李丹陽(yáng)

大數(shù)據(jù)背景下的中國(guó)應(yīng)急管理體制改革初探*

李丹陽(yáng)

按照傳統(tǒng)官僚制理念設(shè)計(jì)和運(yùn)行的中國(guó)應(yīng)急管理體制，難以克服自身縱向分工與現(xiàn)代應(yīng)急管理對(duì)橫向綜合管理的要求之間的根本矛盾。大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式的出現(xiàn)，為消解這種根本矛盾，提高中國(guó)應(yīng)急管理體制的可預(yù)見(jiàn)性和科學(xué)性，提供了切實(shí)的條件。在中國(guó)應(yīng)急管理體制下一步的改革中，有必要以大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式為基礎(chǔ)，重塑整個(gè)應(yīng)急管理體制的理念、機(jī)制、機(jī)構(gòu)和流程。

大數(shù)據(jù) 應(yīng)急管理 突發(fā)事件

從2003年抗擊非典危機(jī)開(kāi)始，中經(jīng)2008年的汶川地震救援和2011年的“7·23”動(dòng)車(chē)事故處置等，迄今整整10年的建設(shè)，中國(guó)已經(jīng)初步建立起具有現(xiàn)代意涵的應(yīng)急管理體制，為進(jìn)一步開(kāi)展更好的應(yīng)急管理工作奠定了一定的基礎(chǔ)。然而，從近年來(lái)若干重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)來(lái)看，這一體制仍然存在一些結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用以及以大數(shù)據(jù)為核心整合的新改革，可以為解決目前中國(guó)應(yīng)急管理體制存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題提供一種可能的改革之道，使之更加符合現(xiàn)代應(yīng)急管理的要求。本文試圖從大數(shù)據(jù)應(yīng)用的角度，闡述關(guān)于中國(guó)應(yīng)急管理體制改革的一得之見(jiàn)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)管理的影響

(一)大數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)時(shí)代

盡管“大數(shù)據(jù)”(big data)這個(gè)概念已經(jīng)席卷全球各個(gè)領(lǐng)域，然而迄今為止尚沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的定義。從本質(zhì)上看，所謂大數(shù)據(jù)并不僅僅是指數(shù)據(jù)量大(海量數(shù)據(jù))，而更多的是指這些數(shù)據(jù)都是非結(jié)構(gòu)化的、無(wú)法用傳統(tǒng)的方法進(jìn)行處理的數(shù)據(jù)。①正是因?yàn)閼?yīng)用了大數(shù)據(jù)技術(shù)，美國(guó)谷歌公司才能比政府的公共衛(wèi)生部門(mén)早兩周時(shí)間預(yù)告2009年甲型H1N1流感的爆發(fā)。②而這樣一個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和生活創(chuàng)新的時(shí)代，我們稱(chēng)之為“大數(shù)據(jù)時(shí)代”。

(二)大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)管理的影響

1.顯微鏡：管理思維變革

與人類(lèi)社會(huì)生活的深度信息化相伴隨，海量的大數(shù)據(jù)如潮涌般不斷產(chǎn)生，用以搜集、處理和分析這些數(shù)據(jù)的技術(shù)和方法也層出不窮。這就使管理者歷史上第一次擁有了豐富至極的數(shù)據(jù)量?！熬拖裢h(yuǎn)鏡能夠讓我們感受宇宙，顯微鏡能夠讓我們觀測(cè)微生物，這種能夠收集和分析海量數(shù)據(jù)的新技術(shù)將幫助我們更好地理解世界”③。由于擁有了全面的信息，過(guò)去那些建立在非完全信息假設(shè)上的管理思維和方法，已經(jīng)被徹底地改變。

2.預(yù)測(cè)：有預(yù)見(jiàn)性的管理

大數(shù)據(jù)技術(shù)在管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，一個(gè)重要的作用在于其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)抓取和分析能力，可以使管理者從紛繁復(fù)雜、碎片化的海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)潛在的聯(lián)系與問(wèn)題，由此提示下一步相應(yīng)的管理行為。正如國(guó)際復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)研究的權(quán)威巴拉巴西教授認(rèn)為的那樣：大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)、科學(xué)以及技術(shù)的合力，會(huì)使人類(lèi)變得比預(yù)期中容易預(yù)測(cè)得多。④顯然，這對(duì)于現(xiàn)代高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的管理是極端重要的。

3.橫向的通約性：化解專(zhuān)業(yè)過(guò)度分工的弊端

工業(yè)時(shí)代形成的韋伯式官僚制組織形態(tài)，以高度的專(zhuān)業(yè)分工來(lái)應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的管理事務(wù)。在一定的時(shí)期和歷史條件下，這種專(zhuān)業(yè)化分工確實(shí)具有較高的效率。然而，這種專(zhuān)業(yè)化分工一旦走向極致，就容易出現(xiàn)分工過(guò)細(xì)、條塊分割、龐大臃腫、陳舊僵化等弊端，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新管理問(wèn)題提出的挑戰(zhàn)。⑤大數(shù)據(jù)技術(shù)及其管理模式提供了一種解困之道：在管理的流程中，由管理對(duì)象和事務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流只遵循數(shù)據(jù)本身性質(zhì)和管理的要求，而不考慮專(zhuān)業(yè)分工上的區(qū)隔。

4.精細(xì)化和個(gè)性化：新的管理模式

在傳統(tǒng)的工業(yè)時(shí)代，由于缺乏抓取管理對(duì)象信息的數(shù)據(jù)技術(shù)，以至于只能用流水線(xiàn)的方式生產(chǎn)大量制式化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品。這種管理模式在工業(yè)時(shí)代也許已經(jīng)足夠。但是，在今天這樣一個(gè)人人追求個(gè)性化、企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)白熱化的時(shí)代，需要的是更為精細(xì)化和個(gè)性化的管理模式。作為對(duì)這種訴求的一種技術(shù)回應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)使管理者可以對(duì)管理對(duì)象的獨(dú)特需求進(jìn)行追蹤和分析，進(jìn)而實(shí)施管理行為或投送有針對(duì)性的服務(wù)。⑥

總之，大數(shù)據(jù)時(shí)代的出現(xiàn)，已經(jīng)廣泛影響了人類(lèi)管理活動(dòng)的諸多方面，并必將深刻地影響到當(dāng)代中國(guó)的應(yīng)急管理體制的構(gòu)建及其功能的發(fā)揮。

問(wèn)題與實(shí)質(zhì)：中國(guó)應(yīng)急管理體制的改革訴求

自2003年非典危機(jī)之后，我國(guó)開(kāi)始建設(shè)具有現(xiàn)代意義的應(yīng)急管理體制。應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)各方參與者十年的建設(shè)，我國(guó)應(yīng)急管理體制已經(jīng)有了初步的形態(tài)，并在歷次重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了較好的效果。但是，與我國(guó)應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需求相比，與國(guó)際應(yīng)急管理發(fā)展趨勢(shì)相比，目前的應(yīng)急管理體制還存在多方面的問(wèn)題，需要通過(guò)進(jìn)一步的改革加以提升。

(一)中國(guó)應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)狀

2003年非典危機(jī)之后，我國(guó)開(kāi)始高度重視應(yīng)急管理工作。在有關(guān)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家的推動(dòng)下，我國(guó)開(kāi)啟了應(yīng)急管理的“一案三制”(應(yīng)急管理的預(yù)案、體制、機(jī)制、法制)建設(shè)，逐漸建立起有一定特色的應(yīng)急管理體系，形成了較為穩(wěn)定的運(yùn)行模式。其中，按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，我國(guó)目前應(yīng)急管理體制的核心內(nèi)容是：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主?！雹邚慕陙?lái)歷次重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)效果來(lái)看，這一體制起到了一定的作用，取得了較好的成績(jī)。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素急劇增多，這一體制也逐漸暴露出一些問(wèn)題。

2.存在的問(wèn)題

(1)體制設(shè)計(jì)理念倒錯(cuò)

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的各類(lèi)突發(fā)事件具有高度的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和衍生性。這就要求相應(yīng)的應(yīng)急管理體制必須遵循綜合性全過(guò)程應(yīng)急管理的設(shè)計(jì)理念。同時(shí)，基于現(xiàn)代應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)性，還強(qiáng)調(diào)體制的設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)代管理理念和方法、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍力量的應(yīng)用。首先，現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的設(shè)計(jì)理念存在“重應(yīng)對(duì)、輕管理”的誤區(qū)。⑧目前的體制是在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的框架下構(gòu)建的，其架構(gòu)的前提是突發(fā)事件發(fā)生之后如何去應(yīng)對(duì)，而不是如何對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行全過(guò)程的應(yīng)急管理。這種片面強(qiáng)調(diào)“應(yīng)對(duì)”的設(shè)計(jì)理念，導(dǎo)致應(yīng)急管理體制中并沒(méi)有建立起針對(duì)突發(fā)事件生命周期的綜合性過(guò)程的管理流程，其結(jié)果就是在整個(gè)應(yīng)急管理過(guò)程中，除應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)之外的其他環(huán)節(jié)建設(shè)嚴(yán)重缺失、乏善可陳。其次，體制設(shè)計(jì)理念方面還存在“重權(quán)力、輕科學(xué)”的傾向?，F(xiàn)有體制設(shè)計(jì)時(shí)更多考慮的是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)各級(jí)政府部門(mén)和不同系統(tǒng)的權(quán)力劃分和責(zé)任認(rèn)定，而很少涉及如何運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)技術(shù)力量參與應(yīng)急管理的問(wèn)題，嚴(yán)重制約了我國(guó)應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)水平的提高。

(2)缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理事務(wù)的極端重要性和跨領(lǐng)域特性，以及對(duì)調(diào)動(dòng)各種資源的強(qiáng)制力的需求，決定了一國(guó)必須設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一有力的專(zhuān)門(mén)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以全面負(fù)責(zé)應(yīng)急管理事務(wù)。在我國(guó)的應(yīng)急管理體制中，目前主要由各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)應(yīng)急管理方面的日常事務(wù)。然而，由于該辦公室的定位只是一種協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有賦予其足夠的級(jí)別、權(quán)力和資源，也沒(méi)有形成自上而下的統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系。與處理應(yīng)急管理事務(wù)的客觀要求相比，應(yīng)急管理辦公室就顯得過(guò)于弱小，甚至在實(shí)踐中僅僅淪為“值班室”的角色。⑨

(3)現(xiàn)有體制的運(yùn)行模式不可持續(xù)

如前所述，目前各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室并不強(qiáng)大。而突發(fā)事件發(fā)生后，又急需強(qiáng)有力的力量統(tǒng)一指揮各個(gè)系統(tǒng)投入應(yīng)對(duì)工作，應(yīng)急管理辦公室顯然無(wú)力承擔(dān)如此重任。因此，在體制運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程中，“指揮部”這樣的臨時(shí)性協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，以全面統(tǒng)籌安排突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。由此，我國(guó)的應(yīng)急管理體制事實(shí)上形成了一種現(xiàn)實(shí)夾縫中的運(yùn)行模式，即“應(yīng)急辦+指揮部”模式。這種模式非常強(qiáng)調(diào)由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱的指揮部運(yùn)用政治的力量，不計(jì)代價(jià)、不計(jì)成本地調(diào)集應(yīng)對(duì)力量和物質(zhì)等實(shí)施應(yīng)對(duì)。⑩該模式雖然在歷次重大突發(fā)事件中取得了一定的成效，但是其弊端也非常明顯：

第一，缺乏在日常生活中構(gòu)建、完善應(yīng)急管理體系的力量，重心放在了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，而不是全過(guò)程的管理，這就使得應(yīng)急管理總是搞應(yīng)對(duì)，而對(duì)其他環(huán)節(jié)的建設(shè)嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致總是疲于奔命，以及小事件釀成大危機(jī)；第二，不計(jì)代價(jià)、不計(jì)成本、不講科學(xué)，具有不可持續(xù)性；第三，手段單一，過(guò)于依賴(lài)政治動(dòng)員和軍隊(duì)力量，缺乏科學(xué)和專(zhuān)業(yè)的力量介入應(yīng)急管理；第四，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代應(yīng)急管理對(duì)綜合性管理的本質(zhì)要求，未能打破傳統(tǒng)官僚制分工原則導(dǎo)致的分割格局，使應(yīng)急管理工作難以有長(zhǎng)足的進(jìn)步。

總之，在這一模式中，應(yīng)急辦只是一個(gè)缺乏力量的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，很難在平時(shí)打破各個(gè)專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)間的藩籬，全面構(gòu)建現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系；而“指揮部”雖然擁有較強(qiáng)的力量，但無(wú)論是其性質(zhì)，還是定位，都僅僅是一種臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，只能短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用，無(wú)法就應(yīng)急管理工作展開(kāi)長(zhǎng)期性的工作。長(zhǎng)此以往，就形成了本該全盤(pán)謀劃和負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的應(yīng)急辦功能虛化，而依賴(lài)于政治優(yōu)勢(shì)的“指揮部”，卻又無(wú)法將這種優(yōu)勢(shì)貫徹到日常應(yīng)急管理工作之中的窘境。甚至可以認(rèn)為，“應(yīng)急辦+指揮部”的模式，實(shí)際上等同于放棄了日常的應(yīng)急“管理”事務(wù)，只著重于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。其背后反映的實(shí)際上是有關(guān)部門(mén)在應(yīng)急管理工作方面不正常的政績(jī)觀和過(guò)于短視的利益觀。

(4)專(zhuān)業(yè)化分工過(guò)度以至形成信息壁壘

長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)官僚制分工原則的影響，我國(guó)形成了針對(duì)不同的單一災(zāi)種，分別由不同的專(zhuān)業(yè)部門(mén)應(yīng)對(duì)的應(yīng)急管理模式。應(yīng)該說(shuō)，這種以專(zhuān)業(yè)化分工為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理模式，有助于提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)的專(zhuān)業(yè)化程度。但是，長(zhǎng)期過(guò)度的專(zhuān)業(yè)化分工形成的是一個(gè)個(gè)相互割裂的專(zhuān)業(yè)災(zāi)害應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。各個(gè)系統(tǒng)都將自己所掌握的信息視為最寶貴的財(cái)富，而不愿意與其他系統(tǒng)分享，形成了專(zhuān)業(yè)化下的信息壁壘。然而，隨著現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性與日俱增，越來(lái)越多的突發(fā)事件不僅僅局限于一個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，而是具有很強(qiáng)的跨領(lǐng)域性、衍生性，其危害更有全社會(huì)性。現(xiàn)有應(yīng)急管理體制下形成的信息壁壘狀況，對(duì)于應(yīng)急管理者全面掌握各方面信息，有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件，顯然是極為不利的。

(5)地方利益干擾過(guò)大導(dǎo)致信息失真

我國(guó)相當(dāng)數(shù)量的突發(fā)事件，甚至后來(lái)產(chǎn)生全國(guó)性影響的危機(jī)，最初往往肇源于地方上的細(xì)微因素。如果這些關(guān)于最初應(yīng)急狀況的信息，能夠被全面、真實(shí)地上傳和處理的話(huà)，也許相當(dāng)數(shù)量的突發(fā)事件不至于演變成后來(lái)難以收拾的局面。然而，在目前的應(yīng)急管理體制下，各地方政府更多考慮了應(yīng)急管理信息對(duì)于自身經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的影響，而很少?gòu)娜值?、科學(xué)的角度去看待應(yīng)急管理信息，甚至常常出于對(duì)地方利益的保護(hù)而干涉、扭曲信息。其結(jié)果是形成了一種事件升級(jí)路線(xiàn)圖：地方微小事件發(fā)生——地方利益作祟——信息誤報(bào)亂報(bào)——前期處置不當(dāng)——釀成大范圍危機(jī)——最高級(jí)別政府出面收拾爛攤子。如果僅從事件應(yīng)對(duì)結(jié)果來(lái)看，這種應(yīng)對(duì)模式好像取得了成功，使事件得到了平息；但是從整個(gè)社會(huì)的角度去看，則可以發(fā)現(xiàn)，這種成功的背后是大量社會(huì)資源的浪費(fèi)、百姓生命財(cái)產(chǎn)的無(wú)謂損失、政府權(quán)威和公信力的喪失。

(二)縱向分工與橫向需求的矛盾：中國(guó)應(yīng)急管理體制問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

綜上可見(jiàn)，現(xiàn)行應(yīng)急管理體制仍然是按照傳統(tǒng)官僚制專(zhuān)業(yè)分工原則構(gòu)建的。在這一體制中，傳統(tǒng)官僚制的縱向分工(Vertical)慣性與現(xiàn)代應(yīng)急管理對(duì)橫向(Horizontal)整合管理的要求之間存在著嚴(yán)重的沖突和矛盾。該體制對(duì)信息、資源進(jìn)行了切割，實(shí)行一個(gè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)一個(gè)災(zāi)種的單一管理模式(分災(zāi)種、按部門(mén))。這種應(yīng)急管理模式，在過(guò)去公共事務(wù)比較少的社會(huì)，還能夠發(fā)揮一定的功效；但是，在今天高度復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，突發(fā)事件發(fā)生、演變的全過(guò)程具有高度的關(guān)聯(lián)性、衍生性，這一模式已經(jīng)無(wú)法做出有效的回應(yīng)。這實(shí)際上是傳統(tǒng)官僚制在世界范圍內(nèi)遭遇的普遍困境，凸顯了其面對(duì)現(xiàn)代性時(shí)無(wú)法自我更新的內(nèi)在缺陷。

從世界范圍來(lái)看，統(tǒng)籌兼顧專(zhuān)業(yè)化分工和綜合性管理，是各國(guó)政府實(shí)施應(yīng)急管理時(shí)的共同新趨勢(shì)。顯然，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，寄望于傳統(tǒng)官僚制的自身改革并不現(xiàn)實(shí)。只能借新科技革命的契機(jī)，運(yùn)用以新技術(shù)、新管理模式為核心的外在力量對(duì)其進(jìn)行重構(gòu)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)技術(shù)及管理模式的出現(xiàn)，為中國(guó)應(yīng)急管理體制克服傳統(tǒng)官僚制帶來(lái)的內(nèi)在缺陷，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化與綜合化的融合，完成體制轉(zhuǎn)型，提供了一種明確的可能性。

構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的中國(guó)應(yīng)急管理體制所需的改革措施

如前所述，按照傳統(tǒng)官僚制范式構(gòu)建的中國(guó)應(yīng)急管理體制，因襲了官僚制組織所必然具有的諸多弊端。這突出表現(xiàn)為，中國(guó)應(yīng)急管理體制的結(jié)構(gòu)形態(tài)看似有序，而功能輸出實(shí)則無(wú)序的“碎片化”(Fragmentation)狀態(tài)。這種體制現(xiàn)狀根本無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)代高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不斷增加和豐富化的應(yīng)急管理需求。傳統(tǒng)官僚制自身無(wú)法突破這種根本的限制。大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)抓取、分析能力和對(duì)流程的整合能力，恰好能夠有效地克服目前中國(guó)應(yīng)急管理體制的內(nèi)在弊端。因此，在新的歷史時(shí)期，我國(guó)有必要主動(dòng)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型應(yīng)急管理體制。為此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手采取改革措施：

(一)從事件應(yīng)對(duì)到全程管理：新體制的元設(shè)計(jì)理念

每一種體制的構(gòu)建，背后都有著頂層的基本制度設(shè)計(jì)理念，在公共政策研究中被稱(chēng)為元設(shè)計(jì)(Meta Design)理念。我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的元設(shè)計(jì)理念可以概括為以“事件應(yīng)對(duì)”為核心的設(shè)計(jì)理念。在這種元設(shè)計(jì)理念的指導(dǎo)下，整個(gè)應(yīng)急管理體制的運(yùn)行目標(biāo)被限定為成功實(shí)現(xiàn)“事件應(yīng)對(duì)”。所有的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力關(guān)系的架構(gòu)、資源的分配等，都圍繞“事件應(yīng)對(duì)”而展開(kāi)。其結(jié)果是應(yīng)急管理體制的重心聚焦于應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，而忽視了應(yīng)急管理的預(yù)防、緩解、評(píng)價(jià)、學(xué)習(xí)等其他環(huán)節(jié)。而從結(jié)果上來(lái)看，這造成一次次“事件應(yīng)對(duì)”成功的背后，卻是應(yīng)急管理能力和水平的毫無(wú)長(zhǎng)進(jìn)，以至于同類(lèi)問(wèn)題反復(fù)發(fā)生，不斷帶來(lái)嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損害。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該明確意識(shí)到，現(xiàn)代政府在行使應(yīng)急管理職能時(shí)，更重要的是按照現(xiàn)代應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，對(duì)應(yīng)急管理事務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行管理，而不是僅僅局限于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。作為元設(shè)計(jì)理念轉(zhuǎn)變的第一步，有必要將目前的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》升級(jí)為《應(yīng)急管理法》，從全程管理的角度來(lái)理解應(yīng)急管理事務(wù)，以大數(shù)據(jù)技術(shù)和相應(yīng)管理模式建構(gòu)符合現(xiàn)代應(yīng)急管理規(guī)律和要求的新體制。

(二)政治優(yōu)勢(shì)與管理效能相結(jié)合：擬合應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置

毋庸置疑，我國(guó)目前的應(yīng)急管理體制在近年來(lái)歷次重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中體現(xiàn)出了無(wú)比的政治優(yōu)勢(shì)，取得了巨大的成就，受到世界范圍內(nèi)的好評(píng)。但是，應(yīng)該看到，在機(jī)構(gòu)層面最能體現(xiàn)這種政治優(yōu)勢(shì)的應(yīng)急指揮部具有很強(qiáng)的臨時(shí)性。它最能發(fā)揮作用的是“事件應(yīng)對(duì)”的環(huán)節(jié)，而在應(yīng)急事務(wù)的日常管理和危機(jī)重建等環(huán)節(jié)則難以發(fā)揮作用。另一方面，作為我國(guó)順應(yīng)世界應(yīng)急管理潮流，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作而設(shè)置的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)急辦，卻又僅僅被定位為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，甚至經(jīng)常因?yàn)榧?jí)別不夠高，很難在應(yīng)急管理實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有作用?？梢?jiàn)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)了應(yīng)急管理職能明顯的“虛置”。在下一步改革中，有必要將推動(dòng)指揮部政治優(yōu)勢(shì)的常態(tài)化和應(yīng)急辦的實(shí)體化兩種趨勢(shì)結(jié)合起來(lái)。為此，有必要切實(shí)提高應(yīng)急辦的地位，甚至建立新的應(yīng)急管理部門(mén)，由黨政一把手或?qū)Ｂ毟睍?shū)記擔(dān)任應(yīng)急辦主任，將更多的資源用于應(yīng)急管理的日常工作；新應(yīng)急管理部門(mén)的定位，不應(yīng)該只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是政府應(yīng)急管理職能的具體承擔(dān)者，在應(yīng)急管理事務(wù)中擁有最高最大的權(quán)力，同時(shí)對(duì)應(yīng)急管理事務(wù)負(fù)總責(zé)。

(三)信息服務(wù)者而非權(quán)力協(xié)調(diào)者：幫助地方政府構(gòu)建大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)

風(fēng)起于青萍之末，從應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，許多后來(lái)釀成重大危機(jī)的突發(fā)事件，往往起源于地方上非常微小的因素。同時(shí)，公共管理的“零距離”接近原則，也決定了地方政府是最適宜承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的對(duì)象。然而，在我國(guó)具體的應(yīng)急管理實(shí)踐中，地方政府的應(yīng)急管理能力非常薄弱，尤其缺乏對(duì)應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)因素?cái)?shù)據(jù)的抓取、分析和管理以及做出相應(yīng)科學(xué)決策的能力。這導(dǎo)致不少本來(lái)非常微小的事端，由于地方政府未能充分掌握相關(guān)數(shù)據(jù)和對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)研判，而演變成重大突發(fā)事件，甚至一步步釀成舉國(guó)震驚、全球關(guān)注的巨大危機(jī)。因此，在未來(lái)新的應(yīng)急管理體制下，國(guó)家層面的應(yīng)急管理部門(mén)不應(yīng)該局限于權(quán)力協(xié)調(diào)者的職能設(shè)定，而應(yīng)該將自己的職能設(shè)定為應(yīng)急管理信息服務(wù)者，幫助各級(jí)地方政府構(gòu)建以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理系統(tǒng)。

(四)首席數(shù)據(jù)科學(xué)家：新的職位、專(zhuān)業(yè)與人員結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代應(yīng)急管理是一個(gè)高度專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化的理論和實(shí)踐領(lǐng)域。傳統(tǒng)意義上的政府部門(mén)和公務(wù)員，很難有效承擔(dān)起現(xiàn)代應(yīng)急管理事務(wù)的管理工作。這就要求在機(jī)構(gòu)層面，不能將新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)定位為普通的政府部門(mén)，而應(yīng)該是兼具研發(fā)、咨詢(xún)、服務(wù)和管理功能的高級(jí)別綜合性機(jī)構(gòu)。為此，有必要將目前一些政府部門(mén)或事業(yè)單位的信息技術(shù)類(lèi)機(jī)構(gòu)和職能整合到新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中，如國(guó)家信息中心、中科院等機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門(mén)，以增強(qiáng)新機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)能力。而在人員結(jié)構(gòu)和管理層面，有必要設(shè)置首席數(shù)據(jù)科學(xué)家這樣的新職位，招募頂尖技術(shù)專(zhuān)家及其團(tuán)隊(duì)，為構(gòu)建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)提供人才和技術(shù)支持。

(五)信息整合：構(gòu)建無(wú)縫隙的大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)

傳統(tǒng)官僚制的基本原理是通過(guò)分工實(shí)現(xiàn)效率。這在一定意義上符合工業(yè)時(shí)代的管理需求。然而，現(xiàn)實(shí)中的官僚制經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變，部門(mén)之間的分工往往變成相互的區(qū)隔和協(xié)調(diào)上的困難。這種困難在應(yīng)急管理中體現(xiàn)得更加淋漓盡致。全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息，是現(xiàn)代應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)工作的重要保障。為此，在新的應(yīng)急管理體制構(gòu)建過(guò)程中，有必要由國(guó)家級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)出面，打破部門(mén)利益，構(gòu)建政府內(nèi)部無(wú)縫隙(Seamless)的大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)，為合力開(kāi)展應(yīng)急管理工作提供共同的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。

(六)流程再造：重塑應(yīng)急管理流程

人類(lèi)發(fā)展的歷史表明，新技術(shù)的意義絕不僅僅局限于技術(shù)層面。把大數(shù)據(jù)技術(shù)引入應(yīng)急管理領(lǐng)域，絕不應(yīng)只將其視作一種技術(shù)手段的進(jìn)步，而應(yīng)該以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)對(duì)整個(gè)應(yīng)急管理的流程進(jìn)行再造。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)流的傳導(dǎo)方向，而不是政府部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化分工格局來(lái)構(gòu)建流程。最后，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)流程再造的介入，使應(yīng)急管理體制得以圍繞數(shù)據(jù)流形成包絡(luò)式的機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊(duì)和人員，實(shí)現(xiàn)流程的平滑接合，從而提高運(yùn)行的整體效能。

(七)數(shù)據(jù)公開(kāi)：建立應(yīng)急管理公共數(shù)據(jù)庫(kù)向社會(huì)開(kāi)放

在現(xiàn)代社會(huì)中，應(yīng)急管理并不只是政府的事，而是關(guān)涉全社會(huì)千千萬(wàn)萬(wàn)人切身利益的大事。各種社會(huì)組織和公眾天然地?fù)碛袑?duì)于應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的知情權(quán)。對(duì)于應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的壟斷，不僅不利于開(kāi)展應(yīng)急管理工作，甚至還很有可能會(huì)招致嚴(yán)重的政治挫敗。在新的應(yīng)急管理體制下，有必要建立應(yīng)急管理公共數(shù)據(jù)庫(kù)，向社會(huì)公眾開(kāi)放各類(lèi)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)。一旦這樣的公共數(shù)據(jù)庫(kù)得以建立，政府首先可以因?yàn)閷?duì)數(shù)據(jù)的公開(kāi)而重獲公信力；其次，能夠通過(guò)公開(kāi)數(shù)據(jù)吸引社會(huì)力量介入應(yīng)急管理研究，提高應(yīng)急管理工作的科學(xué)性；最后，應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的公開(kāi)，也為社會(huì)監(jiān)督政府在應(yīng)急管理方面的作為提供了途徑，有助于應(yīng)急管理工作的規(guī)范化?？傊箲?yīng)急管理公共數(shù)據(jù)庫(kù)成為應(yīng)急管理信息的匯集地和應(yīng)急管理知識(shí)的孵化器。

結(jié) 語(yǔ)

自2003年非典危機(jī)以來(lái)，現(xiàn)代意義上的中國(guó)應(yīng)急管理體制經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，經(jīng)受了歷次重大突發(fā)事件的考驗(yàn)。但是，在面對(duì)愈加復(fù)雜的應(yīng)急管理環(huán)境時(shí)，這一帶有深刻傳統(tǒng)官僚制印記的體制，已經(jīng)顯得越來(lái)越力不從心。其內(nèi)蘊(yùn)的傳統(tǒng)官僚制縱向分工慣性和現(xiàn)代應(yīng)急管理對(duì)橫向綜合化管理的要求之間的根本矛盾，在傳統(tǒng)官僚組織的改革框架下無(wú)法找到有效的解決方案。

如同人類(lèi)發(fā)展史所展現(xiàn)的那樣，每一次重大新技術(shù)的出現(xiàn)，都會(huì)帶來(lái)人類(lèi)社會(huì)思維方式、社會(huì)制度、生活方式等多方面的革命性變化。大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式的出現(xiàn)，已經(jīng)在商業(yè)領(lǐng)域展現(xiàn)了驚人的改變世界的力量。大數(shù)據(jù)技術(shù)的特性決定了其能夠有效地幫助中國(guó)應(yīng)急管理體制克服內(nèi)蘊(yùn)的根本缺陷，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化與綜合化融合的目標(biāo)，形成有高度預(yù)見(jiàn)性和科學(xué)性的應(yīng)急管理系統(tǒng)。總之，將大數(shù)據(jù)技術(shù)及相應(yīng)管理模式引入中國(guó)應(yīng)急管理體制的改革，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型中國(guó)應(yīng)急管理體制，可謂理所當(dāng)然、勢(shì)所必然。

①②③[英]邁爾·舍恩伯格、庫(kù)克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第8、4、10頁(yè)。

④[美]艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西：《爆發(fā)：大數(shù)據(jù)時(shí)代預(yù)見(jiàn)未來(lái)的新思維》，馬慧譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第ⅴ頁(yè)。

⑤包亞軍：《論現(xiàn)代官僚制的雙重困境》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

⑥孫鶴然：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的精細(xì)化分析》，《中國(guó)計(jì)算機(jī)報(bào)》2011年6月6日。

⑦閃淳昌、周玲、鐘凱斌：《對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的總體思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

⑧王瑩瑩：《健全應(yīng)急管理體制勢(shì)在必行》，《中國(guó)減災(zāi)》2010年第6期。

⑨國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究”課題組：《我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的現(xiàn)存問(wèn)題分析》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。

⑩劉曉峰：《整合部門(mén)資源構(gòu)建現(xiàn)代應(yīng)急管理體制》，《前進(jìn)論壇》2011年第2期。

〔責(zé)任編輯：陳如勇〕

*本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)背景下中國(guó)應(yīng)急管理體制改革模式研究”(項(xiàng)目號(hào)：YWF-13-A02-21)的階段性成果。

李丹陽(yáng)，1978年生，管理學(xué)博士，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院講師，北京大學(xué)公共管理研究中心兼職研究員。