羅曉俊 孔繁斌

執(zhí)政與施政
——執(zhí)政黨雙重功能的一個(gè)理解框架

羅曉俊 孔繁斌

從治理體系視角看，中國(guó)政治體制改革的基本目標(biāo)并非政黨制度的根本性變革，而是在執(zhí)政黨執(zhí)政的基本格局下尋找提高其公共治理效果的方式。伴隨歷史社會(huì)的發(fā)展，執(zhí)政黨的行為可概括為執(zhí)政和施政兩種基本功能，這兩種功能在價(jià)值訴求、作用領(lǐng)域、主體關(guān)系和實(shí)現(xiàn)方式上均有所區(qū)別，執(zhí)政角色的獲得方式跟施政效果并沒(méi)有必然聯(lián)系，施政效果取決于執(zhí)政黨在治理過(guò)程中與政府關(guān)系的設(shè)計(jì)。執(zhí)政黨要獲得良善的施政成效，需要平衡執(zhí)政和施政兩種角色的關(guān)系，構(gòu)建面向公共性的國(guó)家治理體系，在公共性的追求中改進(jìn)合法性狀況。因此，執(zhí)政與施政關(guān)系的理論闡釋?zhuān)蔀橹袊?guó)公共行政學(xué)的根本議題。

執(zhí)政黨 政黨政治 中國(guó)共產(chǎn)黨 政治體制 國(guó)家治理

政黨政治是現(xiàn)代民主政治的基本形態(tài)，是政治學(xué)研究中的一個(gè)重要議題。近半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，西方政黨制度和執(zhí)政黨行為的研究進(jìn)入到一個(gè)深刻反思和全面推進(jìn)的時(shí)期，涌現(xiàn)出一批富有創(chuàng)新性的成果。在中國(guó)學(xué)術(shù)研究中，鑒于執(zhí)政黨在國(guó)家治理中的關(guān)鍵地位，政黨建設(shè)及相關(guān)的政黨研究一直是學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。伴隨政治體制改革的深化，執(zhí)政黨執(zhí)政方式改進(jìn)和完善問(wèn)題成為影響國(guó)家治理體系的一個(gè)決定性因素。中國(guó)執(zhí)政黨的研究并非只有政黨制度一種路徑，實(shí)際上改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)本土政治學(xué)理論提出的革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的理論，不僅影響了執(zhí)政黨的發(fā)展，也意味著開(kāi)辟了執(zhí)政黨研究的另一種路徑，例如，有些學(xué)者提出以有效性補(bǔ)充合法性、以公共性彌補(bǔ)合法性等解釋。但是，執(zhí)政黨的功能僅僅止于執(zhí)政的延續(xù)嗎？執(zhí)政黨運(yùn)用公共權(quán)力的治理行動(dòng)，卻展示了執(zhí)政黨另一種角色或功能，即解決公共問(wèn)題的施政行為。因此，本文以執(zhí)政和施政兩種功能解釋執(zhí)政黨所扮演的角色，嘗試構(gòu)建“執(zhí)政—施政”連續(xù)體的闡釋框架，比較執(zhí)政和施政角色或功能在國(guó)家治理體系構(gòu)建中的差異性，在平衡這兩種角色或功能規(guī)則的勘定中提升國(guó)家治理能力。

政黨分析框架的批判性理解

在政黨制度研究中，主要的分析框架大多移植自西方。西方政黨研究的學(xué)術(shù)關(guān)懷中一直隱含著一種抱負(fù)：建立一種相對(duì)穩(wěn)定的政黨制度分類(lèi)框架，借助它能夠有效預(yù)測(cè)政黨各具特色的行為。①為此，學(xué)者們不斷尋找能夠作為政黨制度分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的“穩(wěn)定”因素，這些因素被認(rèn)為與執(zhí)政黨的特征和行動(dòng)取向有強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。通過(guò)歷史的、經(jīng)驗(yàn)性的研究，這一取向的研究找到了一個(gè)比較通用的標(biāo)準(zhǔn)，即“政黨數(shù)量”(這里特指可參與政權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的政黨數(shù)量)，從最初的一黨制、兩黨制和多黨制的簡(jiǎn)單分類(lèi)，到薩托利(Giovanni Sartori)結(jié)合了意識(shí)形態(tài)和競(jìng)爭(zhēng)方向的更豐富的分類(lèi)法②，幾乎都是從政黨數(shù)量出發(fā)來(lái)預(yù)測(cè)政黨行動(dòng)的?；谡h計(jì)數(shù)方式建構(gòu)的分析框架，其理論目標(biāo)是通過(guò)政黨個(gè)數(shù)及其治理行動(dòng)預(yù)測(cè)政黨的作用。如果一個(gè)國(guó)家是兩黨制或者是有限多黨制的，則有利于實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)，有序競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)執(zhí)政黨以實(shí)用主義作為行動(dòng)取向，制定的政策會(huì)更靈活而有回應(yīng)性；而在一黨制的國(guó)家中，執(zhí)政黨在意識(shí)形態(tài)上高度收緊，政策輸出過(guò)程缺乏回應(yīng)性；至于極端的多黨制，則會(huì)將國(guó)家拖入無(wú)休止的混亂和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，也就無(wú)從顧及政策制定和公共服務(wù)。這樣的分析框架蘊(yùn)含著“兩黨制優(yōu)勢(shì)”的價(jià)值認(rèn)同，其改革取向即“兩黨化”。但是，這一解釋框架并未在政黨和治理績(jī)效之間提供充分論證，政黨制度是否具有競(jìng)爭(zhēng)性并非影響治理績(jī)效的因素，將政黨數(shù)量作為治理績(jī)效的決定性因素在經(jīng)驗(yàn)上是難以證明的。

將競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度視作治理有效性的制度性支持，是西方民主政治理論中的一項(xiàng)基本理論。這一理論依據(jù)兩個(gè)假設(shè)：其一是兩黨輪流執(zhí)政的選舉模式能夠保證政黨所代表的利益具有廣泛性；其二是執(zhí)政黨的合法性(廣泛的代表性)能夠保證公共政策的制定和執(zhí)行是最符合民意的。第一個(gè)假設(shè)的依據(jù)是“選舉—授權(quán)”論，該理論認(rèn)為在多次授權(quán)關(guān)系中，政黨會(huì)兼顧大多數(shù)選民的利益而使得其政綱變得更有利益包容性；而第二個(gè)假設(shè)由“政治—行政”二分和行政中立理論所支撐，即政治上的合法性可以在行政系統(tǒng)中傳遞，中立的行政系統(tǒng)能夠客觀和不折不扣地落實(shí)每一項(xiàng)公共政策。③然而，越來(lái)越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)無(wú)論是“選舉—授權(quán)”論還是行政中立論都缺乏解釋力。首先，如果政黨代表利益的廣泛性是通過(guò)對(duì)不同選民團(tuán)體利益的綜合性平衡而獲得的，那么那些無(wú)法形成利益團(tuán)體的極少數(shù)選民的聲音是永遠(yuǎn)不能被代表的；其次，“選舉—授權(quán)”論還忽略了選民團(tuán)體意見(jiàn)形成過(guò)程中的可操作性，無(wú)論是從技術(shù)還是意識(shí)形態(tài)角度論證，個(gè)人偏好加總為公共偏好的努力都是徒勞的④；再次，行政的價(jià)值中立原則是可疑的，從公共政策學(xué)派、公共選擇學(xué)派、新公共行政學(xué)派到后現(xiàn)代理論都否定了行政系統(tǒng)價(jià)值中立的可能性，政府不應(yīng)該被視為一個(gè)單純的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它在治理過(guò)程中是價(jià)值負(fù)載的。因此，以政黨競(jìng)爭(zhēng)性證明合法性、再以合法性證明公共性的三段論模式，在證明上已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的缺陷。公意無(wú)論如何不可能通過(guò)加總和代表的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，它只能體現(xiàn)在具體的治理情景中，以多元化的方式呈現(xiàn)出來(lái)。如果政黨改革的宗旨是為了更好地提供公共服務(wù)，那么我們的視野就不能局限在是否存在競(jìng)爭(zhēng)性執(zhí)政機(jī)會(huì)層面，還應(yīng)該直接關(guān)注執(zhí)政黨的治理過(guò)程。

為跳出數(shù)量決定論的分析框架，一些西方學(xué)者提出“政黨政府”、“政府過(guò)程”(政黨治理過(guò)程)等概念。所謂政黨政府，薩托利將之等同于“政黨治理”，“亦即政府的治理功能，確實(shí)由勝選的政黨或政黨聯(lián)合陣線取得并獨(dú)立運(yùn)行”。⑤卡茨(Katz,R.S.)認(rèn)為政黨政府意味著“政府的政黨性”⑥，布隆代爾(Jean Blondel)則更傾向于將之界定為“政黨依賴(lài)型政府”⑦。這個(gè)概念的提出表明了西方政黨研究的一個(gè)新立場(chǎng)：政黨的功能需要借助政府而實(shí)現(xiàn)。西方過(guò)去的政黨研究過(guò)于關(guān)注政黨輪替與代表性問(wèn)題，而政府中的政黨問(wèn)題被長(zhǎng)期忽略。事實(shí)上，政府過(guò)程并不僅是執(zhí)政黨意志的表達(dá)過(guò)程，政府因?yàn)槭艿礁鞣N力量的刺激和牽制，導(dǎo)致其行動(dòng)往往會(huì)和執(zhí)政黨的意志出現(xiàn)偏差。布隆代爾認(rèn)為對(duì)政黨治理績(jī)效的研究應(yīng)該回到政府與支持性政黨關(guān)系的層面上，在政策制定、職務(wù)任命和政治恩賜三個(gè)層次展開(kāi)。⑧

政治制度的設(shè)計(jì)，其落腳點(diǎn)還是如何更好維護(hù)人民利益的問(wèn)題。西方國(guó)家實(shí)行多黨執(zhí)政的初衷，就在于通過(guò)政黨競(jìng)爭(zhēng)和公民票決的方式確保執(zhí)政黨的“公正性”，進(jìn)而保證政府的公正性。鑒于政府工作連續(xù)性的需要，執(zhí)政黨對(duì)政府的控制必須是松散的，執(zhí)政黨的施政功能主要由政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的政治改革的目標(biāo)同樣是更好地維護(hù)人民利益，但不同于西方國(guó)家的是：在中國(guó)這樣一個(gè)一黨執(zhí)政的國(guó)家中，良好的政治績(jī)效和良好的政黨績(jī)效其實(shí)是一回事。提升政治績(jī)效的路徑不是變革政黨體制，而是提高執(zhí)政黨的執(zhí)政效能。雖然中國(guó)不存在西方國(guó)家的選舉壓力，但中國(guó)執(zhí)政黨面臨著更大的壓力，即作為唯一的執(zhí)政黨，如何證明自己的執(zhí)政合法性的問(wèn)題。由于缺乏可直接比較的對(duì)象，中國(guó)人民只會(huì)以世界各國(guó)最優(yōu)越的生活條件來(lái)衡量自己的生活，并以此為依據(jù)評(píng)價(jià)執(zhí)政黨的執(zhí)政水平。這意味著中國(guó)的執(zhí)政黨面臨著比西方政黨更重的輿論壓力，也更迫切地需要與政府合作，發(fā)揮其施政功能。

“執(zhí)政—施政”的政黨分析框架

任何執(zhí)政黨都具有兩種功能：一是執(zhí)政，即維持政權(quán)；二是施政，即行使政權(quán)。執(zhí)政以合法性為價(jià)值訴求，欲解決權(quán)力來(lái)源或人民最終選擇誰(shuí)作為利益代表的問(wèn)題，在此層面上展開(kāi)的主要是政黨間競(jìng)爭(zhēng)，執(zhí)政黨(或執(zhí)政聯(lián)盟)對(duì)執(zhí)政地位的把持是排他性的。施政追求公共性價(jià)值，欲解決權(quán)力如何運(yùn)作的問(wèn)題，在現(xiàn)代政府產(chǎn)生以后，執(zhí)政黨的施政功能主要通過(guò)政府來(lái)完成，而執(zhí)政黨主要通過(guò)引導(dǎo)和控制的方式維持政策方向，此過(guò)程中還會(huì)有政黨和政府之外的治理主體介入，主體間關(guān)系實(shí)際上是正和博弈(見(jiàn)表1)。執(zhí)政黨時(shí)時(shí)刻刻都履行著雙重職能——執(zhí)政與施政，而具體的治理過(guò)程中，兩種功能的比重會(huì)隨著時(shí)間序列發(fā)生變化，形成一個(gè)此消彼長(zhǎng)的連續(xù)體⑨(見(jiàn)圖1-a)。

表1 執(zhí)政黨的兩種功能

圖1-a “執(zhí)政—施政”連續(xù)體理想型

在理想的政治境況下，隨著治理過(guò)程的展開(kāi)，執(zhí)政黨直接干預(yù)治理的行為比重會(huì)下降，而借助政府展開(kāi)的治理活動(dòng)比重上升，政黨功能格局是輕臺(tái)前重幕后。這正如古德諾(Frank Johnson Goodnow)所言，政黨的功能落實(shí)到實(shí)務(wù)層面，無(wú)非是“指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)……包括政府的倫理道德方面的原則而特別包括那些左右公共輿論，吸引和引導(dǎo)選民，以及獲取和分配公職任職權(quán)的藝術(shù)”⑩。因此，從職業(yè)要素上看，執(zhí)政黨主要控制政府首腦和其他由之任命的官員，而隨著官員層次的遞減和直接任命關(guān)系的解除，其影響力逐漸減弱；從政策要素上看，政黨只對(duì)公共政策進(jìn)行宏觀層面上的價(jià)值引導(dǎo)，隨著政策的實(shí)際展開(kāi)，其價(jià)值指引的作用在減弱。

但實(shí)際上，執(zhí)政黨在政府中的行動(dòng)是十分復(fù)雜的，并不會(huì)完全按照?qǐng)D1-a理想型運(yùn)作，兩種功能往往無(wú)法達(dá)到均衡配比，執(zhí)政—施政連續(xù)體的理想型之外還存在兩種主要的變體。一個(gè)以施政為中心的執(zhí)政黨會(huì)傾向于維持一個(gè)有效的利益聚合與反饋機(jī)制，因此它會(huì)保留多元主體在治理過(guò)程中的參與權(quán)，這些政治團(tuán)體不僅擁有共同分享治權(quán)的能力，甚至能在政治層面上對(duì)執(zhí)政黨施壓(通過(guò)代議制、政策建議等方式)，從而構(gòu)建出“授權(quán)”模式(圖1-b)；如果一個(gè)政黨過(guò)于強(qiáng)調(diào)執(zhí)政地位，它會(huì)不由自主地將執(zhí)政層面的排斥性策略延續(xù)到施政層面，即在行政過(guò)程中也排斥其他主體的參與甚至代行政府職能，以至于行政系統(tǒng)被政黨系統(tǒng)擠壓，形成政黨“統(tǒng)攝”模式(圖1-c)。

圖1-b 以施政為中心的“授權(quán)”模式 圖1-c 以執(zhí)政為中心的“統(tǒng)攝”模式

在上述執(zhí)政—施政的政黨功能分析框架中，圖1-b的“授權(quán)”模式比較適合用來(lái)形容英國(guó)的國(guó)家治理模式，執(zhí)政黨對(duì)政府的影響無(wú)論在政策還是人事上都非常有限，尤其在撒切爾夫人以結(jié)果為導(dǎo)向的行政改革之后，政府獲取了更多的發(fā)言權(quán)，甚至能影響政黨對(duì)政治綱領(lǐng)的規(guī)劃。而用圖1-c的“統(tǒng)攝”模式來(lái)描述中國(guó)目前的執(zhí)政黨功能定位，則比較合適。在中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中，執(zhí)政黨直接嵌入行政權(quán)的情況比較突出，行政實(shí)際上主要是直接執(zhí)行執(zhí)政黨意志的一個(gè)操作性行動(dòng)，這典型地表現(xiàn)在執(zhí)政黨對(duì)公共政策制定過(guò)程和行政人員人事安排的嵌入性雙重控制中。執(zhí)政—施政連續(xù)體中的“統(tǒng)攝模式”和“授權(quán)模式”中，執(zhí)政黨影響國(guó)家治理的過(guò)程和方式各不相同，其中的差異尤以職務(wù)安排和政策控制為典型，并最終與國(guó)家治理效果發(fā)生密切關(guān)聯(lián)。

職務(wù)視角下的“執(zhí)政與施政”連續(xù)體

執(zhí)政黨對(duì)治理過(guò)程的干預(yù)首先表現(xiàn)在對(duì)政府官員的控制上，主要通過(guò)職務(wù)安排和監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)上文的解釋?zhuān)允┱橹行牡恼h會(huì)留給政府更多的治理權(quán)力，對(duì)行政人員的安排也不會(huì)過(guò)多干預(yù)，而以執(zhí)政為中心的政黨會(huì)傾向于掌控政府的人事權(quán)。從中英兩國(guó)的政黨實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中似乎也能夠驗(yàn)證這一看法。我們結(jié)合圖2-a和2-b的闡釋理解執(zhí)政黨對(duì)人事的影響方式。

圖2-a所繪的是英國(guó)執(zhí)政黨在執(zhí)政—施政連續(xù)體中的控制模式。在英國(guó)，根據(jù)不同的職務(wù)任命方式，可以將政府官員分為三類(lèi)：民選官員、政治性文官和常任文官，不同層次的官員承擔(dān)了不同的職責(zé)，而執(zhí)政黨要求官員通過(guò)承擔(dān)政治責(zé)任來(lái)表示忠誠(chéng)。在圖2-a中，從民選官員到政治性文官再到常任文官，角色的政治責(zé)任在總職責(zé)中的比重逐漸下降，并且無(wú)論是在哪個(gè)位置的政府官員，其所需承擔(dān)的政治責(zé)任都比理想型要小(BA′的位置高于BC)，這體現(xiàn)了英國(guó)政黨授權(quán)模式的特點(diǎn)。圖2-a最左端的民選官員主要包括首相和內(nèi)閣大臣，其中首相由執(zhí)政黨或者執(zhí)政聯(lián)盟的首領(lǐng)出任，內(nèi)閣大臣由首相根據(jù)執(zhí)政黨(聯(lián)盟)在議會(huì)中所獲得的席位任命，因此就民選官員的出身來(lái)看，他們是執(zhí)政黨的嫡系，政治責(zé)任比重最大。最右端的常任文官由考試產(chǎn)生，需要按照法律法規(guī)辦事，其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)務(wù)能力是考績(jī)的重要指標(biāo)；他們有固定的職業(yè)要求、工作任務(wù)和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，在政治上獨(dú)立于政黨。而處于中間地帶的政治性文官主要指英國(guó)的文官長(zhǎng)，文官長(zhǎng)有兩重身份，一方面他們是文官系統(tǒng)的最高層負(fù)責(zé)人，另一方面又是各部部長(zhǎng)的副手，因此文官長(zhǎng)又稱(chēng)為常務(wù)次長(zhǎng)。這意味著文官長(zhǎng)承擔(dān)著兩項(xiàng)職能，他們作為部長(zhǎng)的副手，負(fù)責(zé)將部長(zhǎng)的決策輸入文官系統(tǒng)；作為行政文官之長(zhǎng)又負(fù)責(zé)將文官梯隊(duì)的意見(jiàn)反饋給部長(zhǎng)，他們?cè)谛袆?dòng)中往往要協(xié)調(diào)政治責(zé)任和專(zhuān)業(yè)責(zé)任的要求。但是，總的來(lái)說(shuō)文官長(zhǎng)依然屬于行政系統(tǒng)，按照英國(guó)文官制度的規(guī)定，文官隊(duì)伍中的成員不能直接升任政務(wù)官，文官長(zhǎng)的績(jī)效考核由獨(dú)立人事行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并且在薪酬設(shè)計(jì)上并不遜于政務(wù)官。這些制度保護(hù)文官長(zhǎng)不受政治上的影響，在向部長(zhǎng)提供政策建議時(shí)能依據(jù)專(zhuān)業(yè)性的判斷。

圖2-a 政黨授權(quán)模式下的政府官員控制 圖2-b 政黨統(tǒng)攝模式下的政府官員控制

可以說(shuō)，文官長(zhǎng)制度是促成英國(guó)行政“授權(quán)模式”的一項(xiàng)重要人事制度。除此之外，還有一項(xiàng)制度也起到了類(lèi)似的效果，那就是英國(guó)的政署制度。政署是在主管部之下，憑借架構(gòu)文件，而由執(zhí)行長(zhǎng)來(lái)全權(quán)管理的文官組織，主要履行政策的執(zhí)行工作，向民眾提供良好的服務(wù)。它有明確的組織目標(biāo)，也有具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算在財(cái)政部授權(quán)范圍下得以彈性運(yùn)用，且必須就其績(jī)效對(duì)主管部、國(guó)會(huì)、公眾負(fù)責(zé)，并每年公告出版其業(yè)務(wù)成果。英國(guó)政署模式的改革誕生于撒切爾夫人“下一步改革計(jì)劃”，該計(jì)劃是針對(duì)傳統(tǒng)文官隊(duì)伍過(guò)于龐大、缺乏實(shí)地工作經(jīng)驗(yàn)、缺乏“效果”意識(shí)等問(wèn)題提出的——政署即是應(yīng)此計(jì)劃誕生的以企業(yè)化方式提供政府服務(wù)的部門(mén)。政署的執(zhí)行長(zhǎng)是一個(gè)準(zhǔn)契約性的角色，他們有責(zé)任執(zhí)行政署架構(gòu)文件所設(shè)定的工作目標(biāo)，但相比起各部常務(wù)次長(zhǎng)，他們與內(nèi)閣部長(zhǎng)見(jiàn)面的時(shí)間不多。此外，他們直接向部長(zhǎng)報(bào)告工作，而不需透過(guò)傳統(tǒng)文官體系的報(bào)告層級(jí)，這給了他們較大的工作自由度。英國(guó)施行政署制改革的11年間(1988～1998年)，文官梯隊(duì)中已有77%的人成為了政署文官，這使得20世紀(jì)90年代以后的文官團(tuán)隊(duì)與傳統(tǒng)文官團(tuán)隊(duì)相比有了質(zhì)的變化，政署制度的主導(dǎo)者坎普認(rèn)為：文官體已經(jīng)從一個(gè)單一、龐大的服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橛稍S多小政署、單位和核心部門(mén)組成的松散聯(lián)盟；這些分散的部門(mén)依據(jù)契約來(lái)規(guī)范薪俸與工作條件，并能根據(jù)部門(mén)具體的目標(biāo)采用靈活的工作方式——以目標(biāo)管理為核心搭建的激勵(lì)機(jī)制能喚起文官的工作熱情和“顧客”意識(shí)。

英國(guó)人常以具有世界上最清廉和高效的文官隊(duì)伍為驕傲。如果說(shuō)，“兩官分途”的做法限制了執(zhí)政黨對(duì)官員的影響，保證了文官系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)性，那么“政署制”改革則是為防止文官系統(tǒng)陷入過(guò)度的專(zhuān)業(yè)化和機(jī)械化，將官員的行動(dòng)目標(biāo)導(dǎo)向“公共性”的嘗試。這兩項(xiàng)制度鼓勵(lì)著英國(guó)行政官員在履職過(guò)程中保持著專(zhuān)業(yè)、靈活的工作方式。

中國(guó)的官員制度設(shè)計(jì)和英國(guó)不一樣，并不存在政務(wù)官和事務(wù)官的分途。如圖2-b所示，中國(guó)執(zhí)政黨與政府官員的關(guān)系可視為政黨統(tǒng)攝模式下的官員身份連續(xù)體。在該圖中最左端的是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，其候選人都來(lái)自于中國(guó)共產(chǎn)黨，對(duì)黨和國(guó)家的忠誠(chéng)是他們首要的政治責(zé)任；最右端的是技術(shù)專(zhuān)干，由于工作的特殊性，這些人較強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，但出于中國(guó)職務(wù)晉升的特殊性考慮，即使是基層的、技術(shù)崗的公務(wù)員依然要保有一定程度的政治嗅覺(jué)(C′的位置低于C)；而中間狹長(zhǎng)地帶的黨政官員可統(tǒng)稱(chēng)為國(guó)家干部。在圖2-b中，BC′上任意一點(diǎn)到AC的距離都大于該點(diǎn)到BD的距離，這意味著無(wú)論是在任何崗位任何等級(jí)上，官員都將政治忠誠(chéng)視為首要責(zé)任。這反映的是中國(guó)干部管理制度中“黨管干部”的基本事實(shí)。多年來(lái)，“黨管干部”原則被不斷重申和強(qiáng)調(diào)，具體管理方式和管理邊界也不斷微調(diào)，但總而言之不脫離兩個(gè)層面：第一，思想引導(dǎo)，表現(xiàn)為黨為干部人事政策劃出大綱；第二，人事權(quán)的控制，表現(xiàn)為黨直接管理“主要”干部的方方面面，包括任免、調(diào)配、教育、培訓(xùn)、考核、晉升、檔案等。

在人事政策方面，中共中央最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是干部路線、方針、政策、法律法規(guī)的最高制定者和解釋者，適用于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的條例往往對(duì)公務(wù)員的行為也有著一定的約束力。比照國(guó)家公務(wù)員管理法規(guī)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理的相關(guān)條規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，凡公務(wù)員管理的單項(xiàng)法規(guī)，都對(duì)應(yīng)著一個(gè)執(zhí)政黨的紅頭文件(表2)。黨的管理?xiàng)l例與公務(wù)員管理規(guī)定相配套的情況從一個(gè)側(cè)面反映出黨員干部管理與行政人員管理工作的高度重合性。通過(guò)這種方式來(lái)保證政府人事管理與黨的干部管理理念和結(jié)構(gòu)上的一致。

表2 公務(wù)員管理法規(guī)與黨政干部管理?xiàng)l例對(duì)照表

在人事管理的具體內(nèi)容上，黨直接管理“主要”干部方方面面的工作。首先是對(duì)職務(wù)任免的控制。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)是通過(guò)委任和選任的方式產(chǎn)生的，各級(jí)黨委對(duì)下一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子有著實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)，就目前的黨和人大的關(guān)系來(lái)看，執(zhí)政黨向同級(jí)人大推薦政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人及各部門(mén)負(fù)責(zé)人，幾乎不會(huì)出現(xiàn)被否決的情況。并且，黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和行政領(lǐng)導(dǎo)班子在職務(wù)晉升上并沒(méi)有被分開(kāi)，行政一把手可以通過(guò)換屆選舉成為同級(jí)黨委書(shū)記，這客觀上增大了行政系統(tǒng)對(duì)黨的依附性。其次是對(duì)干部管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。公務(wù)員的檔案、考核、提拔、任用實(shí)質(zhì)上都由黨委及其組織部門(mén)負(fù)責(zé)。雖然按照規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員管理職能應(yīng)該由人力資源和社會(huì)保障部(廳、局)承擔(dān)，但干部管理工作的實(shí)際主導(dǎo)權(quán)在黨委組織部，人事部門(mén)更像一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在中國(guó)目前的行政管理實(shí)務(wù)中，絕大多數(shù)的人事廳(局)長(zhǎng)由同級(jí)黨委組織部副部長(zhǎng)兼任，其中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系被制度化。

在黨管干部體制下，執(zhí)政黨降低了其他黨派分享國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的可能，卻同時(shí)導(dǎo)致了行政系統(tǒng)嚴(yán)重的政治依賴(lài)性，阻礙行政人員的專(zhuān)業(yè)意識(shí)和回應(yīng)意識(shí)的培養(yǎng)：一方面，由于黨提拔干部最注重的是政治表現(xiàn)，而政治表現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)又是最為籠統(tǒng)和難以評(píng)估的，“政治標(biāo)準(zhǔn)容易從對(duì)黨的忠誠(chéng)演變?yōu)閷?duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人忠誠(chéng)，從而鼓勵(lì)政治庇護(hù)關(guān)系的滋生”，這將真正有能力的人排斥在行政系統(tǒng)之外。另一方面，行政的效能也會(huì)受到影響，當(dāng)干部們?cè)诠ぷ髦行纬闪恕耙圆环刚紊系腻e(cuò)誤為底線，以獲取領(lǐng)導(dǎo)人的肯定為目標(biāo)”的思維時(shí)，公共行政人員本應(yīng)具備的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任觀念和專(zhuān)業(yè)要求便會(huì)被極大弱化。

政策視角下的“執(zhí)政與施政”連續(xù)體

如果將某一項(xiàng)政策從制定、執(zhí)行、評(píng)估到終結(jié)視為一個(gè)政策周期，在理想狀態(tài)下政黨的作用主要應(yīng)集中在政策制定的最初階段，即議程設(shè)置階段，政黨只決定政策的目標(biāo)，而隨著政策過(guò)程的展開(kāi)，對(duì)信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)等資源的要求越來(lái)越高，政策執(zhí)行的工作需移交至行政人員。但在授權(quán)模式和統(tǒng)攝模式這些具體模式中，政黨影響政策過(guò)程的方式會(huì)有所變化，這也就使不同國(guó)家的政策制定呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

圖3-a 政黨授權(quán)模式下的政策過(guò)程 圖3-b 政黨統(tǒng)攝模式下的政策過(guò)程

在授權(quán)模式下，政策執(zhí)行的任務(wù)交由政府及其他社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)，同時(shí)政府及社會(huì)團(tuán)體的意見(jiàn)也會(huì)滲透進(jìn)政黨內(nèi)部，影響政策議程。如圖3-a所示，從政策制定階段開(kāi)始，英國(guó)政府與政黨共同分享政策的創(chuàng)制權(quán)，而到政策執(zhí)行階段，政府的履職行為基本上遵循公共性的要求。這種模式得歸功于英國(guó)政策過(guò)程中多元化的利益聚合渠道。

在政策制定階段，首相和內(nèi)閣大臣會(huì)有意識(shí)地將公眾吸納到政策議程中。雖然首相與主要的內(nèi)閣大臣來(lái)自執(zhí)政黨，但內(nèi)閣成立之后便與政黨中的議會(huì)委員會(huì)保持相對(duì)分離，內(nèi)閣不僅僅對(duì)本黨的議會(huì)成員負(fù)責(zé)，他們更多考慮的是提案在議會(huì)中能獲得的總票數(shù)。如工黨執(zhí)政期間，由于工黨在議會(huì)中較少有機(jī)會(huì)獲得議會(huì)多數(shù)，內(nèi)閣的提案總會(huì)顧及自由黨的主張，甚至有時(shí)對(duì)本黨中反對(duì)派的聲音會(huì)采取強(qiáng)硬抵制態(tài)度。比如1978年工黨的“工資限制”政策，內(nèi)閣提出該提案時(shí)受到黨內(nèi)多數(shù)議員的強(qiáng)烈反對(duì)，但內(nèi)閣依然頂住了與本黨的議會(huì)委員會(huì)關(guān)系緊張化的壓力，強(qiáng)硬地將這項(xiàng)政策維持下去——而彼時(shí)，工黨已經(jīng)不再擁有議會(huì)多數(shù)。這可以說(shuō)明在政策制定過(guò)程中，內(nèi)閣、政黨的議會(huì)委員會(huì)與議會(huì)中的自由黨之間其實(shí)形成了一個(gè)非等邊三角關(guān)系，而內(nèi)閣占據(jù)主導(dǎo)地位。

在政策執(zhí)行階段，政黨通常使其政策處于“活著”的狀態(tài)，即將具體政策的制定和執(zhí)行權(quán)交到政府手中。政黨的這一做法主要出于兩方面的考慮：一方面是對(duì)專(zhuān)業(yè)性的考慮，政策落實(shí)過(guò)程中需要對(duì)接收到的信息和可用的資源不斷進(jìn)行調(diào)整，而政黨由于知識(shí)和信息上的缺乏，在專(zhuān)業(yè)化的領(lǐng)域必須尊重專(zhuān)家的意見(jiàn)(圖3-a，BC′D部分)；另一方面是對(duì)地方性偏好的考慮，公共利益不是一個(gè)整合性的事物，它只能從各地方的具體的公民訴求中表現(xiàn)出來(lái)，公共政策的執(zhí)行會(huì)受到諸如公民、媒體和利益集團(tuán)等多方力量的影響(圖3-a，BA′CC′部分)。施米特(Philippe C. Schmitter)曾在其研究中指出：今天的公民已經(jīng)不再緊密地認(rèn)同政黨象征或綱領(lǐng)，而是更擅長(zhǎng)通過(guò)類(lèi)似社會(huì)運(yùn)動(dòng)或利益集團(tuán)的組織方式將其偏好滲透到政策過(guò)程中。

英國(guó)的執(zhí)政黨對(duì)公共政策的態(tài)度基本上采取的是“底線立場(chǎng)”，即“政黨的活動(dòng)在于為(由其他力量提出的)政策劃定一條界線”，也就是僅僅對(duì)明顯違背了其執(zhí)政大綱的行為實(shí)施糾偏。這種立場(chǎng)的效果在撒切爾政府的改革實(shí)踐中有突出表現(xiàn)。例如，1978年撒切爾夫人“下一步”行政改革方案將中央政府的部分權(quán)力下放和分散到執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自那以后英國(guó)行政改革的基本思路就轉(zhuǎn)到了“使政府的工作更加適應(yīng)公眾的要求”上來(lái)。這種開(kāi)放的、“公眾導(dǎo)向”的改革策略削弱了政府內(nèi)的政黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的直接控制力，但客觀上增加了政黨的執(zhí)政能力。因?yàn)楸Ｊ攸h聰明地發(fā)揮了政府凝聚和吸收公共意見(jiàn)的能力，緩和了公民與官方之間的緊張，使政府的信譽(yù)得以恢復(fù)的同時(shí)提升了政黨的美譽(yù)度。從撒切爾的保守黨連續(xù)三屆連任的戰(zhàn)績(jī)中可以發(fā)現(xiàn)，授權(quán)模式對(duì)增進(jìn)公眾對(duì)政黨的認(rèn)可度上是有效的。

在政黨統(tǒng)攝模式中，執(zhí)政黨會(huì)利用其掌握的資源積極干預(yù)政策的各個(gè)環(huán)節(jié)。在圖3-b中，BC位置下壓至BC′，陰影部分面積大幅增加，BC′上任意一點(diǎn)到AC的距離都大于該點(diǎn)到BD的距離，這意味著政黨統(tǒng)攝模式下不存在技術(shù)主導(dǎo)的領(lǐng)域，政策過(guò)程始終受到政黨的控制。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)政策周期并沒(méi)有按照“制定—執(zhí)行—評(píng)估—監(jiān)控—終結(jié)”的模式，而應(yīng)概括為“傳達(dá)期—貫徹期—變通期”，還有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)執(zhí)政黨實(shí)質(zhì)上同時(shí)擔(dān)任政策目標(biāo)的創(chuàng)建者、利益表達(dá)和聚合者，公共政策的決策者、執(zhí)行者和監(jiān)控者。這些說(shuō)法都非常形象地指出了中國(guó)政府在政策制定中缺少話語(yǔ)權(quán)的事實(shí)。可以認(rèn)為，在政黨統(tǒng)攝模式下，執(zhí)政黨在政策制定和執(zhí)行階段取代了政府的大部分職能，政府只發(fā)揮政策“傳達(dá)”和“落實(shí)”兩個(gè)作用。在第一個(gè)階段，執(zhí)政黨通過(guò)控制政策議程對(duì)議題進(jìn)行篩選；在第二個(gè)階段，各級(jí)黨委通過(guò)指標(biāo)分解和嚴(yán)格的考核來(lái)維持政策走向。

執(zhí)政黨對(duì)政策議程的控制主要通過(guò)控制人大和政協(xié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。從執(zhí)政黨和人大的關(guān)系看，人民代表大會(huì)名義上為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，但實(shí)際上執(zhí)政黨對(duì)人大有絕對(duì)控制權(quán)。首先，從人數(shù)上看，執(zhí)政黨在人大議席中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，以十屆全國(guó)人民代表大會(huì)為例，2985名人大代表中，中共黨員2178名，占代表總數(shù)的72.96%；其次，執(zhí)政黨對(duì)人大的控制力不僅僅體現(xiàn)在人數(shù)優(yōu)勢(shì)上，還體現(xiàn)在組織力上——人大內(nèi)部只有共產(chǎn)黨一個(gè)紀(jì)律嚴(yán)密的集團(tuán)。根據(jù)奧爾森(Mancur Olson)的集體行動(dòng)模型，在多個(gè)集團(tuán)參與的博弈過(guò)程中，組織嚴(yán)密的集團(tuán)占據(jù)優(yōu)勢(shì)，只要這個(gè)集團(tuán)的人數(shù)沒(méi)有降低到絕對(duì)少數(shù)，就有支配其他集團(tuán)的能力。因此，人大往往只起到形式有效的作用，其功能是使得“黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志”。觀察兩會(huì)的時(shí)間和內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，每年黨代會(huì)在年末召開(kāi)，而兩會(huì)在次年的3月份召開(kāi)，歷屆兩會(huì)的主要議題其實(shí)就是上一年的黨代會(huì)中敲定的主要議題。從執(zhí)政黨與政協(xié)的關(guān)系來(lái)看，政協(xié)名義上是參政議政的機(jī)構(gòu)，但其提案實(shí)際上并不能直接影響政府。按照《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)提案工作條例》，政協(xié)提案應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家大政方針提出，否則不予立案，而鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家的在現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)上的邏輯關(guān)聯(lián)，這意味著政協(xié)提案不能違背執(zhí)政黨的理念，執(zhí)政黨控制議程的效果非常明顯。

在政策落實(shí)階段，執(zhí)政黨通過(guò)指標(biāo)分解和考核來(lái)保證政策不偏不倚地執(zhí)行。由于壓力型體制的長(zhǎng)期存在，中國(guó)的政策分解不是以地方實(shí)際為依據(jù)，而是以上級(jí)要求為標(biāo)準(zhǔn)，從上至下層層加碼，執(zhí)行過(guò)程簡(jiǎn)單化。當(dāng)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)地方實(shí)際和指標(biāo)沖突時(shí)，地方官員的價(jià)值取向明確偏向以完成指標(biāo)為首要任務(wù)，這集中體現(xiàn)在地方政府的兩類(lèi)典型政策，即“招商引資”和“維穩(wěn)”政策執(zhí)行中?？傊谶@一體制約束下，中國(guó)地方政府的施政行為缺乏自主性，對(duì)執(zhí)政能力的關(guān)切超過(guò)了對(duì)改進(jìn)施政的追求。

結(jié) 論

一切政黨都是以獲得執(zhí)行權(quán)為首要目標(biāo)的，否則其就不能稱(chēng)為政黨。那么如何讓政黨在取得執(zhí)行權(quán)之后能更重視施政功能呢？這是實(shí)行政黨政治的國(guó)家面臨的基本問(wèn)題。在執(zhí)政—施政連續(xù)體的分析框架下，授權(quán)性模式和統(tǒng)攝性模式解決這一問(wèn)題有著不同的思路。西方政治學(xué)界早期是希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性政黨體制來(lái)擴(kuò)大政黨的代表性，以解決施政的公共性問(wèn)題，但國(guó)家治理實(shí)踐的結(jié)果卻表明競(jìng)爭(zhēng)性的政黨體制并不必然導(dǎo)致良好的治理績(jī)效——政治和治理是兩個(gè)相對(duì)分離的領(lǐng)域。因此，要提升施政能力只能從治理領(lǐng)域的改革入手。在中國(guó)的統(tǒng)攝性模式下，區(qū)分和平衡執(zhí)政—施政的功能或角色關(guān)系，需要進(jìn)行政治體制改革，這項(xiàng)改革并不意味著削弱執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，更不是從一黨制變?yōu)槎帱h制，而是厘清執(zhí)政黨擔(dān)負(fù)的執(zhí)政和施政雙重角色及其關(guān)系。在一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的治理環(huán)境中，要提供多樣化、高質(zhì)量的公共服務(wù)難以在全能型政黨的統(tǒng)攝模式下實(shí)現(xiàn)，如何圍繞公共性價(jià)值擴(kuò)展執(zhí)政黨的施政功能，成為政治體制改革的一項(xiàng)考慮。實(shí)踐證明，一個(gè)重視施政功能的政黨才能取得良好的治理績(jī)效，而良好的治理績(jī)效是獲得公民認(rèn)可的前提，是執(zhí)政的根基。

*本文提出執(zhí)政與施政的分析框架，旨在探尋適合于中國(guó)政治體制改革的有效框架。然而，中國(guó)的政黨與政府改革是一個(gè)復(fù)雜而宏大的課題，這需要在完成從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的理論闡述之后，繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)政黨理論發(fā)展，尤其是執(zhí)政和施政角色或功能如何實(shí)現(xiàn)、如何平衡，使得國(guó)家治理體系和治理能力在真實(shí)權(quán)力運(yùn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上得到改進(jìn)和提高。[本文受到國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”(項(xiàng)目號(hào)：11&ZD070)、江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)與陽(yáng)光政務(wù)建設(shè)問(wèn)題研究”(項(xiàng)目號(hào)：2013ZDAXM006)資助]

①艾倫·韋爾：《政黨與政黨制度》，謝峰譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第343、72～73頁(yè)。

②參見(jiàn)薩托利《政黨與政黨體制》，王明進(jìn)譯，商務(wù)印書(shū)館2006年版。

③Michell,T.R.& Scott,W.G.,“Leadership failures,the distrusting public,and prospects of the administrative state”,PublicAdministrationReview,1987，pp.445～452.

④參見(jiàn)肯尼斯·約瑟夫·阿羅《社會(huì)選擇和個(gè)人價(jià)值》，丁建鋒譯，上海人民出版社2010年版。

⑤薩托利：《最新政黨與政黨制度》，雷飛龍譯，韋伯文化國(guó)際出版公司2003年版，第30頁(yè)。

⑨關(guān)于連續(xù)體的更多討論，可以參見(jiàn)彭錦鵬《政治行政之虛擬分際：由“兩分說(shuō)”到“理想型”》，《政治科學(xué)論叢》(臺(tái)灣)2002年第16期。

⑩古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第10～11頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：陳如勇〕

羅曉俊，1986年生，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生；孔繁斌，1965年生，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

*本文最后將得出結(jié)論：在一個(gè)以高度復(fù)雜性和高度不確定性為特征的治理環(huán)境中，行政過(guò)程中的授權(quán)模式比統(tǒng)攝模式更能滿足公共服務(wù)的需求。因此，執(zhí)政黨應(yīng)該有一種高度的改革自覺(jué)：主動(dòng)將施政功能與執(zhí)政功能分開(kāi)，從執(zhí)政權(quán)的直接行使轉(zhuǎn)為間接行使，為治理領(lǐng)域留下更多的民意聚合空間。本文欲達(dá)成兩個(gè)目標(biāo)：(1)在批判目前主流的政黨改革理論基礎(chǔ)上，提出闡述執(zhí)政黨功能的“執(zhí)政—施政”分析框架，試圖從功能層面消解政黨改革理論的緊張和對(duì)立，探討中國(guó)政黨改革的可能路徑；(2)將“執(zhí)政—施政”的功能連續(xù)體分析框架置于具體的治理過(guò)程中，討論執(zhí)政黨不同的功能定位對(duì)政府人事安排和政策過(guò)程的影響并比較其治理效度。