究者群體在某一時(shí)期所持有并遵循的共同的理論假設(shè)、共同的觀點(diǎn)和方法、共同的信念和理念。概括地說，就是用來進(jìn)行學(xué)科思維的共同的理論框架。使用同一政策研究范式的研究者則會組成同一社會學(xué)科共同體。

從某種意義上可以說，公共政策研究的發(fā)展就是適應(yīng)解決公共事務(wù)中公共問題的活動需要而產(chǎn)生的研究范式的更替。在西方的公共政策研究中一直存在主流范式和“替代性范式”的論爭。雖然 S．S．沃林(Sheldon S．Wolin)曾認(rèn)為，在政治科學(xué)包括政策科學(xué)的理論變化中，至今還沒有出現(xiàn)像庫恩所描述的那種占優(yōu)勢地位的理論范式，也沒有出現(xiàn)庫恩所說的學(xué)科革命。但是，沃林也不得不承認(rèn)，即使現(xiàn)在的政治科學(xué)、政策科學(xué)還沒有出現(xiàn)像牛頓力學(xué)那樣的研究范式，但也已經(jīng)有了某種指導(dǎo)性的設(shè)想結(jié)構(gòu)，即反映政治生活、政策活動的意識形態(tài)的范式。

20世紀(jì)80年代，希爾夫(Self)等人則提到政策研究中政治學(xué)觀點(diǎn)與管理學(xué)觀點(diǎn)的競爭。著名政策學(xué)家鄧恩(Dunn)以公共政策問題為標(biāo)準(zhǔn)提出兩種政策研究典范:一是將政策問題視為客觀狀態(tài)的傳統(tǒng)典范;二是將政策問題看作主客觀結(jié)合的當(dāng)代典范。20世紀(jì)90年代，密諾根(Minogue)則概括出兩種政策研究觀點(diǎn):一種是以技術(shù)、經(jīng)濟(jì)理性為主的管理典范;一種是以政治系統(tǒng)為依據(jù)的政治典范。

公共政策研究中的范式屬于元理論層面的概念(meta－theoretically)。它包括本體論(何物、如何存在)、認(rèn)識論(能否被認(rèn)識、如何認(rèn)知)和方法論(如何處理)三個維度。如果從社會科學(xué)研究進(jìn)一步細(xì)化到公共政策研究，其研究中的理論范式主要包含下列內(nèi)容:解決相同的或接近的政策學(xué)科中的相關(guān)性“難題”;從相同的或幾乎相同的角度去觀察公共政策現(xiàn)實(shí):試圖闡述相同的或相同類別的公共政策現(xiàn)象;具有相同的或相近的概念、觀點(diǎn)和方法;使用相同或近似同類的公共政策概念框架;使用相同或相似的方法論去觀察、處理所得出結(jié)論;用相同或相似的方法來支持公共政策的理論表述。

雖然公共政策研究的發(fā)展其最終動力來源于人類為解決公共治理中的公共問題、維護(hù)公共利益的公共政策實(shí)踐，但是，這種公共政策實(shí)踐對政策研究發(fā)展的推動卻是通過一種中間環(huán)節(jié)即研究范式的轉(zhuǎn)換來實(shí)現(xiàn)的。公共政策的理論范式能夠幫助人們理解已經(jīng)出現(xiàn)過的政策活動，確定和把握正在進(jìn)行的政策活動和預(yù)測未來的政策活動。因此，在整個國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的總體要求下，必須提出公共政策活動現(xiàn)代化的命題，而公共政策的現(xiàn)代化則要求選擇和建構(gòu)新的公共政策研究范式。

從西方公共政策研究的演變過程來分析，先后出現(xiàn)過實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性研究范式與后實(shí)證的、社會理性的研究范式。這兩種政策研究范式也對改革、開放中的中國現(xiàn)實(shí)的公共政策研究范式產(chǎn)生了不同程度的影響。在中國社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我們需要對已經(jīng)流行的兩種研究范式進(jìn)行反思，并從國家治理現(xiàn)代化的要求出發(fā)，選擇和建構(gòu)辯證的、和諧協(xié)同理性的新型政策研究范式。

對已經(jīng)建構(gòu)和流行的政策研究范式的反思

一種公共政策研究范式之所以在某個時(shí)期產(chǎn)生、存在、流行并得到人們的重視，并不完全是由公共政策研究者的主觀興趣決定的，相反它在很大程度上是由當(dāng)時(shí)國家治理的現(xiàn)實(shí)體系和能力提供給公共政策的實(shí)踐條件和要求所決定的。當(dāng)然，社會科學(xué)研究包括公共政策科學(xué)的研究，都與作為認(rèn)識論和方法論的哲學(xué)聯(lián)系在一起。當(dāng)某種哲學(xué)在一段時(shí)間內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，它會極大地影響當(dāng)時(shí)的社會科學(xué)家甚至自然科學(xué)家的思維方式、認(rèn)識路線。這種影響同樣會在政策研究范式中表現(xiàn)出來。

公共政策學(xué)科誕生以后，在西方出現(xiàn)并流行的第一個公共政策研究范式是實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的研究范式。這一政策研究范式的出現(xiàn)是由當(dāng)時(shí)西方多數(shù)國家的國家治理任務(wù)和水平?jīng)Q定的。20世紀(jì)50年代至60年代，西方國家剛剛從第二次世界大戰(zhàn)中走出來，無論是失敗的國家，還是勝利的國家，其國家治理都面臨著恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的重任。因此，分析社會的客觀現(xiàn)實(shí)狀況，制定實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策，成為所有西方國家政府和公共部門的主要工作。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)生活中的實(shí)用性、計(jì)量性、貨幣交換的中介性也創(chuàng)造了哲學(xué)實(shí)證主義流行的思維條件。20世紀(jì)五六十年代西方社會科學(xué)和行為科學(xué)中最有影響力的典范之一就是實(shí)證主義，其核心是強(qiáng)調(diào)以自然科學(xué)的方法來建立通則性理論，堅(jiān)持認(rèn)為只有通過測量與客觀認(rèn)定的方式所取得的知識，才能考慮為是真實(shí)的。在科學(xué)研究中必須堅(jiān)持價(jià)值中立。這種對世界的總體見解極大地影響著公共政策研究。

從人類歷史的發(fā)展來衡量，經(jīng)濟(jì)生活永遠(yuǎn)是人類最基本的也是基礎(chǔ)性的生活。雖然經(jīng)濟(jì)的發(fā)展絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)本身的事情，經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展與資源、環(huán)境、文化、教育、衛(wèi)生、政治等因素都是緊密地聯(lián)系在一起的。但是人們有時(shí)也會簡單地思考問題，以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是國家治理的唯一任務(wù)，以為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)本身的事，甚至是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的事。因此，當(dāng)一個國家將經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在國家治理的重要位置上時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往就會受到格外的優(yōu)待和重視。在20世紀(jì)中后期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在西方政府中占據(jù)了較多的公職位置，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也在公共政策研究領(lǐng)域占據(jù)著主導(dǎo)地位。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)從事公共政策分析，同時(shí)也將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一些重要的原則和理論帶入政策研究過程。這一時(shí)期西方政府的政策研究充滿了經(jīng)濟(jì)理性?，F(xiàn)實(shí)的人都被看成是具有自利動機(jī)的動物，任何人的行為都是為了爭取個人效益的最大化;社會福利則被視為個人利益的總和，選擇集體的福利或公共事務(wù)的目標(biāo)就是設(shè)法把個人利益進(jìn)行加總;自然和社會資源是稀缺的，經(jīng)濟(jì)決策的任務(wù)就是將有限的資源作合理的配置。經(jīng)濟(jì)理性的決策模式是:從個人偏好出發(fā)，診斷并確定問題，然后設(shè)定目標(biāo)，再仔細(xì)衡量各種手段，從中選擇最佳解決方案。以經(jīng)濟(jì)理性為價(jià)值導(dǎo)向的政策研究必然會產(chǎn)生出一種基本傾向，即認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)家就是政策分析家，解決社會問題只需要經(jīng)濟(jì)學(xué)家付出努力就行了。公共政策分析的內(nèi)容都可以化簡為市場價(jià)值的計(jì)算。經(jīng)濟(jì)效率即投入最小產(chǎn)出最大則成為政策分析的核心價(jià)值。

實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的政策研究范式在有關(guān)政策問題的性質(zhì)、政策運(yùn)行的過程、政策研究的方法等方面都有一套特殊的見解。以實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的研究范式看待政策問題時(shí)，人們堅(jiān)持認(rèn)為政策問題是完全客觀的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，不承認(rèn)在政策問題中存在人的主觀因素，也往往忽略公共問題是變動的、公共問題之間是相互影響的。實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的研究范式對公共政策過程研究采取階段論觀點(diǎn)，整個政策過程被分割為包括問題認(rèn)定、建議形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估等若干環(huán)節(jié)。與此相對應(yīng)，政策分析也需在不同環(huán)節(jié)和階段上使用不同的技術(shù)。在這種理論范式的制約下，政策學(xué)家們發(fā)展出一套分析和確認(rèn)政策問題的邏輯方法和模型。其實(shí)公共政策活動絕不僅僅是問題取向的，它首先是一種政治決定，合理的公共政策活動需要維護(hù)社會的公平、公正和推動民主的發(fā)展。

從20世紀(jì)70年代末開始，西方一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家在經(jīng)濟(jì)取得較大增長之后，卻產(chǎn)生出另外一些未曾預(yù)料到的急迫的問題，如貧富兩極分化、嚴(yán)重的環(huán)境污染、愈演愈烈的種族矛盾、不時(shí)爆發(fā)的宗教沖突、人際關(guān)系冷漠與道德敗壞等。在不少國家先后爆發(fā)了大規(guī)模的與傳統(tǒng)的社會運(yùn)動不同的新社會運(yùn)動。傳統(tǒng)的社會運(yùn)動是由受壓迫者和弱者發(fā)動的，新社會運(yùn)動的支持者卻是另外兩部分人。一部分是那些在現(xiàn)代化過程中被邊緣化、為現(xiàn)代化過程付出了代價(jià)但獲取很少的人，即社會弱勢群體;另一部分是由于價(jià)值和需求發(fā)生轉(zhuǎn)變，從而對現(xiàn)代化過程所帶來的問題非常敏感的人，這主要是新中產(chǎn)階級、年輕人、受過良好教育的人和富裕者。傳統(tǒng)的社會運(yùn)動關(guān)心的只是經(jīng)濟(jì)利益問題，新社會運(yùn)動則反對把經(jīng)濟(jì)增長當(dāng)作社會進(jìn)步的決定因素。他們更加關(guān)注的是社會問題，而不是經(jīng)濟(jì)問題;更加推崇人際團(tuán)結(jié)，反對極權(quán)性的、等級性的科層體制;更多的是追求個人自治，而不是物質(zhì)利益和政治權(quán)力。新社會運(yùn)動明顯帶有后物質(zhì)主義的傾向，人們尋求建立一種全新的天人關(guān)系、人我關(guān)系、身心關(guān)系、兩性關(guān)系、工作倫理和消費(fèi)價(jià)值觀。新社會運(yùn)動不僅要求轉(zhuǎn)變國家治理的目標(biāo)和內(nèi)容，也引發(fā)了人們對舊的思維邏輯和認(rèn)識論、知識論的質(zhì)疑和批判。這就要求公共政策研究適應(yīng)新的公共治理的要求，選擇和確立新的研究范式。

政策科學(xué)誕生后在西方出現(xiàn)的第二種公共政策研究范式是后實(shí)證的、社會理性的研究范式，它是在對片面的經(jīng)濟(jì)主義和與之相聯(lián)系的實(shí)證主義批判的基礎(chǔ)上得到確立和流行的。后實(shí)證主義對實(shí)證主義的本體觀、認(rèn)識觀、方法觀進(jìn)行了批判。后實(shí)證主義認(rèn)為既存的現(xiàn)象、過程是與人的主觀相聯(lián)系的，不存在主觀之外的純粹的客觀?，F(xiàn)象、過程中的因果關(guān)系是復(fù)雜多變的，存在多元因果決定因素、途徑和結(jié)果。人們對現(xiàn)象、過程未來的預(yù)測是不準(zhǔn)確的。人們對過程、現(xiàn)象的認(rèn)識總是帶有價(jià)值取向的，人始終無法擺脫先驗(yàn)知識和主觀期望。人的認(rèn)識是內(nèi)外結(jié)合的，有些物體可以從外部觀察，但心理、社會過程只能從內(nèi)部體會，設(shè)身處地是最好的認(rèn)識途徑。同時(shí)人的認(rèn)識又是歷史的，包括過去的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)過程。作為人認(rèn)識的結(jié)果的理論不是對現(xiàn)象、過程的反映，而更多的是產(chǎn)生出來的共識。

后實(shí)證主義認(rèn)為，政策科學(xué)是人文社會科學(xué)，其研究對象是活動的人，他們的活動是動態(tài)的、歷史的，人們不能知曉自己和他人的所有因素，即使能知曉，也不能完全量化。研究人的活動不能用實(shí)驗(yàn)的途徑，人善于適應(yīng)環(huán)境，可以隨時(shí)改變信念和行為。對現(xiàn)實(shí)的人的研究應(yīng)當(dāng)進(jìn)行觀察和田野調(diào)查。政策研究中量度的效度問題是不可能完全解決的，沒有一種研究方式和工具手段研究者可以對其加以完全的控制。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)理性也受到質(zhì)疑和批判。人們開始發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)理性過于理想、狹隘、僵硬和不切實(shí)際，并試圖以其他的理性來取代經(jīng)濟(jì)理性。有的學(xué)者如雷恩(Rein)在20世紀(jì)70年代初就指出，公共政策制定涉及在不同層次中對相互競爭的價(jià)值的選擇。在最高層次是意識形態(tài)的選擇:是主張自由主義，還是信奉保守主義。在第二層次上是同一意識形態(tài)內(nèi)的價(jià)值選擇。第三層次是價(jià)值轉(zhuǎn)化為具體政策方案的選擇。著名學(xué)者羅爾斯(Rawls)在1971年就強(qiáng)調(diào)，公共政策應(yīng)以公平而非平等為標(biāo)準(zhǔn)。政策制定者必須對其所占據(jù)的地位采取漠視態(tài)度。如果設(shè)計(jì)一項(xiàng)政策只想到要使其職位得到好處，那只能為個人帶來最少的利益，公共政策必須為社會公眾所接受，必須為社會公眾謀取更多的利益。馬克雷(MacRae)也在1971年所做的研究中提出，研究公共政策時(shí)必須強(qiáng)調(diào)價(jià)值，政策研究中的價(jià)值選擇必須包括三種特性:清晰性、一致性、通則性。迪馬斯(Titmus)在1975年的著述中指出，社會福利政策的價(jià)值系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是分配正義。要實(shí)行分配正義就必須提倡利他主義，也就必然要降低自利動機(jī)，減少人與人之間的互惠性。培養(yǎng)利他主義是社會公共政策的核心。在這一時(shí)期，眾多的政策學(xué)家主張?jiān)谡哐芯恐袘?yīng)當(dāng)講究倫理道德。他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)家只用經(jīng)濟(jì)學(xué)來研究政策是不行的，經(jīng)濟(jì)科學(xué)只有轉(zhuǎn)化為政策科學(xué)才能對公共政策有所貢獻(xiàn)。

后實(shí)證主義認(rèn)為政策問題不僅僅是政策問題的本身，而是包括人們思考行動的環(huán)境或?qū)π袆迎h(huán)境進(jìn)行思考的內(nèi)容。人們能看到的、能感受到的是政策問題情境，政策問題是公眾對情境發(fā)出的抱怨的表現(xiàn)和狀態(tài)。確認(rèn)政策問題不是觀察某種狀態(tài)的后果而是公眾經(jīng)過思考和論辯所產(chǎn)生的認(rèn)同，政策問題是集體確認(rèn)過程的結(jié)果。在如何看待和解決政策問題上，不同的個體、群體和團(tuán)體會發(fā)生價(jià)值上的沖突。

后實(shí)證的、社會理性的范式重視對政策過程的研究。他們認(rèn)為，實(shí)證的、工具理性的政策過程理論強(qiáng)調(diào)有一套效用偏好可以排序的政策單元，能夠收集所有方案，能夠選擇效用最大化的方案，能夠預(yù)測政策結(jié)果。但是這些設(shè)想和假設(shè)，在實(shí)際的政策制定過程中都是難以做到的。人們在制定政策時(shí)并不存在認(rèn)識一致的問題，每個人所獲得的信息總是不完備的，不存在單一價(jià)值系統(tǒng)，也缺乏決定最佳方案的方法。工具主義和管理主義偏離了政策中的政治過程。政策制定不是統(tǒng)一的理性過程，而是沒有開始和結(jié)束的復(fù)雜的互動過程。現(xiàn)實(shí)世界中的行為總是相互重疊的，而且也不是按次序出現(xiàn)的。實(shí)證的、邏輯的、連續(xù)的政策過程階段理論無法解釋真實(shí)的公共政策運(yùn)行。

后實(shí)證的、社會理性的范式在對政策過程的研究中堅(jiān)持認(rèn)為，政策制定過程的連續(xù)是暫時(shí)的，其間充斥的是政治集團(tuán)間的相互調(diào)適。政策過程中的集體行為的結(jié)果與個人意圖和目的之間常常是分立的。政策過程的不同層次上都會發(fā)生競爭，有不同的競爭規(guī)則。政策過程并不是組織起來的，政策制定中的組織只是辯論、競爭的一組程序。政策制定者的人格、制度的特性會影響政策結(jié)果，政策制定中完全的理性是行不通的。

雖然上述的兩種公共政策研究范式首先出現(xiàn)并流行于西方國家，其表現(xiàn)形式和具體的內(nèi)容帶有西方國家制度、文化價(jià)值和國情的特征，但是，這兩種政策研究范式也有某些共性，只要存在大致相同的國家治理的體系和能力，就會產(chǎn)生和流行相似的政策研究范式。從中國已有的前后三十多年的改革開放的歷程來審視，從20世紀(jì)70年代末到21世紀(jì)初，由于片面追求經(jīng)濟(jì)高速增長，自覺或不自覺地用經(jīng)濟(jì)建設(shè)來取代國家的整體治理，實(shí)用主義泛濫，物欲橫流。與這一時(shí)期相對應(yīng)的則是實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的公共政策研究范式占據(jù)主流地位。雖然從2002年開始，高層決策者強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，人們也更多地關(guān)注后實(shí)證主義的思維邏輯和方式，更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)理性以外的社會理性，這些都推動了后實(shí)證的、社會理性的政策范式的形成，但實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的政策研究范式至今依然主宰著許多人的政策思維和政策實(shí)踐。

選擇和建構(gòu)辯證、和諧、理性的政策研究范式

通過探索西方發(fā)達(dá)國家公共政策研究范式的演變和轉(zhuǎn)換，可以發(fā)現(xiàn)一個事實(shí)，即用來指導(dǎo)具體的公共政策研究、分析和管理的政策理論范式總是變化的。這種變化又是和不同時(shí)期人類生活中矛盾的變化，從而迫使國家治理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移相聯(lián)系的。公共政策活動要能跟上國家治理體系和能力的變化，就需要及時(shí)選擇和轉(zhuǎn)換研究范式。當(dāng)然，公共政策學(xué)者能否找到適合的、可以推動國家治理體系趨于完善和治理能力得到提升的新的政策研究范式，又和不同的政治制度、意識形態(tài)和文化價(jià)值所能提供的空間和條件不可分割。

在西方發(fā)達(dá)國家公共政策理論的研究發(fā)展中，在實(shí)證主義的、經(jīng)濟(jì)理性的政策研究范式遭到批判以后，曾出現(xiàn)過各種取代實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的研究范式的嘗試。比如超理性模式的構(gòu)想(Beyond Rationality Model)就提出了關(guān)于政策問題之間、政策方案之間、個人組織國家之間的交互聯(lián)絡(luò)的見解。再如實(shí)質(zhì)理性構(gòu)想(Substantive Rationality)則認(rèn)為在公共政策過程中，傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)效率、適應(yīng)、生存的學(xué)習(xí)組織，其策略是工具性的，必須讓位于交互依賴網(wǎng)絡(luò)中的實(shí)質(zhì)性組織。另外還有理性意識形態(tài)構(gòu)想(Rational Ideology)，認(rèn)為政策的核心應(yīng)當(dāng)建立在透過政策辯論所形成的理性思維的基礎(chǔ)上。也有政策學(xué)家主張揚(yáng)棄理性的構(gòu)想，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)與技術(shù)理性是工具理性，不是政策分析的核心，必須拋棄經(jīng)濟(jì)理性，而以社會、法律與政治的理性來取代。雖然這些嘗試和構(gòu)想都包含有真理的顆粒，但都是零碎的、不成熟的，沒有形成完整的體系，從而也不能真正消除實(shí)證的、經(jīng)濟(jì)理性的研究范式的不良影響，也不能賦予后實(shí)證的、社會理性的研究范式更多的科學(xué)性和民主性。這種狀況固然與西方國家公共政策學(xué)者的學(xué)術(shù)努力有關(guān)，但也與西方國家國家治理的現(xiàn)狀以及政治制度、意識形態(tài)及文化價(jià)值有關(guān)。

當(dāng)中國社會轉(zhuǎn)型進(jìn)入新的歷史時(shí)期，執(zhí)政黨鄭重地提出國家治理現(xiàn)代化的全新思維時(shí)，選擇和確立新的公共政策研究范式就必然成為公共政策科學(xué)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

對于中國的公共政策學(xué)者來說，已經(jīng)成熟的馬克思主義的世界觀和方法論將成為這種新的政策研究范式的哲學(xué)指導(dǎo)思想。新的公共政策研究范式的哲學(xué)基礎(chǔ)只能是辯證的、歷史的唯物主義。

辯證的、歷史的唯物主義在選擇研究方法時(shí)，慎重地對待自然科學(xué)研究與社會科學(xué)的同一與差別。既借鑒又不照搬照套自然科學(xué)中較為成熟的研究方法、技術(shù)和工具，更加注重吸取社會科學(xué)中具有人文、社會傳統(tǒng)的方法、技術(shù)和工具。既從客觀世界事物和過程的規(guī)定性出發(fā)，又從人的思維的不同維度出發(fā)，將定量研究與定性研究、規(guī)范研究與實(shí)證研究、演繹研究與歸納研究很好地結(jié)合起來。

運(yùn)用辯證的、歷史的眼光和觀點(diǎn)看待公共政策問題就形成了科學(xué)的政策問題觀。這種政策問題觀認(rèn)為，任何公共政策問題都是現(xiàn)行的制度安排與社會創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生矛盾的表現(xiàn)。政策問題不僅是客觀存在的，而且是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)社會發(fā)展主觀建構(gòu)的。任何政策問題都和其他的政策問題交織在一起，處在不斷的變化之中?，F(xiàn)在的政策問題是以往政策實(shí)施的結(jié)果，解決現(xiàn)在確認(rèn)的政策問題會引發(fā)更多新的政策問題。

與辯證的、歷史的本體論、認(rèn)識論和方法論相適應(yīng)的公共政策價(jià)值指向和實(shí)踐的理性應(yīng)當(dāng)是與當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)發(fā)展的宏偉愿景和建立中國特色社會主義、趕超現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的中國夢相一致的理性。這一揚(yáng)棄了經(jīng)濟(jì)理性和其他各類社會、倫理理性的新理性必然是一種新型的人類思維和實(shí)踐理性，即和諧協(xié)同理性。在這種和諧協(xié)同理性中，政府、市場和社會的關(guān)系將得到重建。

在辯證的、和諧協(xié)同理性的公共政策研究范式的指導(dǎo)下，公共政策的研究者、分析者和管理者面對的將是多項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)政策問題、多重政策領(lǐng)域、多個政策利益相關(guān)者，他們的政策思維必須是描述的、闡釋的、批評—反思的復(fù)合，經(jīng)驗(yàn)性、實(shí)證性和規(guī)范性的復(fù)合，前瞻性、回溯性、綜合性的復(fù)合。以這種新型的研究范式為思考框架，人們將自覺地重視公共政策問題的主觀性、人為性、交叉性、動態(tài)性、客觀性，并自覺能動地反映和建構(gòu)需要解決的公共政策問題。政策過程的線性與非線性的方面都將得到尊重。在政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行和評估中，事實(shí)和價(jià)值將有機(jī)地結(jié)合起來，平等的論辯、對談、協(xié)商將成為規(guī)范的和制度化的途徑，各種現(xiàn)代的分析技術(shù)將被人們自覺地用來解決稀缺的公共資源與不斷增長的公眾需求的矛盾。當(dāng)然，要讓這種新型的政策研究范式最終形成，并成為指導(dǎo)性的政策理論范式，還需要公共政策的理論研究者和公共政策的實(shí)踐者堅(jiān)持不懈的努力。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第2頁。

②參見丁元竹《積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，光明網(wǎng)2013年11月16日。

③④參見江必新《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報(bào)》2013年11月15日。

⑤⑦參見嚴(yán)強(qiáng)主編《現(xiàn)代公共政策學(xué)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第18、20～25頁。

⑥參見謝明《公共政策導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第18頁。

⑧參見米切爾·黑堯《現(xiàn)代國家的政策過程》，中國青年出版社2004年版，第3頁。

⑨參見科爾奈《制度范式》，載《比較》，中信出版社2002年版，第16頁。

⑩Thomas S．Kuhn，The Structureof Scientific Revolutions，2nd ed，Chicago:University of Chicago Press，1970．