成 潔 趙 暉

我國(guó)公共聽(tīng)證制度的困境與突圍*

成 潔 趙 暉

目前聽(tīng)證制度被廣泛應(yīng)用，但近年來(lái)在價(jià)格決策、立法聽(tīng)證等領(lǐng)域，公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)的熱情逐漸消退，行政部門隨意篡改聽(tīng)證會(huì)的形式、聽(tīng)證過(guò)程中的信息不對(duì)稱等現(xiàn)象，使公共聽(tīng)證陷入一個(gè)尷尬的境地。這主要是因?yàn)樵谶@些公共決策領(lǐng)域，存在著行政決策慣性的桎梏、聽(tīng)證制度的泛工具化傾向、聽(tīng)證定位的偏差以及被管制企業(yè)與政府管制者之間形成的“管制俘虜”關(guān)系。要讓聽(tīng)證會(huì)真正成為科學(xué)決策和民主決策的制度基礎(chǔ)，必須從性質(zhì)上堅(jiān)守公共聽(tīng)證的民主價(jià)值，健全和完善公共聽(tīng)證的操作規(guī)則，并使信息公開(kāi)成為政府的一項(xiàng)一般性義務(wù)。

公共聽(tīng)證 管制俘虜 信息公開(kāi)

舶來(lái)與本土：聽(tīng)證的中國(guó)式應(yīng)用

聽(tīng)證源于英美普通法上的“自然公正原則”，這個(gè)原則包含兩項(xiàng)基本內(nèi)容：一是聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)；二是不能做自己案件的法官。①聽(tīng)證制度最初適用于司法領(lǐng)域，原本是指法院在審判時(shí)，以公開(kāi)舉行的方式聽(tīng)取證人和當(dāng)事人的意見(jiàn)，以保證審判的公平，從而確保司法正義。這種聽(tīng)證被稱為“司法聽(tīng)證”，“二戰(zhàn)”后各國(guó)在制定有關(guān)程序的法律、法規(guī)時(shí)都對(duì)這一制度有所借鑒。發(fā)展至今，聽(tīng)證會(huì)已被廣泛運(yùn)用于國(guó)家管理的多個(gè)領(lǐng)域，尤其是事關(guān)公眾切身利益的重要領(lǐng)域。盡管各國(guó)有關(guān)聽(tīng)證制度的規(guī)定略有差異，但都具有深厚的法理基礎(chǔ)和大體相同的內(nèi)容，即告知和通知、公開(kāi)聽(tīng)證(除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外)、對(duì)抗辯論及制作筆錄等。

雖然古代中國(guó)的行政制度中產(chǎn)生了一些的程序觀念，諸如“兼聽(tīng)則明、偏聽(tīng)則暗”等，但一直未形成嚴(yán)格意義上的行政聽(tīng)證制度。1993年深圳在全國(guó)率先實(shí)行的價(jià)格審查制度，才可以說(shuō)是價(jià)格聽(tīng)證制度的雛形。時(shí)至今日，我國(guó)主要有五部法律規(guī)定了聽(tīng)證制度：《行政處罰法》規(guī)定了行政處罰聽(tīng)證，《價(jià)格法》規(guī)定了價(jià)格決策聽(tīng)證，《立法法》規(guī)定了立法聽(tīng)證，《行政許可法》規(guī)定了行政許可聽(tīng)證，《治安管理處罰法》規(guī)定了治安管理處罰聽(tīng)證。除此之外，涉及聽(tīng)證的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章甚多，不過(guò)它們均為對(duì)上述法律的具體化。

從法律引入聽(tīng)證制度的應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，在我國(guó)聽(tīng)證主要分為兩大類：一是涉及公共利益與私人利益對(duì)立狀態(tài)的聽(tīng)證，即行政處罰聽(tīng)證和治安管理處罰聽(tīng)證。這種聽(tīng)證，主要是為了防范以公共利益為名侵害私人利益。二是適用于多種利益并存格局的聽(tīng)證。如果我們將前一類聽(tīng)證稱為“私益聽(tīng)證”，那么后一類聽(tīng)證則可稱為“公共聽(tīng)證”。私益聽(tīng)證是指與特定個(gè)體存在直接利益關(guān)聯(lián)之聽(tīng)證，其以正當(dāng)法律程序?yàn)榛A(chǔ)，為當(dāng)事人防范公權(quán)力之侵犯提供程序保障，主要包括司法過(guò)程中的聽(tīng)證、行政處理中的聽(tīng)證。而公共聽(tīng)證則指與不特定的多數(shù)人存在利益關(guān)系的聽(tīng)證，其以公眾參與和民主理論為基礎(chǔ)，為當(dāng)事人參與公共決策提供制度管道，主要包括行政決策中的聽(tīng)證和立法中的聽(tīng)證。②私益類聽(tīng)證主要是從私人利益角度出發(fā)，力圖為個(gè)人在強(qiáng)大的公共利益面前提供一個(gè)平等的對(duì)抗機(jī)會(huì)。而價(jià)格決策、立法等公共聽(tīng)證，則面臨復(fù)雜的利益格局。本文主要探討公共聽(tīng)證。

隨意與混亂：公共聽(tīng)證制度的現(xiàn)實(shí)困境

雖然我國(guó)已在行政處罰、行政許可、價(jià)格決策、立法等方面引入了聽(tīng)證程序，開(kāi)始向公正、公平、公開(kāi)、民主的價(jià)值目標(biāo)邁進(jìn)，但由于法律有關(guān)聽(tīng)證制度的規(guī)定尚不完善，導(dǎo)致操作層面的虛化和混亂，與很多公共聽(tīng)證引入之初的良好愿望形成巨大的反差，不僅暴露出各式各樣的問(wèn)題，甚至大有成為新一輪“形式主義”代名詞的趨勢(shì)。

(一)失落的民主：公眾參與熱情的退卻

作為公眾直接參與民主、享受民主的有效途徑，聽(tīng)證會(huì)一度被賦予推動(dòng)民主決策的重任。自1996年《行政處罰法》引入聽(tīng)證制度以來(lái)，行政機(jī)關(guān)對(duì)這種新的公眾參與制度給予了強(qiáng)烈的熱情。

在聽(tīng)證制度發(fā)展過(guò)程中，公民參與的積極性曾經(jīng)出乎組織者的預(yù)料。“交強(qiáng)險(xiǎn)聽(tīng)證會(huì)”、“手機(jī)漫游費(fèi)聽(tīng)證會(huì)”、“世界文化遺產(chǎn)門票價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)”等一系列聽(tīng)證會(huì)效果甚好，更有不少市民自發(fā)報(bào)名參加聽(tīng)證會(huì)，而在聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，許多聽(tīng)證代表發(fā)言極為踴躍與尖銳。但近些年來(lái)，公眾對(duì)公共聽(tīng)證由最初的熱情高漲、積極報(bào)名逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧w冷漠、無(wú)人報(bào)名，這一政府主導(dǎo)、有著良好初衷的機(jī)制在實(shí)踐中已陷入尷尬的境地。以廣東東莞市為例，該市從2009年開(kāi)始引入公眾自愿報(bào)名參與聽(tīng)證會(huì)的程序，當(dāng)年舉行的生活垃圾處理費(fèi)聽(tīng)證會(huì)，公眾代表的名額為14人，實(shí)際報(bào)名人數(shù)超過(guò)了14人；2010年水價(jià)上調(diào)聽(tīng)證會(huì)，公眾代表應(yīng)為35人，但報(bào)名人數(shù)只有13人；而到了2011年6月，“廣東東莞市物價(jià)局發(fā)布了征集聽(tīng)證會(huì)參加人的公告，然而截至6月7日(即最后一天)，未收到任何市民的報(bào)名”。在一定意義上，“無(wú)人報(bào)名”也是一種民意的表達(dá)。在決策聽(tīng)證方面，一項(xiàng)來(lái)自廣州社情民意研究中心的調(diào)查顯示，聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值正在廣州市民心目中滑落，認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)對(duì)公民參與政府決策“沒(méi)有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者合計(jì)占比達(dá)62.5%，其中15.5%的人認(rèn)為“是形式主義”或“聽(tīng)令”的擺設(shè)。③

可見(jiàn)，曾經(jīng)被作為政府與公眾溝通橋梁的聽(tīng)證制度對(duì)公眾已失去了吸引力，公眾對(duì)政府舉辦的某些聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始持不信任態(tài)度，認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)不過(guò)是披著民主外衣的一種獨(dú)斷的升級(jí)。

(二)乏力的適用：聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)的彈性

舉行聽(tīng)證會(huì)的目的，在于傾聽(tīng)多方意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)、客觀和公正。但是囿于現(xiàn)行行政決策模式，很多聽(tīng)證的實(shí)踐效果并不盡如人意。以立法聽(tīng)證為例，絕大多數(shù)西方國(guó)家在立法過(guò)程中，聽(tīng)證是必經(jīng)程序或基本程序。在我國(guó)，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，列入全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律草案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式。從這一規(guī)定可以看出，為保證和提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性，立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)廣納意見(jiàn)和建議。但聽(tīng)證會(huì)與座談會(huì)、論證會(huì)等一樣，只是立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中可選擇的聽(tīng)取意見(jiàn)的渠道，并未將聽(tīng)證視為立法過(guò)程中必不可少的程序。

目前，在有關(guān)規(guī)劃聽(tīng)證、環(huán)境聽(tīng)證、決策聽(tīng)證中，由于規(guī)定了“涉及公共利益”、“行政管理部門認(rèn)為需要的”等靈活性較強(qiáng)的適用條件，其適用范圍難以明確。只有價(jià)格聽(tīng)證的適用范圍相對(duì)明確，并有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性。④但在實(shí)際操作中，由于有關(guān)部門對(duì)聽(tīng)證會(huì)本身定位存在偏差，誤解甚至漠視聽(tīng)證會(huì)，以至于在價(jià)格決策中也存在選擇性適用的情形。例如，2010年12月10日，蘭州市政府宣布天然氣供熱價(jià)格由每月每平方米3.3元上調(diào)至4.2元，漲幅近30%。此次漲價(jià)未經(jīng)聽(tīng)證，只是開(kāi)了個(gè)座談會(huì)，來(lái)自蘭州市發(fā)改委、城鄉(xiāng)建設(shè)局、消協(xié)、供熱企業(yè)的代表以及部分市人大代表、政協(xié)委員，就居民天然氣供熱價(jià)格調(diào)整進(jìn)行了座談。與會(huì)人員一致認(rèn)為，在國(guó)家上游天然氣價(jià)格調(diào)整的前提下，本次天然氣供熱價(jià)格調(diào)整理由充分，幅度適當(dāng)。⑤聽(tīng)證會(huì)本來(lái)是主管部門公開(kāi)、公平聽(tīng)取各方意見(jiàn)的過(guò)程，但實(shí)際操作中對(duì)聽(tīng)證會(huì)形式隨意篡改，直接影響了聽(tīng)證制度的適用。

(三)異化的過(guò)程：聽(tīng)證會(huì)中的信息失衡

目前關(guān)于公共聽(tīng)證前的信息公開(kāi)缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。2008年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》對(duì)此有所涉及，其第20條規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)舉行15日前，政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)向聽(tīng)證會(huì)參加人送達(dá)下列材料：(1)聽(tīng)證會(huì)通知；(2)定價(jià)聽(tīng)證方案；(3)定價(jià)成本監(jiān)審結(jié)論；(4)聽(tīng)證會(huì)議程；(5)聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律?！备鶕?jù)這一規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)前所公開(kāi)的材料相當(dāng)有限。在規(guī)劃、環(huán)境等決策領(lǐng)域，有關(guān)聽(tīng)證前信息公開(kāi)的規(guī)定尚付諸闕如，實(shí)踐中的操作也是五花八門，且存在聽(tīng)證各方信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況。

以價(jià)格聽(tīng)證為例，納入價(jià)格聽(tīng)證的項(xiàng)目，一般屬于壟斷經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)、公益性服務(wù)，專業(yè)性強(qiáng)。一方面，價(jià)格的形成信息和經(jīng)營(yíng)信息往往為壟斷經(jīng)營(yíng)者掌握，政府的成本核算也往往依賴企業(yè)提供的信息。而面對(duì)高度專業(yè)化的企業(yè)成本核算，即便專家也會(huì)出現(xiàn)“失語(yǔ)”現(xiàn)象，因而價(jià)格聽(tīng)證會(huì)往往淪為經(jīng)營(yíng)者單方信息發(fā)布會(huì)。另一方面，消費(fèi)者由于個(gè)人素質(zhì)、地域、職業(yè)及時(shí)間、精力等方面的限制，難以在短期內(nèi)熟悉經(jīng)營(yíng)者的業(yè)務(wù)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的成本、市場(chǎng)供求狀況不可能有深入的了解，代表功能大打折扣。⑥

即使偶有聽(tīng)證會(huì)披露聽(tīng)證信息和方案，也是相對(duì)模糊和不完整的。在信息不對(duì)稱的情況下，聽(tīng)證各方很難就實(shí)質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行針?shù)h相對(duì)的討論，聽(tīng)證代表無(wú)法以平等的地位完整合理地提出自己的意見(jiàn)和主張，使聽(tīng)證效果大打折扣。

(四)共識(shí)的斷裂：聽(tīng)證實(shí)效性的闕如

從聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)的本意來(lái)說(shuō)，公眾意見(jiàn)不僅應(yīng)被“聽(tīng)”，而且應(yīng)當(dāng)被“取”。決策者必須認(rèn)真對(duì)待聽(tīng)證筆錄和聽(tīng)證報(bào)告，認(rèn)真考慮各方提出的意見(jiàn)和證據(jù)材料，使最終做出的決定真正體現(xiàn)各方的利益，實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡。但從目前我國(guó)聽(tīng)證制度的運(yùn)作來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)最后的結(jié)局基本上都與事先的輿論引導(dǎo)一致，聽(tīng)證的效果最多是預(yù)定方案的微調(diào)?！奥?tīng)”而不“取”或是“只開(kāi)花，不結(jié)果”聽(tīng)證的背后，反映出部分聽(tīng)證組織者輕視聽(tīng)證的過(guò)程和結(jié)果，嚴(yán)重背離了聽(tīng)證制度的初衷。與其說(shuō)最終決策的形成來(lái)源于聽(tīng)證會(huì)上不同領(lǐng)域、不同方面的相關(guān)意見(jiàn)，倒不如說(shuō)是政府機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律和自己掌握的行政信息所作出的價(jià)值判斷，形成“你說(shuō)你的，我做我的”局面。如此聽(tīng)證徒有聽(tīng)證的形式，卻無(wú)聽(tīng)證的實(shí)質(zhì)，最終不過(guò)是一場(chǎng)“聽(tīng)證秀”。這在事實(shí)上否定了聽(tīng)證的效力和作用，必然損害聽(tīng)證程序的公平和公正，必將使聽(tīng)證流于形式。

理念與制度的錯(cuò)位：公共聽(tīng)證的實(shí)踐剖析

公共聽(tīng)證本應(yīng)是博采眾長(zhǎng)、傾聽(tīng)民意的平臺(tái)，有利于解決爭(zhēng)議問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多方利益的最大化，增加政府決策的民主性和科學(xué)性。但是在我國(guó)適用不足20年的聽(tīng)證制度為何會(huì)異化為被民眾淡漠的雞肋？為何開(kāi)門聽(tīng)取民意卻時(shí)常激發(fā)民怨？筆者以為，這有以下幾個(gè)主要原因：

(一)保持封閉抑或開(kāi)門納諫：行政決策慣性的桎梏

目前，大多數(shù)聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果，仍在行政機(jī)關(guān)設(shè)定的意圖范圍內(nèi)，主要是因?yàn)槟壳拔覈?guó)行政機(jī)關(guān)的決策大多仍依賴于“內(nèi)部決定”。一般情況下，政府部門傾向于不向社會(huì)公開(kāi)一項(xiàng)未成熟的決策，以避免產(chǎn)生爭(zhēng)議，影響決策。即使決策前已進(jìn)行了大量調(diào)研，吸收了社會(huì)公眾的意見(jiàn)，也往往是通過(guò)某種形式進(jìn)行內(nèi)部消化。因而很多聽(tīng)證會(huì)在召開(kāi)時(shí)，政府決策已基本形成，聽(tīng)證會(huì)基本處于決策過(guò)程的末端，公眾參與與否、在多大程度上參與對(duì)于決策實(shí)際意義不大。

以價(jià)格聽(tīng)證為例，某官員在面對(duì)“聽(tīng)證會(huì)為何都成‘漲價(jià)會(huì)’”的質(zhì)疑時(shí)作如下解釋：“物價(jià)局接到漲價(jià)申請(qǐng)后一般會(huì)初審，初審如果認(rèn)為達(dá)不到調(diào)價(jià)條件，就直接斃掉，也到不了聽(tīng)證會(huì)這道環(huán)節(jié)。如果是不漲或者是降價(jià)，我們也從節(jié)約成本角度出發(fā)，直接走一個(gè)程序。比如這次地鐵的價(jià)格沒(méi)有漲，就沒(méi)有開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。我們要做到凡漲必聽(tīng)，必須讓老百姓決定漲不漲價(jià)。”可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)往往傾向于單方面將某些自認(rèn)為不符合漲價(jià)條件的申請(qǐng)“好心”地直接剔除，并認(rèn)為只有漲價(jià)才與老百姓的生活密切相關(guān)。這是源于對(duì)聽(tīng)證價(jià)值的片面理解。其實(shí)，不但漲價(jià)項(xiàng)目影響公眾利益，降價(jià)或平價(jià)項(xiàng)目同樣會(huì)影響公眾利益，申請(qǐng)價(jià)格變動(dòng)的主體的訴求在很大程度上被忽視和忽略了。實(shí)際上，即使是降價(jià)也有一個(gè)幅度合理性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)多降的，只降了一點(diǎn)點(diǎn)或者維持現(xiàn)狀，同樣是對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的損害，降價(jià)項(xiàng)目的下降幅度同樣需要通過(guò)民主程序征求意見(jiàn)和建議。

(二)民主功能抑或門面裝飾：聽(tīng)證會(huì)的誤用

聽(tīng)證會(huì)的突出優(yōu)勢(shì)在于，公眾可以以積極主動(dòng)的姿態(tài)和公開(kāi)平等的身份參與政府決策，享有信息對(duì)稱、話語(yǔ)平等的權(quán)利，在聽(tīng)證會(huì)上，不同利益、不同意見(jiàn)可以面對(duì)面交鋒。事實(shí)上，許多聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)目的，原本就是進(jìn)行利益的讓度與重組。一個(gè)聽(tīng)證會(huì)，如果沒(méi)有利益相關(guān)人的辯論，沒(méi)有觀點(diǎn)的表達(dá)和交匯，沒(méi)有利益的博弈，那不過(guò)就是一個(gè)披著聽(tīng)證會(huì)外衣的行政內(nèi)部會(huì)議。

實(shí)踐中，一些地方的聽(tīng)證明顯已偏離了該制度設(shè)計(jì)的初衷，更多被視為一種政治時(shí)尚。大事要是不搞個(gè)聽(tīng)證，似乎就不“民主”。既是民主，是潮流，就不嫌多，于是攀比慣了的一些職能部門，對(duì)舉行大型聽(tīng)證活動(dòng)“樂(lè)此不疲”。急劇膨脹的聽(tīng)證會(huì)，不僅起不到民主的實(shí)質(zhì)性作用，更是被斥為“偽民主”：聽(tīng)證會(huì)代表張冠李戴，聽(tīng)證會(huì)代表身份不符，聽(tīng)證會(huì)代表發(fā)言權(quán)因主張不同而被區(qū)別對(duì)待，使聽(tīng)證會(huì)變成了預(yù)設(shè)結(jié)果的表演。偶然的失誤，很難解釋為何有那么多的聽(tīng)證會(huì)出現(xiàn)不正常現(xiàn)象；個(gè)別代表極度憤怒下的抗議性舉動(dòng)，更不足以“恰恰證明聽(tīng)證會(huì)不是表演”，而只能“恰恰證明”聽(tīng)證表演已經(jīng)達(dá)到不可忍受的地步。

迄今為止，中國(guó)各類聽(tīng)證會(huì)已經(jīng)召開(kāi)過(guò)上萬(wàn)起，但是提起方不是政府有關(guān)部門就是壟斷行業(yè)代表，沒(méi)有聽(tīng)證會(huì)是由獨(dú)立的第三方或者消費(fèi)者群體提起的。如在價(jià)格聽(tīng)證方面，不少價(jià)格管理部門與壟斷企業(yè)之間的存在著密切聯(lián)系，而聽(tīng)證會(huì)組織者的獨(dú)立性又嚴(yán)重不足，并且缺少一個(gè)成本監(jiān)審程序，導(dǎo)致我國(guó)聽(tīng)證會(huì)制度很容易淪為某些既得利益集團(tuán)操縱價(jià)格、壓制民眾利益訴求的工具。

(三)表達(dá)渠道抑或表決會(huì)議：聽(tīng)證定位的偏差

聽(tīng)證本質(zhì)上是讓社會(huì)公眾參政議政，是具有政治議事性質(zhì)的活動(dòng)。聽(tīng)證是對(duì)政府制定決策的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動(dòng)，其目的是把行政主體納入相關(guān)利益主體的監(jiān)督范圍，以提高政府決策的科學(xué)性、民主性和公正性。在這里，聽(tīng)證制度的功能在于促進(jìn)政府作出正確、科學(xué)的決策，而社會(huì)公眾在一定程度上卻對(duì)聽(tīng)證會(huì)賦予了太多不切實(shí)際的想象，認(rèn)為政府部門召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證的意見(jiàn)就應(yīng)該被接受，既然實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，就應(yīng)該依照多數(shù)人的意見(jiàn)做出相應(yīng)決定，否則聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)就沒(méi)有必要。事實(shí)上，聽(tīng)證會(huì)并非社會(huì)上普遍誤解的“決策會(huì)”和“表決會(huì)”，聽(tīng)證會(huì)上所發(fā)表的各種意見(jiàn)只對(duì)政府的決策起參考作用，而非決定作用。這是理應(yīng)明確的前提。

實(shí)踐中，政府部門本身對(duì)公共聽(tīng)證會(huì)的角色定位也有偏差，陷入了“表決會(huì)”的思維誤區(qū)。以價(jià)格聽(tīng)證為例，一些價(jià)格主管部門以想方設(shè)法使定價(jià)方案獲得多數(shù)意見(jiàn)支持為其首要目標(biāo)，“于是，遴選‘自己人’參加聽(tīng)證、事先公關(guān)打招呼、限制反對(duì)方發(fā)言等，就成了制造偽‘民意’的本能沖動(dòng)和手段。而價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上一邊倒的挺漲聲，乃至眾多消費(fèi)者身份的聽(tīng)證參加人有悖常理地為‘漲價(jià)有益論’抬轎子，也成了價(jià)格聽(tīng)證最大的‘中國(guó)特色’”⑦。雖然聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)有幾十名代表，但愿意主動(dòng)發(fā)言的卻不多，即使發(fā)言絕大多數(shù)也是贊成的聲音，這與廣大無(wú)法親臨聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)的公眾的親身感受相距甚遠(yuǎn)。

(四)利益平衡抑或管制俘虜：政府主導(dǎo)聽(tīng)證的弊端

一般情況下，公共聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)只是為利益各方提供了一個(gè)博弈的舞臺(tái)。博弈的實(shí)質(zhì)就是利益的再分配。綜合目前飽受爭(zhēng)議的聽(tīng)證類型來(lái)看，多數(shù)集中在涉及政府、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者三個(gè)利益主體的公用事業(yè)上。一般來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)有著很強(qiáng)的自然壟斷性和明顯的社會(huì)公益特征，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。對(duì)于公用事業(yè)，政府理應(yīng)追求社會(huì)公平和福利最大化，而經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益是對(duì)立的，是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系：在經(jīng)營(yíng)者追求利潤(rùn)最大化的過(guò)程中，消費(fèi)者的利益就會(huì)相對(duì)受損。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，水、電、天然氣等公共產(chǎn)品，大多由壟斷企業(yè)提供，而政府主管部門與其有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有時(shí)在實(shí)施管理時(shí)無(wú)法理清各種紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系⑧，對(duì)壟斷行業(yè)至今都沒(méi)有健全的約束機(jī)制。同時(shí)由于被管制企業(yè)會(huì)運(yùn)用多種手段與政府管制者分享壟斷利潤(rùn)，極易形成“管制俘獲”——管制機(jī)關(guān)成了被管制產(chǎn)業(yè)的俘虜，因此即便是經(jīng)過(guò)了聽(tīng)證程序，最終仍可能強(qiáng)行作出在老百姓看來(lái)明顯不合理的調(diào)價(jià)決策，損害民眾權(quán)益?！坝嗟膮⑴c，只是讓那些擁有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、組織完整的私益團(tuán)體，有更多為自己的利益促進(jìn)、游說(shuō)、影響行政決策的機(jī)會(huì)，行政機(jī)關(guān)反而因此有更多機(jī)會(huì)被利益團(tuán)體所俘虜。表面上，行政決策完全基于民意，基于利害關(guān)系人的參與，實(shí)則完全是忽略公益，忽略一般公民或弱勢(shì)團(tuán)體需求的決策。”⑨

調(diào)整與轉(zhuǎn)型：公共聽(tīng)證制度的突圍之策

盡管目前公共聽(tīng)證會(huì)不盡完美且飽受爭(zhēng)議，但并不能因此否定公共聽(tīng)證制度，而要對(duì)此進(jìn)行改善、修正和發(fā)展，堅(jiān)持決策民主、程序正義。健全公共聽(tīng)證制度，提高聽(tīng)證的透明度和民主性是關(guān)鍵。

(一)突圍的前提：公共聽(tīng)證民主價(jià)值的堅(jiān)守

正如前文所述，我國(guó)的公共聽(tīng)證制度僅限于“表達(dá)”、“聽(tīng)取”的功能定位以及實(shí)踐中的工具化傾向，在制度結(jié)構(gòu)上決定了其無(wú)法實(shí)現(xiàn)其中的民主化功能。民主政治的一個(gè)基本要求就是在政府決策過(guò)程中，讓一般的公眾在某個(gè)特定層面直接參與。公共聽(tīng)證是公眾表達(dá)自身訴求，參與民主決策的重要途徑。在其他民主形式功能不暢的背景下，在公共政策領(lǐng)域探索聽(tīng)證制度的普遍適用，不僅可以為利害關(guān)系人和公眾提供更多的話語(yǔ)空間，也能為行政機(jī)關(guān)提供更為寬闊的信息渠道，增強(qiáng)行政決策的科學(xué)性和民主性。⑩

公民參與的有效性，對(duì)于理解民主政治尤其是不可或缺的。聽(tīng)證制度中民主功能的強(qiáng)化，意味著決策是一個(gè)權(quán)衡各方面訴求的妥協(xié)，決策參與者以平等身份的參與獲得了肯定，其所表達(dá)的意見(jiàn)成為了影響決策的因素。但是，公眾參與不等同于全民參與，也不意味著公眾的意見(jiàn)要全部采用，參與的代表要有廣泛性、代表性，而不是普遍性。要吸收采納正確的、合理的意見(jiàn)，或者說(shuō)是代表大多數(shù)人利益的意見(jiàn)，追求的是民主化、合理化，而不是個(gè)別的、不合理的意見(jiàn)。

在此過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)并不意味著被剝奪，而是促使決策者全面了解各種信息和公眾的利益與價(jià)值訴求，對(duì)權(quán)力壟斷或行業(yè)壟斷行為進(jìn)行制約，尤其是防止形成“管制俘虜”，從而提高公眾參與的有效性，提升民主品質(zhì)。

因此，作為聽(tīng)證會(huì)主持者的政府決策部門應(yīng)以嚴(yán)肅、真誠(chéng)、負(fù)責(zé)任的精神認(rèn)真對(duì)待聽(tīng)證會(huì)。經(jīng)過(guò)充分聽(tīng)證，各種不同意見(jiàn)得到交鋒和認(rèn)真對(duì)待，決策結(jié)果將更加民主、公正，容易為公眾所接受。

(二)突圍的關(guān)鍵：聽(tīng)證程序的完善

“隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷的急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人能容忍?！惫猜?tīng)證過(guò)程是一個(gè)博弈過(guò)程，在目前博弈各方能力不均衡的情況下，一套公平公正透明的規(guī)則尤為重要。如前所述，除了《價(jià)格法》、《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定以外，2004年有關(guān)部委新出臺(tái)了包括《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》在內(nèi)的一些聽(tīng)證規(guī)定，對(duì)有關(guān)行政部門做出行政決定時(shí)應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證的范圍和行政相對(duì)人要求聽(tīng)證的權(quán)利做了明確規(guī)定。2004年7月1日起實(shí)施的《行政許可法》將聽(tīng)證作為行政許可的實(shí)施程序，其中關(guān)于行政許可聽(tīng)證范圍的規(guī)定，實(shí)際上是授權(quán)各行政機(jī)關(guān)將所有行政許可項(xiàng)目都納入到可以進(jìn)行聽(tīng)證的范圍中。

但是由于沒(méi)有制定全國(guó)統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中各種聽(tīng)證會(huì)形態(tài)各異，嚴(yán)重影響了聽(tīng)證制度的實(shí)效。聽(tīng)證只是提供了一個(gè)讓行政決策相關(guān)各方博弈的場(chǎng)所，但能否形成聽(tīng)證的決議以及形成怎樣的決議，則取決于各方博弈的能力?？梢哉f(shuō)，規(guī)則越明晰，行政恣意越會(huì)受到擠壓，裁量誤差越能接近當(dāng)事人的容忍度，博弈也就越能取得成效。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，程序劃一是聽(tīng)證制度得以有效延續(xù)的必要前提。

一般而言，在聽(tīng)證程序規(guī)范中，應(yīng)當(dāng)對(duì)聽(tīng)證事項(xiàng)(范圍)，聽(tīng)證方案，聽(tīng)證事項(xiàng)的公告，聽(tīng)證的當(dāng)事人和參加人的報(bào)名、申請(qǐng)、篩選及公布聽(tīng)證的原則、步驟、方式和程序，聽(tīng)證意見(jiàn)處理等盡可能做出詳盡的規(guī)定，以便于操作與執(zhí)行。實(shí)踐中，由于聽(tīng)證事項(xiàng)繁多，涉及主體復(fù)雜，在統(tǒng)一的制度規(guī)制下，可允許具體操作過(guò)程有一點(diǎn)彈性，但筆者以為，有兩個(gè)核心環(huán)節(jié)必須審慎設(shè)定：其一，公共聽(tīng)證范圍的劃定。從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度而言，聽(tīng)證有利于提高行政效率、降低行政成本。但在當(dāng)下國(guó)家行政資源有限、行政機(jī)關(guān)承受能力不足的情況下，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)終究還是要花費(fèi)成本的。因此，考慮到每次開(kāi)展正式聽(tīng)證程序所需要耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力，在當(dāng)前行政資源緊張的情況下，應(yīng)采取逐步推行、穩(wěn)步前進(jìn)的策略：先控制適用案件范圍，然后根據(jù)公眾的權(quán)利訴求、行政機(jī)關(guān)的承受能力等再逐漸擴(kuò)展。其二，聽(tīng)證回應(yīng)制度的建立。決策部門作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證意見(jiàn)；在向社會(huì)公布聽(tīng)證的最終結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)說(shuō)明對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理情況以及理由。建立聽(tīng)證意見(jiàn)的處理和回應(yīng)機(jī)制，不僅能促使決策部門認(rèn)真對(duì)待公眾及代表的意見(jiàn)，而且能使公眾對(duì)決策部門形成監(jiān)督和制約，不至于使聽(tīng)證流于形式。

(三)突圍的核心：信息公開(kāi)的落實(shí)

信息公開(kāi)是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的第一要?jiǎng)?wù)，也是聽(tīng)證的核心與靈魂。及時(shí)、準(zhǔn)確地向公眾傳遞聽(tīng)證事項(xiàng)的相關(guān)資料信息，是公眾及時(shí)準(zhǔn)確掌握聽(tīng)證有關(guān)情況、順利參與聽(tīng)證會(huì)、有效表達(dá)意見(jiàn)和建議的前提。建立聽(tīng)證制度的根本目的，是以公開(kāi)的方式公布有關(guān)法規(guī)與政策，全面介紹相關(guān)情況，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，汲取群眾智慧，通過(guò)科學(xué)論證、擺事實(shí)講道理、細(xì)致說(shuō)服的方式實(shí)現(xiàn)利益各方相互妥協(xié)，最大限度地使決策趨向公正公平。信息公開(kāi)有利于推動(dòng)信息對(duì)稱，提升群眾的監(jiān)督能力，也有利于提升政府公信力。

值得注意的是，許多地方政府規(guī)章都明確規(guī)定了政府的信息公開(kāi)義務(wù)。在地方立法和實(shí)踐的推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院于2007年4月5日頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，對(duì)政府信息公開(kāi)的原則、范圍、方式、程序、監(jiān)督保障、法律責(zé)任等問(wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定。具體就公共聽(tīng)證對(duì)信息的要求來(lái)看，至少應(yīng)該體現(xiàn)五公開(kāi)：一是規(guī)則程序公開(kāi)。舉行聽(tīng)證前制定聽(tīng)證規(guī)則，將規(guī)則和程序告知聽(tīng)證參加人。二是聽(tīng)證內(nèi)容公開(kāi)，在聽(tīng)證前將聽(tīng)證內(nèi)容在報(bào)刊和互聯(lián)網(wǎng)等媒體公布。三是聽(tīng)證代表選定的公開(kāi)。四是聽(tīng)證報(bào)道公開(kāi)，對(duì)媒體公開(kāi)不設(shè)限制，不作要求。五是聽(tīng)證結(jié)果公開(kāi)，將聽(tīng)證報(bào)告和以聽(tīng)證為基礎(chǔ)形成的決策方案，在媒體和網(wǎng)上發(fā)布。在及時(shí)、完整的信息公開(kāi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，召開(kāi)公共聽(tīng)證會(huì)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)其本身的民主價(jià)值，而只能是一項(xiàng)撫慰人心、情感交流的舉措。只有信息充分公開(kāi)，才能讓行政決策透明化，讓公眾心服口服，聽(tīng)證只是“作秀”的質(zhì)疑才會(huì)煙消云散。

①王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1989年版，第153頁(yè)。

②參見(jiàn)李春燕《中國(guó)公共聽(tīng)證研究》，法律出版社2009年版，第42～43頁(yè)。

③轉(zhuǎn)引自楊海坤、章志遠(yuǎn)《中國(guó)行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第450頁(yè)。

④《價(jià)格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度?！?/p>

⑤參見(jiàn)《蘭州天然氣供熱上漲30%》，《京華時(shí)報(bào)》2010年12月12日。

⑥⑩許傳璽、成協(xié)中：《公共聽(tīng)證的理想與現(xiàn)實(shí)——以北京市的制度實(shí)踐為例》，《政法論壇》2012年第3期。

⑦《“價(jià)格聽(tīng)證”應(yīng)回歸本來(lái)功能》，《人民之聲》2011年第7期。

⑧金太軍等：《政府與企業(yè)的關(guān)系模式及其演變規(guī)律——觀察腐敗深層機(jī)制的微觀視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

⑨翁岳生主編：《行政法》(上冊(cè))，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第606頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：戰(zhàn)炤磊〕

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目號(hào)：13AZD018)的階段性成果。

成潔，1984年生，江蘇省社會(huì)科學(xué)院辦公室研究實(shí)習(xí)員；趙暉，1964年生，歷史學(xué)博士，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。