崔月琴 張 冠

從長時段來看，我國對于社會組織的管理，大體經(jīng)歷了新中國成立后的消滅和控制、改革開放初期的松綁和吸納以及21世紀以來的支持和培育三個階段。隨著社會組織提供社會服務以及承載價值訴求的作用不斷凸顯①，政府開始重視社會組織的培育與發(fā)展。2013年11月黨的十八屆三中全會的勝利召開則從中央層面對社會組織的發(fā)展予以了充分肯定，會議所形成的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在改革的多個方面賦予社會組織以重要使命。對于社會組織的管理模式，地方政府已經(jīng)進行了一些探索，但在下一階段如何進一步激活社會組織活力，促進社會組織繁榮還需要地方政府形成更多的創(chuàng)新舉措和模式。而從理論層面反思由政府推進的社會組織創(chuàng)新實踐，進而理解新時期社會組織管理創(chuàng)新的目的與原則，則有助于推動社會力量健康發(fā)展，從而加快形成科學有效的社會治理體制。

強政府格局下社會組織管理模式及其變遷

新中國成立以來，在國家與社會的關系上，一直呈現(xiàn)強國家弱社會的局面。從計劃經(jīng)濟時代的總體性社會模式，到改革開放后的管控社會模式，都以不同的方式體現(xiàn)了政府管理社會的一元主體角色和地位。隨著政府職能的轉變和社會組織的發(fā)育和成長，多元的社會管理格局正在逐步形成，社會組織的發(fā)展與管理變革勢在必行。

1．政社合一模式下的社會控制與整合

1949年新中國成立后，國家在對舊社會的改造和新社會的建構中所采取的策略是“在政治上實行黨政合一和黨國合一，在經(jīng)濟上把工商企業(yè)改造成國家控制，在社會生活中把所有民間組織全部納入官方范圍”②，黨和國家對政治、經(jīng)濟、社會實行總體性控制，形成了國家“全能主義”的治理模式。國家與社會高度合一，自主的社會領域不復存在。

首先，舊社團的清理和人民團體的建立與行政整合。新中國成立之初，針對社會層面大量的民間社團組織，中央政府于1950年頒布了《社會團體登記暫行辦法》，1951年出臺了《社會團體登記暫行辦法施行細則》，它們成為新中國第一部社團管理的法規(guī)。在這部法規(guī)中，規(guī)定了社團的類別、登記的范圍、程序、原則等事宜，明確界定了社會團體由人民群體團體、社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團體和宗教團體等五類組成，為隨即開始的社團管理登記提供了法律依據(jù)。由于新政權對舊的民間團體和職業(yè)團體心存疑慮，因此，“社會團體的登記過程也是新政權用自己的社會主流價值觀對當時存在的社團進行判斷和選擇的過程。依據(jù)中國共產黨領導的多黨合作的政治體制，非主流的政治團體均被解散。那些與社會主義價值觀不符合的社團被認為是‘封建’或‘反動’的而被取消。有些團體被加以改造”③。經(jīng)過清理登記，舊社會遺留的社團組織大部分被取締和清除，重新建立了以工會、婦聯(lián)、共青團等八大人民團體為代表的社團組織，并將其納入國家的行政體系管轄之中。

其次，國家—單位—個人的社會管理模式的形成。在完成對舊社團組織的清理和新團體的建構以后，國家不再執(zhí)行統(tǒng)一的登記制度，也沒有設專屬機關進行社團管理，而是由各個部門分別主管與自己業(yè)務相關的社團的審批和管理工作?！?0世紀50年代初，全國性社團只有44個，1965年不到100個，地方性社團也只有6000個左右。這些社團的類別也十分單調，主要是工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)和工商聯(lián)等9類群眾組織?！雹軓男轮袊⒌礁母镩_放前這段時間，教育、文化、衛(wèi)生等社會服務類組織都被納入國家的事業(yè)單位，城市社會形成了以單位組織為核心的社會管理和控制模式。過去各類民間組織所承載的社會功能或是被清除，或是由單位組織全面承接下來。國家的基本政策取向是抑制甚至禁止民間社會團體的發(fā)展，并通過對單位組織的控制來整合社會，在國家行政體系之外的社團活動一律被禁止。這一時期，社團活動空間不大，作用十分有限。在政社合一的模式下，政府控制著各種社會資源，社會沒有獨立的空間和活動范圍，在此意義上社會消失了。

2．國家監(jiān)護模式下的雙重管理

自1978年實行改革開放政策后，在全球涌動的結社浪潮中，我國也開啟了這一時期社會自主結社的社會運動。面對不斷增長的社會組織以及經(jīng)濟改革的需要，國家適時調整社會管理政策，“由原先的‘全能主義’(Totalitarianism)治理模式逐漸轉變成‘威權主義’(Authoritarianism)治理模式”⑤，以對社會組織的管理和控制為策略，期望實現(xiàn)中國社會改革進程的平穩(wěn)和有序。

自主結社的寬松期。改革開放初期，中國社會深受十年“文革”浩劫影響，百廢待興。黨和政府致力于政治上的撥亂反正，經(jīng)濟上的奮起直追，而各種社會思潮的涌動并未受到格外的關注。1978年3月在北京召開的全國科學大會上，鄧小平代表黨中央提出的“科學技術是生產力”，“四個現(xiàn)代化，關鍵是科學技術的現(xiàn)代化”等重要觀點受到社會的普遍關注和認同，從而使科學技術的重要作用凸顯出來。以此為契機，全國以及各省、市、自治區(qū)的科協(xié)和學科專業(yè)學會相繼成立起來，幾年間全國層面的社團組織，如中國紅十字會、中國少年兒童發(fā)展基金會、中國航海學會、中國教育學會、中國考古學會、中國地震學會、中國統(tǒng)計學會等一批全國性的團體組織相繼成立。此段時間，國家并沒有頒布有關社團管理的新法規(guī)，也沒有明確規(guī)定固定的注冊登記部門，并且加上當時正處于改革開放的起步階段，進而形成了社團發(fā)展和管理的寬松期，社團數(shù)量呈現(xiàn)出迅速增長之勢。截止到1989年初，全國性社團由“文革”前的近百個發(fā)展到1600多個，增長了15倍。地方性社團也由6000多個發(fā)展到近20萬個，增長了約32倍。⑥經(jīng)過十幾年的快速發(fā)展，大量新興的非政府、非營利組織拓展了社會空間，逐漸形成了一股自主的社會力量。

雙重管理模式的建立。社會組織的快速增長，對中國的政治生活和社會生活都產生了重要的影響。如何將正在發(fā)育的社會力量控制在國家的政治權力之下、如何監(jiān)督和管理獨立于國家體系之外的社會組織成為改革開放十年后政府面臨的新問題。1989年政治風波之后，國家為了對社會團體加強管理，明確了主管部門和管理職能，并開始著手對社團組織進行重新登記和清理，同年頒布了《社會團體登記管理條例》，成為繼1950年后國家對社會團體管理頒布的第二部法規(guī)。在《社會團體登記管理條例》中，明確規(guī)定了社會團體的登記機關是中華人民共和國民政部和縣級以上地方各級民政部門;明確了登記時要有業(yè)務主管部門的審查意見;明確了登記部門的監(jiān)督職責和每年一次的年檢制度等。這些舉措使得大量分散在政府各部門管理下的社團組織統(tǒng)一歸口于民政系統(tǒng);加強了登記機關和業(yè)務主管部門的審查和監(jiān)督;初步形成了國家威權下的管控制度。20世紀90年代以后，隨著市場化改革的啟動以及政治體制改革重心的變化，中央為了保證由國家主導的市場化改革的順利進行，進一步加大了對于社會組織的清理整頓力度。1998年又重新修訂出臺了《社會團體登記管理條例》。經(jīng)過修訂的條例更進一步強化和完善了“歸口登記、雙重負責、分級管理”的制度機制，至此，國家權力對于社會組織的滲透和管控模式正式確立起來。雙重管理模式的確立尤如一把雙刃劍:一方面，嚴格的準入機制，規(guī)范的登記管理流程，阻止了一些素質不高、綜合實力不強，或者可能危害公共利益和影響社會穩(wěn)定的民間組織獲得“合法組織”身份，從而在一定程度上有利于社會的穩(wěn)定;另一方面，所有的合法社團都置于政府的直接控制之下，徹底剝奪了社團的自主權和自治的可能性。業(yè)務主管單位的巨大責任使得它不愿擔當社團的“婆婆”，從而使許多民間社團因為找不到“婆婆”而無法獲得“合法性”身份，更增添了社會管理的難度。

由此可見，20世紀90年代在我國經(jīng)濟從計劃體制向市場體制轉變的同時，社會領域卻“從無到有”地建立起社團的計劃管理體制。以監(jiān)督控制為主導的社團管理體制，在其后十多年的運行中，雖然控制了大量草根組織的合法性身份，但作為社會結構性力量的社會組織卻以不可阻擋之勢成長壯大，它們以獨有的方式占領社會領域，并為社會提供單憑政府無法完成的公共服務項目和產品。從某種意義上講，中國社會民間組織的迅猛發(fā)展，與美國學者萊斯特·薩拉蒙提出的“全球結社”浪潮形成了內在的契合。

3．社會治理新格局與社會組織管理變革

隨著中國社會結構的變遷和社會自組織力量的快速增長，社會層面的問題與矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)的一元化管理思維受到挑戰(zhàn)，雙重管理制度在面對大量新興社會組織的管理中遭遇困境。因此，重新認識和積極應對中國社會建設所面臨的問題和挑戰(zhàn)，推動制度變革和管理創(chuàng)新，成為中國社會各階層的普遍共識。

首先，重新定位和調整政府與社會組織的關系。與傳統(tǒng)的總體性社會相比，分化社會的顯著特點在于社會管理多元主體的形成。改革開放三十多年來，中國社會的巨大變化就是從一元結構向多元結構轉變、從總體性社會向分化性社會轉變，形成多元的社會格局。在新的社會建構中，原來被各種類型的單位組織所擠壓的社會空間得到釋放，在國企改制的過程中，昔日的“單位人”變成了“社會人”，原來由國家、單位承載的社會職能逐漸讓渡給真正意義上的“社會”。政府的行政體制也逐步從行政的全能型政府轉向政社分離;面向市場的現(xiàn)代企業(yè)逐步擺脫全能型的組織結構，剝離其社會職能輕裝上陣;社會的功能正在逐漸顯現(xiàn)，并由各種各樣的社會組織來承擔，使得社會開始走向自我組織、自我規(guī)范并不斷產生社會運作活力的新局面。雖然社會現(xiàn)實的變革，沖擊著傳統(tǒng)的社會管理理念和制度。政社合一、政府主導一切的一元模式已成為過去，但在現(xiàn)實的制度和實踐層面，社會組織的主體地位仍然沒有得到真正的體現(xiàn)。在社會領域中，政府的行政管理仍然發(fā)揮著主導的作用，雙重管理的模式框架繼續(xù)被沿用。因此，在新的社會秩序建構中，引導社會組織健康發(fā)展的關鍵是要調整政府與社會組織的關系，重新界定各自的角色和職能，理清各自的邊界。

其次，改革難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求的社會組織管理體制。一方面，對社會組織實施雙重管理是在較特殊的背景下形成的，出臺之時就已遠遠落后于社會組織實際的發(fā)展狀況，限制了大量草根民間組織的成長和有效管理;另一方面，在這樣的管理體制下，能夠注冊登記的社會組織往往有著很強的“官民二重性”。這種不合理的情況不僅嚴重限制了社會組織發(fā)展的空間，同時也讓政府對于社會組織的管理陷入混亂。如此眾多的社會組織處于漂浮和無根狀態(tài)，并因失于合理的規(guī)范和有效的引導，極易造成社會的失序。然而，那些具有官方背景的社會組織往往發(fā)展較好，它們更容易獲得主管部門在資金、場地、編制、人員等多方面的支持，致使其組織行為的行政化色彩十分濃厚，影響社會組織良性生態(tài)的形成。

面對中國社會的轉型和社會力量的快速發(fā)展，由于缺乏足夠的理論支撐和實踐經(jīng)驗，國家在法律規(guī)制、行政監(jiān)督、政策導向等方面還沒有及時做出相應的制度安排。雖然政府和學界對社會組織的發(fā)展及其社會作用給予了充分的肯定，也形成了一定的共識。但是，社會組織作為一種新型的組織形式，無論是其自身的組織結構、組織規(guī)范還是國家對社會組織的管理方式等方面都面臨難題和困境。在新時期中國社會組織基礎秩序的變革中，如何確立新的社會管理理念，形成新的社會管理模式成為中國社會建設的關鍵。

地方政府社會組織管理的創(chuàng)新實踐

2001年以來，“為了進一步轉變政府職能，國家開始重視那些能夠提供大量公共產品的社會團體的重要性，并且對地方政府的某些調整社團管理創(chuàng)新做法也予以了默認”⑦。相對于國家體制層面的調整，地方政府對于社會組織的管理呈現(xiàn)出諸多不同的做法。雖然一些固有的思路和做法仍然延續(xù)，但社會組織的功能和價值開始受到更多的重視，地方政府對于社會組織的管理呈現(xiàn)出松動的趨勢。在突破原有社會組織的管理體制上，地方政府的改革大致圍繞三個方面展開:一是如何松綁;二是如何控制;三是怎樣培育。在探索實踐中，由于認識上的差異和地域上的不同呈現(xiàn)出迥異的類型和樣態(tài)，也表現(xiàn)出改革實踐中的不同邏輯。具體來說有如下三種實踐形態(tài):

1．監(jiān)督與引導

在中國改革開放與現(xiàn)代化建設中，多數(shù)地區(qū)的社會建設相對滯后，發(fā)展經(jīng)濟往往是地方政府的當務之急。但是，伴隨著社會自主力量的發(fā)育，一些地方政府開始意識到社會組織對于公共服務的積極意義，雖然在管理上仍對社會組織的行為進行著嚴密的監(jiān)督，防止其危害“穩(wěn)定”，但也開始有選擇性地引導某些類型社會組織的發(fā)展，“利用”社會組織提供社會服務，解決政府無力處理的社會問題。

一方面，地方政府遵循國家對社會組織的管理制度，堅持嚴格的雙重管理，通過行政化的手段、方式實施管理。無論是負責登記注冊的民政部門，還是業(yè)務主管的政府部門都將社會組織的建立、發(fā)展與其行政職能和業(yè)績掛鉤。那些具有政府背景、由政府部門發(fā)起并擔任負責人的社團往往注冊順暢，并受到主管部門的關注及各種支持;而大量的民間草根組織由于沒有官方背景，難以找到業(yè)務主管部門而不能獲得合法性身份，更談不上獲得資助。對于一些行政管理部門和管理者來說，眼睛向上、追尋上級領導和主管部門的意圖成為一種習慣，上邊有要求，下面才有行動;對于像民間組織這些來自基層老百姓的要求，如果文件沒有規(guī)定，上級沒有指示，事情則很難落實。另一方面，按照國家的意圖，對于國家提倡，符合地方經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)育需求的某類社會組織類型在政策上給予重視和支持。如社會服務類行業(yè)協(xié)會、商會、民辦非企業(yè)等相關組織的發(fā)展往往受到各級領導的重視和支持;對于那些具有代表性、富有特色、發(fā)展較好的社會組織則往往成為地方政府表現(xiàn)工作業(yè)績的窗口，受到各方面的關注;對于大量新興的農村經(jīng)濟合作組織、社區(qū)民間組織按照通行做法給予備案管理，并推動其在農村社區(qū)、城市社區(qū)相關的公共服務領域功能的發(fā)揮。

這樣一種有選擇性的發(fā)展和管理策略，雖然還不能從整體上促進社會組織的繁榮，但無疑也是一種進步。這樣的管理策略實際上對于社會組織的發(fā)展是一種松綁。也正是在這樣的契機下社會力量有了進一步發(fā)展，日益彰顯出自身對于中國社會轉型的積極意義，從而為2006年“社會建設”戰(zhàn)略的提出提供了現(xiàn)實依據(jù)，“支持社會組織參與社會管理和公共服務”⑧被寫進了中央決議，納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。

2．吸納策略下的控制

當社會力量經(jīng)由社會組織能力的彰顯并獲得中央的認可，由社會組織參與社會管理與服務的治理格局也成為一種趨勢，地方政府與社會組織的互動不再是禁忌，而是成為一種正當?shù)暮捅匾纳鐣卫聿呗?。而官員為了彰顯自身治理理念的合法性與先進性，也開始嘗試將社會組織的管理直接納入政府權力的范圍，不僅把社會組織作為解決社會問題的手段，也把對社會組織的控制作為政府權力的對象。正是在這一邏輯下，一些地方政府以新的思路來建構地方社會管理的新格局，一方面主動讓渡空間，在管理模式與社會公共服務方面主動尋求與社會組織的合作;另一方面則加強黨和政府在社會管理中的主導和引領地位。

在“多元治理”和“小政府、大社會”的觀念下，政府直接介入一些社會事務的模式開始被摒棄，地方政府開始嘗試以自己的方式培育一些社會組織。已經(jīng)為多地所效仿和推行的“樞紐型”社會組織的打造與建立則體現(xiàn)了這樣的思路，在“存量脫鉤與增量吸納”⑨的邏輯下，政府開始增強“官辦社會組織”的民間性，并通過它們來管理和整合其他社會組織，從而在支持社會組織發(fā)展的同時實現(xiàn)了對其整合。因而，這樣一種社會組織管理模式一經(jīng)出現(xiàn)，就為各地紛紛效仿，不僅在北京、上海以及廣東等社會組織建設的前沿地區(qū)實施，也為其他社會組織建設相對不充分的地區(qū)所效仿。

通過樞紐型社會組織連接政府與社會組織的管理模式，在一定程度上克服了政府直接介入社會組織發(fā)展的弊端，但仍然體現(xiàn)了一種政府主導的思維模式。以北京的樞紐型社會組織為例，北京市第一批市級樞紐型社會組織包括:北京市總工會、中國共產主義青年團北京市委員會、北京市婦女聯(lián)合會、北京市科學技術協(xié)會、北京市殘疾人聯(lián)合會、北京市歸國華僑聯(lián)合會、北京市文學藝術界聯(lián)合會、北京市社會科學界聯(lián)合會、北京市紅十字會、北京市法學會。不難看出這十家“社會組織”大都有著較強的政府背景，由這些組織來整合和管理社會組織，難免會出現(xiàn)政府仍然主導社會組織發(fā)展的局面?！罢鲗赃^強，容易模糊或打破政府對樞紐型組織的權力邊界，甚至越俎代庖，擠占社會組織自主發(fā)展的空間?！雹?/p>

這樣一種管理模式在支持社會組織發(fā)展的背后，實質仍體現(xiàn)了一種整合控制的邏輯，試圖通過間接的方式來完成對社會組織的支配，因而這樣一種社會組織的管理模式也有其局限性。“樞紐型社會組織是一個轉型時期的過渡形態(tài)，它是階段性存在的，是伴隨著社會生長規(guī)律產生的，為社會組織的成長發(fā)育而服務。當社會組織發(fā)育成熟之時，現(xiàn)代社會組織體制形成之際，‘樞紐’的使命也就完成了?！?/p>

3．合作基礎上的培育

社會組織的成長發(fā)育首先是一個結構性的問題，社會組織相對于政府和企業(yè)部門在公共服務和產品的供給方面有其優(yōu)勢;同時也是一個發(fā)生學的問題，即社會組織是如何在一定的社會條件下從無到有生長出來。如果說前兩種實踐模式政府更注重同已經(jīng)存在的社會組織互動，那么“公益孵化器”或者“社會組織孵化器”以及購買服務等模式則已經(jīng)開始針對特定的社會問題，或者按照先進的公益理念有意識地“制造”和“壯大”社會組織，為其搭建一個更利于成長的平臺。對于社會組織的成長，資金、人才、環(huán)境、理念等都是影響其發(fā)展的重要因素，由于轉型期社會的發(fā)育不足，各類資源的匱乏往往是其最初發(fā)展的最大障礙，政府有意識地培育則有助于克服這些障礙。

隨著國家社會建設以及社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略的持續(xù)深入，一些地區(qū)社會建設的理念對于地方政府的影響也越來越強，再加之國家層面對于社會組織發(fā)展倡導力度的加大，地方政府也有了更多的動力推進社會組織的發(fā)展。一方面是通過購買服務等形式給予社會組織資金上的支持，另一方面則是通過“孵化器”等支持型社會組織有針對性地解決社會組織發(fā)展中的困難。在購買服務的模式中，政府與社會組織更多的是一種平等的合作關系;而在“孵化器”的模式中，政府工作的直接對象不再是社會組織本身，而是關注社會組織成長平臺的搭建。

在購買服務的模式中政府往往采取公開招標的形式，如果程序的公正性能夠充分保證以及購買服務的合同能夠嚴格執(zhí)行，那么社會組織在服務提供上就能夠發(fā)揮自身的專業(yè)性和靈活性，真正獲得社會服務中的主體地位。然而，從目前的實踐來看，這樣的模式還有待改進和完善，其完善的路徑不僅在于設計合理的路徑，還在于地方政府對于社會組織管理創(chuàng)新內涵的領會。

總之，上述幾種模式是各地政府在不同階段針對地方社會情景進行的社會組織管理實踐，這樣的探索和創(chuàng)新不僅促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展，而且也助推了社會力量的發(fā)育。然而，在社會建設的思路之下，社會組織的數(shù)量和規(guī)模還難以滿足公共服務和社會管理的需求，因而如何進一步促進社會組織繁榮則成為一個需要理論反思和實踐創(chuàng)新的重要課題。

社會組織管理創(chuàng)新的內涵與實踐路徑

2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》明確了對社會組織管理制度的改革，意味著“社會組織發(fā)展的春天”到來了。為進一步推動社會組織建設與發(fā)展，更好地發(fā)揮社會組織積極作用，民政部隨后組織“開展創(chuàng)建全國社會組織建設創(chuàng)新示范區(qū)活動”。當各地紛紛上馬各類創(chuàng)新項目之時，我們尚需對這種由政府推動的社會組織創(chuàng)新予以充分反思。只有真正把握了社會組織管理創(chuàng)新的內涵與原則，才可能有效推動社會組織的發(fā)展，使之從春天走向繁榮。

1．社會組織管理創(chuàng)新的內涵

一般來說，創(chuàng)新乃是一種有別于已有解決和處理現(xiàn)實問題的實踐活動，所謂“創(chuàng)新實踐，則是指那些通過對事物規(guī)律、屬性和關系的新發(fā)現(xiàn)或新運用，能夠比先前的實踐更有效地認識世界和改造世界的實踐”。這種創(chuàng)新的理念從目標和手段兩個方面界定了當前社會組織管理創(chuàng)新的內涵。一方面，社會組織管理創(chuàng)新的目標在于從政府治理的角度促進社會組織健康有序發(fā)展;另一方面，社會組織的管理創(chuàng)新不能違背社會建設以及社會組織發(fā)展的一般規(guī)律。要達到這樣的目標，地方政府不僅要突破那些制約社會組織發(fā)展的制度障礙，還應順應社會組織發(fā)展的一般規(guī)律給予其必要的資源和支持。

如果用這樣的標準來衡量創(chuàng)新，那么一些地方政府的創(chuàng)新舉措尚有待反思。以購買服務為例，對于這樣一種支持社會組織發(fā)展的模式，國務院出臺了相關的指導意見，各地方政府也出臺了相應的購買方案并已經(jīng)付諸實踐。然而一些地方政府在觀念上仍然只是把社會組織作為解決社會問題的手段，通過購買服務的形式介入和支配社會組織的運行發(fā)展，實際上損害了社會組織的獨立性和專業(yè)性。而在另外一些地方，雖然也實施了社會組織直接登記制度，但是由于主管單位的取消，登記部門為了不承擔責任和風險，不愿意為沒有主管部門的社會組織予以登記。諸如此類的“管理創(chuàng)新”雖然在具體措施方面有了改變，但卻沒有真正促進社會組織的發(fā)展，因而實難稱其為創(chuàng)新。

此類情況出現(xiàn)的根本原因乃在于，社會組織的管理創(chuàng)新不僅需要國家單方面的管理引導，還需要國家與社會形成良性的互動模式，其實質乃是政社關系的不斷調整。社會組織之發(fā)展不僅是解決各種社會問題的策略性手段，社會組織充分發(fā)育更為重要的意義在于它構成了社會建設最為重要的組織基礎。當?shù)胤秸疀]有真正意識到這一點時，就會沿著社會管理舊體制的慣性，將社會組織培育作為政府治理的一種手段，而非作為社會管理的主體。這樣不僅有悖于中央“簡政放權”的總體要求，也限制了社會組織能夠給予社會建設的活力?？傊鐣M織管理創(chuàng)新的意義超越了具體社會矛盾和社會問題的化解，社會組織的管理不應是延伸政府的權力，而是扶攜合作的伙伴。

2．社會組織管理創(chuàng)新的原則

隨著中央的大力倡導以及地方社會組織的蓬勃興起，各地方政府也開始改變既有的管理措施，在一定程度上有助于社會組織的有序發(fā)展。然而當前各地的社會組織發(fā)展還遠未能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。一般而言，創(chuàng)新在經(jīng)濟領域的意義和價值往往不言而喻，但在社會建設領域地方性的創(chuàng)新實踐也同樣有力地證明了社會建設以及社會組織的發(fā)展需要創(chuàng)新來推動。由于社會組織管理創(chuàng)新對于地方政府還是一個新課題，一些舊體制或者經(jīng)濟領域的慣性思維往往不利于社會組織管理創(chuàng)新的展開。在筆者看來，社會組織管理創(chuàng)新最為重要的原則是尊重社會組織的自主性，而不是越俎代庖以管理代替發(fā)展。具體來說，尊重社會組織的主體性可以體現(xiàn)為以下幾個方面:

一是對于社會組織的運行，政府應盡量減少不必要的干預。社會組織在一些公共事務的處理方面有其優(yōu)勢，原因就在于社會組織具有靈活的運行和發(fā)展模式。作為一種自下而上的力量，社會組織直接面對的是基層的社會情境和具體的社會問題，因而常常能夠對一些新的社會矛盾和現(xiàn)象給予創(chuàng)造性的解決。而這恰恰是龐大的政府體系所欠缺的，而且政府在處理公共事務的思路上與社會組織存在諸多矛盾和不一致。政府對社會組織的過度干預或者會扼殺社會組織在解決社會問題的獨特優(yōu)勢，或者使得社會組織過度行政化，從而有悖于社會組織建設的總體思路。

二是對于社會組織的成長，政府應給予適宜的制度和政策。有別于西方社會，我國社會組織的成長尚處在一個探索的階段。一方面，沒有太多成熟的發(fā)展模式和可借鑒的經(jīng)驗;另一方面，對處于起步階段的社會組織給予政策層面的支持，往往有助于彌補其在資源等方面的不足。組織社會學研究已經(jīng)一再表明，不僅物質資源能夠影響組織的發(fā)展，制度環(huán)境同樣是組織蓬勃發(fā)展的重要條件。然而，目前我國的社會管理體制還處于“強國家”的背景之下，那么有針對性地給予社會組織一定的制度和政策支持有助于其獲得發(fā)展的動力。

三是對于社會組織的發(fā)展，政府應給予嘗試和探索的空間。鼓勵社會組織發(fā)展之所以能夠成為我國社會管理體制改革的重要一環(huán)，其原因就在于對于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會領域的重大現(xiàn)實問題，既有的治理手段已經(jīng)顯示出了疲態(tài)，鼓勵社會組織的發(fā)展則是探索問題解決的另一種可能。然而，由于理論和現(xiàn)實雙重的復雜性，這些問題的解決很難一蹴而就，只有通過不斷地嘗試和探索才有可能形成有益的解決方案。然而要做到這一點，不僅需要先進的發(fā)展理念，還需要社會組織勇于嘗試，更需要政府對于社會組織的探索和嘗試予以寬容的態(tài)度。然而這種寬容并不意味著巨大的風險，相對于政府的探索嘗試，社會組織在一些社會創(chuàng)新方面的試驗，往往不會造成嚴重的后果。

3．社會組織管理創(chuàng)新的路徑選擇

基于上述分析，我們認為，在社會組織管理創(chuàng)新的議題上，政府一方面需要做的是給予社會組織成長發(fā)展以實質性的支持，另一方面則是建立一種良性的政社互動關系，使得社會組織的發(fā)展有力可借、有據(jù)可循。從政府的角度，發(fā)展支持型社會組織、完善社會組織立法以及健全社會組織評估機制則是可選擇的路徑。

發(fā)展支持型社會組織，給予社會組織有針對性的扶持。社會組織的多樣性決定了其在發(fā)展中會遇到彼此各不相同的困難，產生不同需求，因而很多政策性的支持往往會造成社會組織選擇性的發(fā)展，不利于社會組織的整體繁榮。而支持型社會組織則能夠針對不同領域的各類社會組織，有針對性地予以幫助和服務，讓處于萌芽階段的社會組織快速健康成長。此外，支持型社會組織自身也是社會組織，因而能夠避免政府直接干預社會組織發(fā)展的諸多弊端。

完善社會組織立法，保護社會組織發(fā)展的合理空間。曾經(jīng)“穩(wěn)定壓倒一切”的思維模式使得諸多社會領域都成為禁忌，對于社會組織的一些做法和行為雖然沒有明確禁止，但同樣沒有給予充分的合法性依據(jù)。這使得我國社會組織在運行中往往是小心翼翼、如履薄冰，極大地限制了其應有的活力與功能的發(fā)揮。立法的完善不僅能夠明確社會組織的權利與義務，更重要的是給了地方政府社會組織管理創(chuàng)新以法律依據(jù)，使政府的管理創(chuàng)新有了邊界，從而真正為社會組織的健康發(fā)展助力。

健全社會組織評估制度，明確社會組織發(fā)展的尺度與標準。轉型期，政績驅動是地方政府行為的重要特征，在社會組織管理創(chuàng)新的過程中，我們需要警惕社會組織管理創(chuàng)新的“政績”化。防止不契合地方經(jīng)濟社會發(fā)展情景的“管理創(chuàng)新”，政府強力推動下社會組織虛假的繁榮同樣也不是創(chuàng)新。這就需要對于社會組織的發(fā)展形成完備的評估體系。既應有對社會組織自身發(fā)展運行的評估，也應有對政府管理機制和制度環(huán)境的評估。這種評估不應只是官方的、自上而下的，還應建立起民間的、第三方的評估機制，從而形成系統(tǒng)的評估體系，使社會組織的發(fā)展和管理創(chuàng)新真正成為社會建設的中堅力量。

社會組織對于中國社會轉型與發(fā)展的意義已經(jīng)成為學界的共識，國家也將其作為深化改革的重要力量。在深化改革的部署中，正確處理政社關系，加快實施政社分離是激活社會組織活力的重要途徑。如同市場經(jīng)濟體制的完善非一朝一夕之功，社會組織管理體制的改革亦難一蹴而就。政府管理創(chuàng)新實踐已經(jīng)表明，只有尊重社會組織發(fā)展的一般規(guī)律，給予社會組織以充分的自主空間，才有可能實現(xiàn)其健康有序的發(fā)展，使之成為中國社會轉型的積極力量。

①崔月琴、袁泉:《轉型期社會組織的價值訴求與迷思》，《南開學報》(哲學社會科學版)2013年第3期。

②④⑥俞可平:《中華人民共和國六十年政治發(fā)展的邏輯》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2010年第1期。

③中國社團研究會編:《中國社團發(fā)展史》，當代中國出版社2001年版，第623頁。

⑤⑦鄧正來、丁軼:《監(jiān)護型控制邏輯下的有效治理——對近三十年國家社團管理政策演變的考察》，《學術界》2012年第3期。

⑧參見《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，人民出版社2006年版。

⑨高勇:《治理主體的改變與治理方式的改進——“樞紐型”社會組織工作體系的內在邏輯》，《北京社會科學》2013年第2期。

⑩彭善民:《樞紐型社會組織建設與社會自主管理創(chuàng)新》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。