劉志彪

全面深化改革：經(jīng)濟理論和政策創(chuàng)新的基本維度
——對十八屆三中全會決議的理論解讀

劉志彪

黨的十八屆三中全會所做出的全面深化改革的決定，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民向社會主義市場經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)型的新的政治宣言。十八屆三中全會全面深化改革與十一屆三中全會以來改革開放都是為了給發(fā)展注入新的活力和動力，但在內(nèi)容、機制、方法、策略上也存在重要差異。新的時代和新的偉大革命催生和造就全面深化改革的新經(jīng)濟學(xué)理論和新經(jīng)濟政策。特別是要重點從集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、對內(nèi)開放與對外開放的關(guān)系、城市與農(nóng)村的關(guān)系六個方面，來理解和把握十八屆三中全會關(guān)于經(jīng)濟改革與發(fā)展的基本線索、內(nèi)在邏輯和經(jīng)濟政策創(chuàng)新。

十八屆三中全會 全面深化改革 社會主義市場經(jīng)濟

前 言

全面深化改革是中國共產(chǎn)黨在新的時代條件下帶領(lǐng)全國人民進行的新的偉大革命。這個新的時代條件和背景，就是轉(zhuǎn)型時期的發(fā)展中大國經(jīng)濟；這個新的偉大革命，就是在堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向的前提下，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。具體解讀就是：第一，中國正處于體制全面轉(zhuǎn)型時期，即從指令經(jīng)濟向中國特色的社會主義市場經(jīng)濟漸進轉(zhuǎn)型的過程之中；第二，中國仍然是一個發(fā)展中國家，還處于社會主義初級階段，民族復(fù)興正處于關(guān)鍵的時期；第三，中國是轉(zhuǎn)型發(fā)展中的大國，大國經(jīng)濟的體制全面轉(zhuǎn)型，全球沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗可以借鑒，必須靠自己不斷地探索和積累；第四，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革開放方向，是決定當代中國命運的關(guān)鍵，是這場新的偉大革命大踏步地趕上新的時代的重要法寶。

中國改革持續(xù)了三十多年并取得了巨大的成功，這個時候提出全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，一個重要的目標是為了給發(fā)展注入新的活力和動力。這也是全面深化改革與過去的改革的共同點所在。但是，十八屆三中全會意欲的改革與十一屆三中全會以來的改革也存在重要的差異：一是在內(nèi)容上，后者是以經(jīng)濟體制改革為主，而前者轉(zhuǎn)向了以經(jīng)濟為主軸的經(jīng)濟、社會、文化、政治、生態(tài)“五位一體”的全方位改革；二是在機制上，過去的改革是使市場在資源配置中起輔助性的作用，或者補充性的作用，或者基礎(chǔ)性的作用，而這一次改革的目標是要讓市場在資源配置中起決定性的作用；三是在改革的方法上，過去采取的是增量改革、雙軌制改革和漸進式改革等方式，現(xiàn)在要走向全面深化改革；四是在改革的策略上，要從過去的摸著石頭過河，轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合，因此它是系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性的改革。

新的時代和新的偉大革命催生和造就全面深化改革的新經(jīng)濟學(xué)理論和新經(jīng)濟政策。這種新的時代背景下的經(jīng)濟學(xué)不能僅限于宏觀經(jīng)濟學(xué)，而是要能正確處理好“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者之間關(guān)系的經(jīng)濟學(xué)。它需要創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展理論，以指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展進程并成為民族復(fù)興的基礎(chǔ)；它需要創(chuàng)新市場經(jīng)濟理論，使市場成為發(fā)展經(jīng)濟的最有效率的路徑和決定性方式；它需要創(chuàng)新改革經(jīng)濟理論，通過推進再改革進程以維持經(jīng)濟持續(xù)中高速增長；它需要政治經(jīng)濟學(xué)理論創(chuàng)新，以便在嚴峻復(fù)雜的國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢下推進可能損害既得利益階層的改革。

十八屆三中全會決議的改革“60條”，全面展示了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的經(jīng)濟學(xué)理念和經(jīng)濟政策取向，是在改革進入深水區(qū)和利益分歧日趨嚴重的今天，如何進一步推進改革發(fā)展穩(wěn)定的綱領(lǐng)性文件。它所體現(xiàn)的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論和政策的創(chuàng)新：一是要繼續(xù)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持發(fā)展是解決我國所有問題的關(guān)鍵這一重大判斷；二是認為經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，要充分發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用。它所體現(xiàn)的市場經(jīng)濟學(xué)理論和政策的創(chuàng)新：一是由使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)槠饹Q定性作用；二是從廣度和深度上繼續(xù)推進市場化取向的改革。它所體現(xiàn)的改革經(jīng)濟學(xué)理論和政策創(chuàng)新：一是堅持“五位一體”的全方位改革；二是提出了包括十五大塊、三百多條具體的改革建議和措施。它所體現(xiàn)的政治經(jīng)濟學(xué)理論和政策的創(chuàng)新：一是在目標上提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；二是在措施上提出成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國家安全委員會，全面掌控國家的經(jīng)濟和非經(jīng)濟權(quán)力，為全面深化改革提供動力和支撐。

*本文將從集權(quán)與分權(quán)、政府與市場、公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟、中央與地方、對內(nèi)開放與對外開放、城市與農(nóng)村六個方面，較為系統(tǒng)地考察十八屆三中全會決議關(guān)于全面深化改革的經(jīng)濟理論和經(jīng)濟政策創(chuàng)新。

集權(quán)與分權(quán)：國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

集權(quán)抑或分權(quán)一直是困擾歷代中央政府的懸而未決的難題和核心問題。①如何在市場取向的改革中解決這個中央政府在地方治理上所面臨的難題，也是全面深化改革戰(zhàn)略必須審慎地給予頂層設(shè)計的重要內(nèi)容。

眾所周知，新中國成立以后，毛澤東提出了發(fā)揮兩個積極性的總體原則，總體設(shè)想是在保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下擴大地方權(quán)力。他指出，“為了建設(shè)一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀律，破壞這種必要的統(tǒng)一是不允許的”，地方的特殊則表現(xiàn)為“為了加強全國統(tǒng)一所必要的特殊”。②毛澤東關(guān)于中央和地方關(guān)系的思考，指導(dǎo)了計劃經(jīng)濟模式下的中國國家建設(shè)。在我國改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，以鄧小平同志和江澤民同志為核心的第二代、第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都堅持和一再強調(diào)了這一思想。

總的來看，中國經(jīng)濟體制中的集權(quán)與分權(quán)問題，主要表現(xiàn)為不能真正擺脫“一統(tǒng)就死、一放就亂、一亂就收、一收又死”的惡性循環(huán)局面。這一問題的根源，不在于中央權(quán)力大一些還是地方權(quán)力大一些的替代選擇，而在于集權(quán)和分權(quán)的調(diào)整及改革過程，往往只是涉及權(quán)力關(guān)系在政府內(nèi)部的調(diào)整。傳統(tǒng)政體推行改革和現(xiàn)代化的主要措施和方針，就是重建中央與地方的關(guān)系，即所謂“放權(quán)讓利”，實質(zhì)上是中央向地方的縱向分權(quán)。這種分權(quán)的形式主要表現(xiàn)為：一是中央向地方主動放權(quán)，二是地方向中央主動要權(quán)。③這些主要措施和方針都沒有真正涉及政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，沒有把發(fā)展權(quán)力放給社會、民間、市場、企業(yè)，因而既缺少來自社會、民間、市場、企業(yè)的發(fā)展動力支持，也使政府規(guī)模在若干次非實質(zhì)性改革中越做越大。也就是說，發(fā)展權(quán)力只是在政府內(nèi)部縱向配置的調(diào)整，并沒有出現(xiàn)權(quán)力的縱向配置向橫向配置的變化，并沒有出現(xiàn)發(fā)展權(quán)力縱橫交錯的矩陣配置，這是過去集權(quán)與分權(quán)問題無解的本質(zhì)原因，也是真正解決這個千古難題的實質(zhì)性措施所在。

發(fā)展權(quán)既要在中央政府和地方政府之間進行適當?shù)呐渲?，也要向社會、民間、市場、企業(yè)不斷下放，這樣才能塑造出社會和民眾的發(fā)展能力。這種淺顯的道理過去我們不是不知道，而是在實際的運行中，由于市場和民間組織發(fā)育不良、功能殘缺，中央集權(quán)體制難以放手實施這種本質(zhì)性的調(diào)整和改革。橫向分權(quán)需要推進市場取向的改革，需要培育社會組織、民間機構(gòu)、市場機制和企業(yè)家群體，需要斬斷政府與其千絲萬縷的包辦型聯(lián)系。顯然，滿足這些條件需要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。因為，與以前“國家統(tǒng)治”、“國家管理”等完全縱向的控制關(guān)系不同，現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵在于從政府單方面支配社會，轉(zhuǎn)變到政府與社會的有效互動與互相制衡。這需要重構(gòu)國家與社會、政府與公民、政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)利的關(guān)系。

推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是十八屆三中全會決議所倡導(dǎo)的全面深化改革的主體內(nèi)容之一。具體來看主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，對需要往中央集權(quán)的地方，堅決實施集權(quán)。在中共中央層面上建立兩個不受部門和地方利益干擾的重要組織：首先是成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，它集中的是國家層面的經(jīng)濟改革和發(fā)展權(quán)力；其次是設(shè)立國家安全委員會，負責完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全，它集中的是國家的非經(jīng)濟權(quán)力。

第二，對需要向地方分權(quán)的地方，堅決實施分權(quán)。一是地方政府在職能和信息上具有管理優(yōu)勢的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護等活動，一律下放地方和基層管理；二是首次提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要的理論命題，按照“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率”的建立現(xiàn)代財政制度的要求，從改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度以及建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度三個方面，對現(xiàn)有財政體制進行改革。

第三，對該放權(quán)的地方堅決放權(quán)，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理。決議用了許多像“一律由……”、“一律取消”、“一律下放”等明晰的詞匯，表明了新一屆政府減少經(jīng)濟權(quán)力的決心，如提出“市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批”，要“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉涌流”。具體就是“減、轉(zhuǎn)、放、免”，即放權(quán)、分權(quán)、減權(quán)、監(jiān)權(quán)、限權(quán)，向社會、民間、市場、企業(yè)、企業(yè)家放權(quán)。顯然，這與過去歷次改革在政府內(nèi)部分權(quán)的方式很不一樣，是比較徹底的改革。

政府與市場：從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用

可以這樣說，中國改革三十多年來，在經(jīng)濟理論方面最大的創(chuàng)新成果是對政府與市場關(guān)系的認識。從過度迷信政府到擺正政府在市場中的位置，每一次改革實踐的突破，或者遇到重大的障礙，都表現(xiàn)為對這個問題認識的深化或者因為認識不足。這個理論問題概括來看主要涉及兩個方面：

一是對政府與市場的關(guān)系在經(jīng)濟體制改革中地位的認識。改革伊始，我們認為建立健全完善的價格體系，是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。后來發(fā)現(xiàn)，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)和受產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束的企業(yè)家，就不可能對市場價格信號產(chǎn)生正常的、積極的反應(yīng)。由此又提出了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改革是經(jīng)濟體制改革的中心和核心。從黨的十八大報告開始，中國經(jīng)濟體制改革已經(jīng)把如何處理政府與市場的關(guān)系，作為改革的中心和核心問題。這不僅表明價格體系改革和產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革已經(jīng)取得了決定性的勝利，而且也表明我國的經(jīng)濟改革已經(jīng)實質(zhì)性地從制度層面的改革進入到了運行層面的改革，是改革進入到全面深化改革階段的重要信號。

二是對政府與市場及其相互關(guān)系在資源配置中地位的認識。從20世紀80年代的“市場補充論”、“市場輔助論”，到90年代的“市場有機論”、2000年左右的“市場基礎(chǔ)論”，再到這次的“市場決定論”，表述詞的變化反映了中國市場取向的改革所進行的艱難探索以及所取得的突出歷史性成就，反映了中國改革的堅定目標是大幅度減少政府對資源配置的直接干預(yù)，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時形成服務(wù)型、法治型政府。

從語境上看，“讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的表述，之所以要讓位于“讓市場在資源配置中起決定性作用”，是因為在前者的表述中，似乎在資源配置中還有一個在基礎(chǔ)性作用之外或之上的力量在起著決定性的作用。這在實踐中很容易被誤解為只有政府才能起資源配置的決定性作用，由此會導(dǎo)致改革難以進行下去。事實上這也是近十多年來，中國各級政府在市場運行中的“有形的手”變?yōu)椤伴e不住的手”，經(jīng)常發(fā)生針對市場的“錯位、越位、缺位”現(xiàn)象的直接原因所在。

對政府與市場關(guān)系的理論突破，為經(jīng)濟運行層面的系列改革提供了堅實的理論基礎(chǔ)和廣闊的操作空間，具體的改革措施創(chuàng)新可以舉例如下：

第一，政府管理經(jīng)濟活動的方法，將從正面清單管理，逐步轉(zhuǎn)向負面清單管理。正面清單管理是“你做什么，必須要我批準”，而負面清單管理是“除了這些不允許做，其他都可以做”。實踐證明，負面清單本身，可以讓人明晰地看清楚政府職能和所承擔的事務(wù)，看清楚政府權(quán)力的大小，看清楚它的審批程序。有很多時候，政府職能轉(zhuǎn)換不在于它宣稱下放了多少審批權(quán)，而在于能否讓市場主體看清楚它的管理清單的權(quán)力底牌。因此，轉(zhuǎn)向負面清單管理是政府對社會、民間、市場和企業(yè)的真正放權(quán)。雖然在改革初期需要管理的負面清單可能較長，但是隨著這個清單逐步瘦身，將使服務(wù)型政府脫穎而出。

第二，統(tǒng)一、競爭、開放、有序的市場體系將替代扭曲市場成為資源配置的主要工具。這是充分發(fā)揮市場的決定性作用的前提和基礎(chǔ)。建立起這種決定資源配置的統(tǒng)一市場，最重要的問題是要逐步糾正政府對市場的不適當干預(yù),解除政府對市場的各種不必要的限制，尤其是“雙軌制”性質(zhì)的干預(yù)。④扭曲的市場體系尤其是普遍混亂的“雙軌制”市場體系不足以承擔國家發(fā)展的責任。應(yīng)該清楚地看到，在所有可能影響市場運行格局和效率的因素中(包括競爭與壟斷、政府管制、文化習俗等)，只有政府的行政權(quán)力才有可能長期地、有力地、大幅度地扭曲、撕裂、分割和限制市場。因此，就形成統(tǒng)一市場、清除市場壁壘、營造公平競爭發(fā)展環(huán)境、提高資源配置效率的目標來說，首先是政府管理的改革。

第三，政府管理經(jīng)濟活動的手段，將從以產(chǎn)業(yè)政策為主，逐步轉(zhuǎn)向以競爭政策為主。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)而制定的財稅、信貸、外匯乃至土地、人才等一系列政策，它充分發(fā)揮了政府的發(fā)展功能，加速推進了政府意欲的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是天然存在著容易造成不公平競爭、割裂統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)等缺陷。競爭政策則是有關(guān)市場競爭與壟斷關(guān)系的基本規(guī)則，它限制了政府的發(fā)展功能，尤其是限制了行政壟斷和國有企業(yè)的市場勢力。競爭政策優(yōu)先需要有效地抑制政府“有形的手”對市場的不適當?shù)?、過度的干預(yù)，因而可能會削弱政府的投資能力。從實踐來看，在中國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，與成熟的西方經(jīng)濟不同的是，發(fā)展取向的產(chǎn)業(yè)政策占據(jù)了政策的主導(dǎo)地位，而對統(tǒng)一市場的形成和運行具有舉足輕重作用的競爭政策則退居其次。在這種條件下，如何來確立競爭政策的優(yōu)先地位，如何以競爭政策來主導(dǎo)統(tǒng)一市場的建設(shè)，這是一個艱難的兩難選擇。市場化改革的一個最重要的具體任務(wù)，就是要推進經(jīng)濟從“發(fā)展競爭”，逐步轉(zhuǎn)向“自由競爭”和“平等競爭”，由此確立競爭政策在整個政策體系中的優(yōu)先地位。這是中國經(jīng)濟進行更深層次的內(nèi)部改革的重要體現(xiàn)。

公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟：政治宣言與運行改革

改革開放三十多年來，關(guān)于基本經(jīng)濟制度表述的變化，與其如說是改革的需要，倒不如更準確地說是政治宣言的需要。過去十多年中的“國進民退”，更多地表現(xiàn)為央企大幅度兼并地方產(chǎn)業(yè)，大幅度進軍競爭性產(chǎn)業(yè)尤其是房地產(chǎn)業(yè)。針對這些事實，民間一直擔心“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”會在運行層面發(fā)生本質(zhì)性逆轉(zhuǎn)。因此，黨的十八屆三中全會決議用兩個“都是”、兩個“必須毫不動搖”、兩個“不可侵犯”、兩個“允許”，毫不含糊地肯定了作為“重要支柱”和“根基”之一，需要大力鼓勵、支持、引導(dǎo)的非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。這無疑是全面深化改革的政治宣言。

以此為依托，決議在堅持和完善基本經(jīng)濟制度方面的理論和政策創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，使國有資本的公共化程度更高。過去國有資本在理論上是全國人民所有，其實在運行層面上主要被其代理者和代理集團控制，主要用于自身發(fā)展和自我福利，其全民性質(zhì)并沒有充分體現(xiàn)。這是民眾在一定程度上難以接受國企尤其是“央企”擴張的重要原因。這次決議提出要“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。這事實上就是在逐步提升國有資本剩余索取權(quán)的全民化性質(zhì)，是在逐步提升國有資本的公共化程度。

第二，使國有資本的混合化發(fā)展程度更高。決議避免了抽象地談?wù)搰匈Y本和非公有資本誰退誰進的敏感表述，用“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”這種運行層面的改革，界定了未來基本經(jīng)濟制度的走勢。顯然，這是與現(xiàn)代化國家法人所有制的發(fā)展和產(chǎn)權(quán)變革的基本趨勢相容的。

第三，使國有資本的市場化運營程度更高。國有資本進入市場經(jīng)濟，也必須能夠適應(yīng)市場化運營的要求。決議所提出的國有資本市場化改革，一是要從單純的資本所有者持股，轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬少Y本所有者與勞動者利益共同體，即要允許職工持股；二是要界定不同國有企業(yè)功能，放開競爭性業(yè)務(wù)；三是建立和健全公司法人治理機制，如增加市場化選聘國企職業(yè)經(jīng)理人比重等。

第四，使國有資本的戰(zhàn)略性目的更明確。國有資產(chǎn)管理體制要從管資產(chǎn)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，組建國有資本營運公司和投資公司。這些國有資本營運公司和投資公司的運營，“要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全”。

中央與地方：事權(quán)和支出責任的對稱化

中央與地方的關(guān)系本質(zhì)上是事權(quán)與支出責任的統(tǒng)一或者對稱化的選擇問題。從“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要命題看，對央地關(guān)系進行財權(quán)與事權(quán)對稱化理解，有助于提高國家治理水平和治理能力。

隨著20世紀80年代的包稅制在90年代初期調(diào)整為分稅制，近二十多年來國家總財政收入分配中一直維持“中央拿大頭、地方拿小頭”的基本格局。最初該比例維持在6∶4，近些年這一比重逐漸變?yōu)?∶5。由于在中央與地方關(guān)系的調(diào)整中很多事情是“中央點菜、地方買單”，因此地方政府的財權(quán)和事權(quán)嚴重不匹配，很多省份依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付，不得不“跑部錢進”。⑤

在中央GDP考核的指揮棒下，地方政府之間就優(yōu)化投資環(huán)境尤其是基礎(chǔ)設(shè)施水平展開激烈的競爭，逐漸開辟了稅收收入之外的新財源——“土地財政”。隨著商業(yè)銀行向“條條化”管理的轉(zhuǎn)型改革，堵死了地方政府命令或者變相命令商業(yè)銀行給自己的政績項目貸款的通道。為了解決支出責任與收入能力的嚴重不對稱，地方政府的一個有效的辦法就是出售土地使用權(quán)以獲得收入。土地收入成為地方政府新財源之后，一方面，這一渠道的收入占地方財政收入的比重越來越大，地方政府離不開賣地，甚至地方財政負擔的工資開支也要通過賣地支付；另一方面，土地內(nèi)生的、潛在的價值，也成為從以營利為導(dǎo)向的商業(yè)銀行獲取抵押貸款的主要途徑。這樣，就出現(xiàn)了所謂的“土地財政逐步金融化，金融運作土地財政化”的現(xiàn)象。在土地財政的背景下，財政的功能與商業(yè)銀行的功能互為替代，地方政府可以通過土地財政提高借貸的杠桿比。如一塊價值10億元的土地，如果通過開發(fā)和炒作使其價值升值到20億元，貸款總額就增加一倍。這樣，無論從土地資產(chǎn)的增值性還是從貸款的安全性出發(fā)，商業(yè)銀行競相貸款給地方政府或具有政府背景的平臺公司，就是一個較為理性的正常的商業(yè)行為。

當前我國地方政府負債形成了債務(wù)的堰塞湖。這種債務(wù)的嚴重性不在于債務(wù)水平，而在于債務(wù)的結(jié)構(gòu)：其一，主要是對商業(yè)銀行負債；其二，主要是對商業(yè)銀行的短期資金的長期化使用；其三，負債的實物構(gòu)成中很多是回報率倒掛的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目；其四，負債的抵押物主要是價格虛高的土地資產(chǎn)。這些特征決定了這種負債結(jié)構(gòu)極有可能誘發(fā)金融危機。

電腦消費主要有有兩大特點：一是消費額度偏大，電腦幾乎是大學(xué)生最昂貴的消費，不僅價格高，而且涉及到電腦寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的費用也不小，當電腦出現(xiàn)問題時所需的維修費用也不菲。二是對于實用性的要求越來越高，很多辦公軟件以及繪圖軟件必須依托電腦完成，無論是在情感需要還是在學(xué)習需要，大學(xué)生消費時最關(guān)注的地方依舊是電腦產(chǎn)品的價格和實用性。

化解中國地方政府債務(wù)風險需要多管齊下。但是無論采取什么方法，讓其事權(quán)和支出責任對稱化是基本原則。因此，總體上看只有兩個改革方向：一是在央地事權(quán)不變的前提下，中央給地方下放相應(yīng)的財權(quán)；二是在支出責任不變的條件下，上收地方政府的部分事權(quán)。十八屆三中全會報告為此提出，在財權(quán)方面，要“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。在事權(quán)方面，要適度加強中央事權(quán)和支出責任，國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)與維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任。

我們認為，解決我國土地財政問題、化解金融風險需要給地方政府穩(wěn)定的主體性稅種，如特別消費稅、房地產(chǎn)稅、收入調(diào)節(jié)稅、遺產(chǎn)稅等。為此全會決議提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，就是為地方增加主體性稅種在做準備，它最有可能在稅制改革中劃歸為地方。根據(jù)國際經(jīng)驗，沒有一個國家的地方政府可以長期依賴出售土地而正常持續(xù)地運行。房地產(chǎn)稅是與地方發(fā)展關(guān)系最為密切的稅種，一旦給了地方政府，地方就有了發(fā)行市政債的基礎(chǔ)，資本市場也有了評估地方政府承債能力的公開信息，就能大大化解政府債務(wù)所帶來的風險。

對內(nèi)開放與對外開放：以對外開放倒逼國內(nèi)改革

出口導(dǎo)向作為中國經(jīng)濟增長的發(fā)動機,自2008年世界金融危機以來其動力正在衰減。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略機遇期的內(nèi)涵和條件的變化，中國開放型經(jīng)濟新體系建設(shè)的重點在三個方面：一是要在加大探索新型開放經(jīng)濟途徑和形式的同時，及時調(diào)整原有的對外開放關(guān)系；二是要在繼續(xù)對外開放的同時，加大對內(nèi)開放的力度，以對內(nèi)開放促進形成新的強勁的增長動力源泉；三是要形成對外開放和對內(nèi)開放的互動格局，尤其是要努力以對外開放促進對內(nèi)開放，以對外開放倒逼國內(nèi)改革。具體是要實現(xiàn)開放形式和內(nèi)容的以下變化：

第一，在開放的內(nèi)容上，要從主要是商品市場的開放，全面轉(zhuǎn)向包括商品市場和要素市場的開放。過去我國開放的主要成就體現(xiàn)在商品市場上，進出口貿(mào)易額和外匯儲備取得了世界奇跡。商品市場開放到一定程度，必然會倒逼或者說牽引出要素市場的開放要求，否則商品市場必然會因為缺少資本、技術(shù)、信息、人才等支持而缺乏國際競爭力。因而要素市場的開放尤其是資本市場的開放就成為下一輪開放的重點。

第二，在開放的產(chǎn)業(yè)上，要從主要是制造業(yè)的開放，重點轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放，尤其是開放生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。我國以前是通過加入全球產(chǎn)品內(nèi)分工的形式開放制造業(yè)，以全球價值鏈方式推動了世界工廠的形成?！笆澜缂庸S”與“世界辦公室”在發(fā)展方式上的主要差異，是效率、資源、環(huán)境上的差異，根本體現(xiàn)為知識利用強度的差異。因此，我國創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展、開放型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一個主要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)價值鏈攀升的主要方式，就是要逐步實現(xiàn)這種實體性活動轉(zhuǎn)向“非實體性活動”，即全面轉(zhuǎn)向營銷、品牌、網(wǎng)絡(luò)、渠道以及研究開發(fā)、設(shè)計、物流、金融等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

第三，在開放的空間上，要從區(qū)域市場的開放，轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)一市場的更高層次的開放。過去中國僅限于區(qū)域市場的開放，不可能真正出現(xiàn)“母市場效應(yīng)”⑥。這是我們不得不依賴和利用別國的市場實行出口導(dǎo)向的原因之一。建立和完善統(tǒng)一市場具有大規(guī)模對內(nèi)開放和進一步對外開放的雙重含義。在對內(nèi)開放方面，建立統(tǒng)一市場的重點是要廢除過去改革中形成的無所不在的“雙軌制”，以平等各經(jīng)濟主體的發(fā)展條件為基礎(chǔ)，充分釋放發(fā)展的動力和活力。這是中國經(jīng)濟進行更深層次的內(nèi)部改革的重要體現(xiàn)。在對外開放方面，就是要以國內(nèi)統(tǒng)一市場的建設(shè)來壯大來自中國市場的內(nèi)需規(guī)模，以此虹吸全球先進的生產(chǎn)要素尤其是各種人才和技術(shù)等創(chuàng)新要素，建設(shè)創(chuàng)新型國家。未來中國發(fā)展要更加倚重國內(nèi)統(tǒng)一市場，以統(tǒng)一市場建設(shè)來促進內(nèi)需擴大和經(jīng)濟全球化，這是中國開放型經(jīng)濟體系的重新設(shè)計，是開放型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級版。

第四，在開放的形式上，要從基于WTO原則的開放，轉(zhuǎn)向單邊自我開放。2000年加入WTO使中國成為經(jīng)濟全球化的最大受益者。以美國為代表的西方國家出于遏制中國迅速崛起的戰(zhàn)略考慮，對中國進行外部擠壓的特征日益突出。一個最明顯的標志是美國主導(dǎo)的TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系)和TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系)，對中國進一步優(yōu)化開放環(huán)境和提升競爭的標準提出了新的考驗和挑戰(zhàn)，但是這種考驗和挑戰(zhàn)對中國也意味著新的機遇。中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)模式的開放，就是中國以單邊自我開放的形式去應(yīng)對開放型經(jīng)濟變革和轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和機遇的具體措施之一。

第六，在開放的手段運用上，要從基于優(yōu)惠政策的開放，全面轉(zhuǎn)向基于制度創(chuàng)新的開放。過去在地方政府競爭GDP的背景下，各地競相出臺各種區(qū)域性優(yōu)惠政策，政策的競爭使統(tǒng)一市場的建設(shè)進程發(fā)生了嚴重的扭曲。加強對稅收優(yōu)惠尤其是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，清理、規(guī)范各種優(yōu)惠政策，是建設(shè)中國國內(nèi)統(tǒng)一開放、競爭有序市場的主要內(nèi)容之一。未來地區(qū)間的競爭，應(yīng)該主要依靠制度創(chuàng)新形成競爭優(yōu)勢的“洼地效應(yīng)”，而不是靠各種匪夷所思的優(yōu)惠政策輸送和讓渡國家利益。

農(nóng)村與城市：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

農(nóng)村和城市之間存在過于懸殊的二元結(jié)構(gòu)，是發(fā)展中國家的基本特征。實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，消除二元結(jié)構(gòu)，也是我國現(xiàn)代化進程所必須追求的基本目標。實踐證明，這必須要有相應(yīng)的體制機制創(chuàng)新作為保障。這種體制機制既要使廣大農(nóng)民可以平等地參與現(xiàn)代化進程、共享現(xiàn)代化成果，也要發(fā)揮工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的作用，更要發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和推進城鎮(zhèn)化之中的作用。就此來看，十八屆三中全會決議對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化理論和實踐的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，構(gòu)建了“三農(nóng)”發(fā)展的新模式。這個新模式的基本架構(gòu)主要有：(1)賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。主要是提出了賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保的權(quán)能，對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權(quán)能，以及慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道的問題。這是“三農(nóng)”發(fā)展新模式的微觀基礎(chǔ)。(2)在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。在鼓勵承包地流轉(zhuǎn)和集中的前提下，通過規(guī)?；?、專業(yè)化和現(xiàn)代化，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織創(chuàng)新。這是“三農(nóng)”發(fā)展新模式的組織基礎(chǔ)。(3)建立和完善農(nóng)村要素市場體系，推進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換。除了同工同酬、農(nóng)村存款主要用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)補償機制建設(shè)外，決議提出了要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益的重大問題。這就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。不能不說，這是一件既關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益的大事，也是關(guān)系到土地財政運行和我國房地產(chǎn)價格走勢的重大事件。

第二，構(gòu)建了中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路的目標、路徑和機制。(1)中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路的目標是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。以物為本的城鎮(zhèn)化必然要走“大拆大建”投資驅(qū)動和房地產(chǎn)主導(dǎo)的道路，從而把城鎮(zhèn)化引入萬劫不復(fù)的邪路。突出以人為核心的城鎮(zhèn)化是強調(diào)城鎮(zhèn)化是一種生活方式的革命，而不是簡單地消滅農(nóng)村和獲取農(nóng)民的土地。(2)中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)化支持城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化推動產(chǎn)業(yè)化。單一的缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐的城鎮(zhèn)化，將意味著巨大的社會風險，因而是不可持續(xù)的。(3)為了逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，城市建設(shè)必須有效地解決投融資機制問題。過去的城鎮(zhèn)化在投融資機制不完善和不夠健全的條件下進行，政府是主要的投入主體，商業(yè)銀行貸款是主要的資金來源。這是中國城市政府投融資平臺和影子銀行之所以會面臨巨大潛在風險的原因。因此，允許社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，允許地方政府通過市政債等方式拓寬城建的融資渠道，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)，是防止因城鎮(zhèn)化而出現(xiàn)金融風險的最重要的政策選擇。(4)推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，首先要進行戶籍制度的改革。根據(jù)中國國情，戶籍制度改革要根據(jù)不同的城市規(guī)模制定不同的落戶政策。在同一城市內(nèi)部，戶籍制度改革的最主要方面是要推進基本公共服務(wù)的常住人口全覆蓋，消除城市戶籍背后所附帶的各種福利差異，即要均等常住人口在住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共資源配置方面的差異。

①從某種程度上說，五千年的中華文明史就是一部處理中央和地方關(guān)系的歷史。參見辛向陽《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會出版社2008年版，第9頁。

②《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32頁。

③董琦：《中央集權(quán)與地方分權(quán)：對轉(zhuǎn)型期政府權(quán)威及合法性危機的思考》，《理論探討》2000年第1期。

④劉志彪：《統(tǒng)一市場建設(shè)是中國經(jīng)濟“開放的第二季”》，《學(xué)習與探索》2013年第12期。

⑤陳抗等：《財政集權(quán)與地方政府行為的轉(zhuǎn)變——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2002年第1期；劉漢屏、劉錫田：《地方政府競爭：分權(quán)、公共物品、制度創(chuàng)新》，《改革》2003年第6期；周業(yè)安、宋紫峰：《中國地方政府競爭30年》，《教學(xué)與研究》2009年第11期。

⑥克魯格曼首次提出了“母市場效應(yīng)”,其核心思想是在規(guī)模報酬遞增和存在貿(mào)易成本的情況下,一個對某種產(chǎn)品有超常需求的國家,會引起國內(nèi)大規(guī)模生產(chǎn)和較高生產(chǎn)率,在國際市場上具有競爭力而擴大出口。Paul Krugman, “Scale Economies, Product Differentiation, and the Pattern of Trade”,AmericanEconomicReview,1980,70(5), pp.950～959.

〔責任編輯：李 蕓〕

劉志彪，1959年生，江蘇省社會科學(xué)院院長，南京大學(xué)長江學(xué)者特聘教授、博士生導(dǎo)師。