朱嬋玲 王濟干 倪春青

改革開放三十五年來，我國黨政干部管理逐步從大一統(tǒng)到分層分類、從注重微觀管理向注重宏觀調控轉變、從多層級管理向扁平管理轉變、從封閉到開放，這些趨勢性變革日益為體制內干部和社會各界所認同和支持。但隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，黨政干部管理面臨的內部改革呼聲與外部環(huán)境壓力日益加大，本文試圖從結構性視角出發(fā)，運用組織管理、人力資源管理、制度變遷等理論，對結構性管理模式的內涵、制度框架、構建路徑等進行探索性研究，以期推動黨政干部管理的理念創(chuàng)新及制度變革。

問題的提出

管理制度根植于政治體制。推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化對于中國的政治發(fā)展具有重大而深遠的理論和現(xiàn)實意義。改革開放使得“政治治理行進在一個逐漸制度化的政治空間，運行在日益多元化的社會場域。沒有政黨治理的現(xiàn)代化也就沒有良好的政黨治理績效，也沒有其合法性的持續(xù)增進”①。黨政領導干部是推進治理現(xiàn)代化的核心推動力量，其管理制度的改革創(chuàng)新應當與治理現(xiàn)代化的推進相呼應，兩者相對獨立、相互依存、共生互促。

現(xiàn)行的黨政干部管理模式本質上是一種線性管理模式。所謂線性管理，指系統(tǒng)內部各元素和因子之間的互相聯(lián)系和互相作用是直線的、單向的。其特征主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是黨管干部的政治領導。黨管干部始終是干部管理的核心要素，是中國特色社會主義制度在干部管理中的根本體現(xiàn)，是縱向到底、橫向到邊覆蓋全部的一根主軸，以管根本、管方向、管重點、管制度的形式，體現(xiàn)黨的組織原則、組織意圖，實現(xiàn)黨的政治領導。二是縱向科層式管理。其主要沿用戰(zhàn)爭年代的軍事組織結構，按照縱向關系逐級安排干部的職責和權力的組織方式，實行上下層級管理。三是統(tǒng)一規(guī)范與協(xié)調。干部管理的條件標準、基本程序等都依照《干部任用條例》，從選拔市委書記到選拔鄉(xiāng)長均采用同一模式，以崗位差異性的回避換來表面性的高度一致。四是穩(wěn)定包容。新中國成立65年來，干部管理有過“文革”時期的起伏曲折，但基本管理模式沒有發(fā)生過實質性改變。雖然管理體量巨大，但由于線性科層管理的穩(wěn)定性，管理中的沖突矛盾很容易得到吸收和消化。

黨政機關線性組織結構是戰(zhàn)爭年代的軍事組織結構的沿用。在線性組織中每一個工作部門只有一個指令源，避免了由于矛盾指令而影響組織系統(tǒng)的運行，突出強調通過層級制的命令鏈來發(fā)揮強有力的行政領導的重要性。在政權結構、組織結構、管理結構相對簡單的歷史階段，線性管理較好地發(fā)揮了其應有的功能和作用。但隨著現(xiàn)代治理體系的不斷推進，仍采取線性管理則很容易陷入困境。線性管理中系統(tǒng)性指令需要經過多個層級傳遞，運行效率低下。為追求管理高度一致性，微觀管理常常有意無意地減少與實際需求的結合度，整體性管理勢必壓縮必要的彈性空間。此外，管理制度中政治號召、政治教育與政治規(guī)范相混淆，導致管理懸虛。干部線性管理面臨著諸多新的挑戰(zhàn)，其本質上是一種結構性危機的產物。在黨政干部管理中，始終存在著政治性根本要求、服務性本質要求、個體晉升內在要求等結構性矛盾，集合生成外部宏觀因素。以“好人”假設為基礎，道德人為管理出發(fā)點，又遭遇到經濟人、社會人等價值層面的結構性沖撞，形成內部微觀因素。這兩種因素交叉碰撞致使黨政干部管理效率低下。線性管理沿襲官僚等級制傳統(tǒng)，普遍存在著冗員日多而激勵失靈、政治泛化而人本不夠、紀律松弛而監(jiān)督缺位等問題，遲滯于現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展變遷，直接影響著政治體制改革的信心和力量。

良性的組織結構必然是開放的，自組織系統(tǒng)中存在互反性和相互作用，自發(fā)自序推動組織擇優(yōu)汰劣循環(huán)。線性管理系統(tǒng)強調直線式的服從，系統(tǒng)運轉成本低、環(huán)節(jié)少、剛性強、步調齊、集中度高、易控制②，同時較少受到外部的競爭壓力，其管理的理論價值、決策、程序、制度等很容易出現(xiàn)退化與衰變。在逐步失去必要的敏感性、活力、基本信任的同時，既難以進行有效的內部管理，又無法及時應對和化解外部環(huán)境的變化與挑戰(zhàn)，對社會各界和民眾聲音的失聰，進而脫離社會和大眾。缺乏外部競爭壓力和監(jiān)督壓力使得線性管理無法適應自身發(fā)起的制度改革，一旦過度引入競爭性選拔、開放管理參與、倡導自由討論等，又很容易形成不同派別，分化凝聚力，降低組織支持度。③

合理的管理結構應當形成從管理決策，到執(zhí)行決策，到聽取意見，到回應完善的閉合循環(huán)管理回路。由于線性單向管理結構決定了唯上是從的本質，干部對管理失當?shù)刃袨闊o法申訴，缺乏自下而上的權利救濟渠道。近年來，由于干部選拔任用過程中規(guī)范性和透明度的欠缺，導致“官二代”“富二代”身邊人“火箭”升遷，“少爺、姑爺、師爺”蒙蔭式提拔重用，引發(fā)社會各界和干部群眾的強烈不滿。這不僅可能導致干部管理的公共危機，還有可能影響干部個體對組織的心理認同度，從而降低其職業(yè)發(fā)展認可度。同時，在制度建設上缺乏整體性謀劃布局，加上不斷出臺新的制度修正現(xiàn)有制度不足的體制性偏好，導致干部管理工作程序越來越復雜、制度越來越繁密，出現(xiàn)以制度糾正制度的“制度陷阱”。而有些程序根本發(fā)揮不了把關作用，甚至制度之間相互矛盾，制度的整體效能有所下降。

綜上所述，目前黨政干部管理面臨著內部治理低效乏力、活力不足和外部服務缺位越位不到位、制度化不足、人治化色彩過重的雙重困境，結構性問題日益顯現(xiàn)。因此，以管理制度的結構性重建來構建從嚴治黨、從嚴治吏、以人為本的有效平臺和黨委政府與社會之間的治理整合，將是推進黨政干部管理制度改革與創(chuàng)新的必由之路。

結構性管理制度的內涵與基本架構

治理體系和能力的現(xiàn)代化意味著公共權力運行向度與模式的改變，治理的權力運行可以是自上而下的，也可以是平行的。結構性管理正契合了這種導向，是對傳統(tǒng)黨政干部管理理念、制度和方法的全方位創(chuàng)新，是對線性管理的一種揚棄，對變革創(chuàng)新具有正面積極的影響，能夠提高靈活性、應變力和跨職能工作能力。

從組織系統(tǒng)管理的歷史軌跡看，管理元素和因子幾乎都存在從線性向非線性、從單向聯(lián)系向網格化互動的發(fā)展過程。與線性管理模式相比，結構性管理模式強調管理元素和因子之間存在多向聯(lián)系和作用；各元素與因子邏輯關系呈現(xiàn)曲線變化，縱向、橫向管理軸線的作用、功能清晰；突出網格化結構作用，形成循環(huán)閉合的信息交流、反饋鏈條；以多個不同解的存在，營造良性和諧的系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境。

任何組織都有自己特定的目標、規(guī)范和價值觀念，只有價值一致，組織才有規(guī)范和結構的協(xié)調。④組織結構性差異塑造出不同的組織生活形態(tài)，從一定程度上決定了各式各類組織不同的命運，這種差異源于組織管理理論，而管理理論是貫穿和體現(xiàn)于組織結構始終的核心和靈魂。從結構理論概念的視角出發(fā)，黨政干部結構性管理制度的測度指標至少應包括價值性、系統(tǒng)性、內聚性和自適性四項。對黨政干部管理工作來說，價值性具有多重要求。比如，充分體現(xiàn)政黨組織的理想價值；與現(xiàn)代人力資源管理理念相銜接；公共管理與服務內在的本體價值；揉合不同區(qū)域、不同層級、不同類型黨政干部的價值觀念，形成集體價值理念。系統(tǒng)性是結構性管理制度的一個基本內涵，既需要龐大管理主體、管理對象的相互依賴與相互支持關系作支撐，還要有清晰的管理框架、科學的管理方法、高質量的管理績效以及對管理規(guī)律的探尋與運用。⑤內聚性則是干部個體對組織的政治理念、功能價值、管理行為、內外形象塑造的體認度和融入度。自適性，一方面表現(xiàn)為制度對管理對象整體性變化的敏銳把握、及時應對和自主控制，另一方面則是制度與政治生態(tài)、社會變遷、組織外在環(huán)境之間的交流與調適。

“組織最為重要的結構特征就是那些界定分工的特征——即結構差異，包括工作和角色的專門化、部門的劃分和多重分工的形式，以及那些關于工作協(xié)調和控制的特征——即形式化、等級結構、集中化和促進橫向信息流動的結構?！雹奁喗苷J為，組織結構是整體的、能動的，是轉換的中樞；有各種常模或規(guī)范，是自身調整的方向或結果。羅賓斯從組織設計的角度指出，組織結構包括工作專門化、部門化、命令鏈、控制跨度、集權與分權、正規(guī)化六個方面。綜合來看，結構性管理制度至少可以從以下五個方面來分析和理解。

首先，鮮明的政治導向。“在中國的政治邏輯中，黨是政治建設的領導力量，在很大程度上決定著政治建設的議程和走向?！雹哒问屈h政干部管理的一個核心因素，必須始終堅持黨管干部原則，厘清和界定干部管理的主體及其職責、管理范圍與邊界、管理程序辦法、管理監(jiān)督申訴等，確立現(xiàn)代人力資源管理的基本框架及基本制度要素。要防止在把握政治的本質內涵、政治與政黨、政治與管理等相互關系的度上出現(xiàn)偏差，甚至導致政治行動泛濫，以至對政治、政黨、組織管理的優(yōu)勢與劣勢難以準確區(qū)別，結構性管理功能無法凸顯。

其次，突出權責制衡。任何一項科學決策，既需要民主來增強合法性與支持度，又需要集中來保證效率與權威，兩者各有助益，缺一不可。集權與分權都有各自的優(yōu)劣之處，集權結構可以獲得快速、便捷和統(tǒng)一的效果，分權結構有利于激勵下屬發(fā)揮積極作用。但集權易增加管理過程的信息、策略成本，并容易滋生尋租與腐敗，分權又難以避免制度的缺失和規(guī)避責任。⑧轉型的關鍵則在于形成權力與責任對等的制衡機制?，F(xiàn)行干部管理中存在權責不清、方法陳舊落后、手段過于單一等現(xiàn)象。比如，干部的推薦、考察、任用決定等管理的核心程序，仍舊在較小范圍內封閉運行，過于集權導致決定層以外的監(jiān)督無從介入，出現(xiàn)問題也無從追責。要通過制度設計，將干部管理的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權適度離散，歸于不同主體，形成前后相接、卯合有序的三角形穩(wěn)定結構。

第三，堅持程序優(yōu)先。魏曉文認為：“國家治理體系中，包括政黨、政府、市場、社會在內的多元主體的地位、結構和職能需要作出符合國情的科學定位，不同主體的權力配置與監(jiān)督、利益關系、職責歸屬等需要逐步實現(xiàn)規(guī)范化、制度化和程序化?！雹岢绦?、規(guī)范和制度建設的狀況是衡量組織結構作用發(fā)揮與否的標尺。任何組織中總存在隱性規(guī)范與顯性規(guī)范、正式制度與非正式制度，兩者缺一不可，關鍵是把握兩者的平衡點。然而一些地方黨政干部管理中隱形規(guī)范、非正式制度發(fā)揮著更大作用?？陀^上干部工作職責不夠清晰，黨委(黨組)、組織人事部門各自的權利義務缺乏邊界區(qū)分，民主管理缺位，衍生出種種不正之風。比如，動議醞釀等干部管理的重要關鍵環(huán)節(jié)雖有制度規(guī)定，卻非常模糊，又留有較大的自由裁量空間，具體運作時甚至主要靠一個地方單位的慣例，靠人的自覺性來實現(xiàn)，勢必造成“制度虛懸”。因此，對結構性管理而言，推進干部管理的程序化、規(guī)范化、制度化是核心所在。

第四，構建網格彈性架構。黨政干部體系是一個極其復雜的龐大系統(tǒng)。黨政干部組織結構橫向分化形成了不同類型的專業(yè)化分工和部門化，縱向垂直管理層的層級數(shù)及層級間的差異程度也比較大。巨型化、復雜化的組織對干部結構性管理提出種種挑戰(zhàn)。結構性管理制度應當逐步建立起橫向分類、縱向分層的網格狀管理架構，并賦予每個管理網格一定的管理權限，以增強干部管理的結構彈性。比如，在干部管理根本性制度規(guī)章上，由中央統(tǒng)一制定，并形成權威、剛性、有力的制約。在具體管理細節(jié)上，由各地各部門因地制宜，制定實施細則，允許存在差異性。在確保中央政治權威和國家根本利益的基礎上進行理性決策，逐步建立起分類分層、網格彈性、良性互動的關系結構。

第五，制度結構性重建。制度理論認為，“組織是從取悅于外部者的角度建立了內部的結構和過程的，也就是說組織建構什么樣的結構是由外部的期望所決定的”⑩。組織為了被環(huán)境所接受，一般要選擇被環(huán)境所認可的結構、制度和行為方式。在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的環(huán)境條件下，從制度體系出發(fā)，結構性管理制度至少應包括六方面內容：理論制度，關注黨政干部管理的政治性、理論性、民主性等意識形態(tài)方面的要求，能夠統(tǒng)合干部的思想、綱領和口號；組織制度，關注黨政干部管理架構、幅度、主體、職責、義務等結構性管理的基本制度要素，從人力資源管理的角度，重建管理制度體系；選拔制度，關注領導干部的選拔，形成程序的合法性，擢升過程的民主性，注重把激勵動力機制與利益均衡機制、政治要求、干部權益以及社會表達緊密結合起來，注重對社會精英的吸納與整合；管理制度，關注干部的績效考核、教育培訓、溝通交流等，體現(xiàn)以人為本，注重激勵干部成長成才，以提升管理質量與效益；監(jiān)督制度，關注干部行使權力的監(jiān)督、廉潔情況等，構建不愿腐、不能腐、不敢腐的制度鏈條，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明；文化制度，關注干部隊伍文化氛圍環(huán)境、非正式制度作用發(fā)揮等，營造忠誠、為民、信任、務實、合作的主流文化，強化干部正確行為，并通過個體逐步將其內化為組織的集體規(guī)范?？偠灾?，結構性管理應當堅持以人為本，充分發(fā)揚民主，妥善協(xié)調各方的權益關系，把服務干部成長成才、調動干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性融入管理活動全過程，形成以明確權力、保障權利為核心，以競爭擇優(yōu)、兼顧年資為主線，科學制約、民主開放的制度機制。

構建結構性管理制度的路徑分析

德魯克指出，組織結構是管理中最早、最徹底地進行研究的一個領域。組織制度形成過程是內外力量和限制因素復雜的相互作用的過程，通常是理性、決定性、適應性、商議性的結合。干部管理制度的結構性構建與體系重建，旨在運用現(xiàn)代管理理念，完善黨政干部管理的結構維度、程序辦法、工具手段、質量效益等，促進管理系統(tǒng)規(guī)范、穩(wěn)定運行，從而為干部成長發(fā)展提供秩序和保障。要構建一套完善的黨政干部結構性管理制度，需從以下幾方面入手：

1.理論探索路徑：培育發(fā)展繁榮思想市場，引導制度理論價值的凝聚和形成。制度根源于思想。亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！庇捎趥鹘y(tǒng)儒家文明中制度意識比較淡薄，公民文化、民主管理的基因明顯缺失，導致深層次制度建構上的滯后和不足。因此，培育和發(fā)展思想市場，對構建中國特色社會主義政治制度，尤其是干部結構性管理制度具有重要作用。干部管理實踐具有較強的事務性特征，但政治色彩更強烈，尤其需要鼓勵管理思想的交鋒、融合與創(chuàng)新，進而引領中國特色社會主義制度的健康有序發(fā)展。一方面，挖掘和弘揚傳統(tǒng)吏治中的積極因素。古代吏治與干部管理有著天壤之別，然而蘊藏其中的傳統(tǒng)價值延綿至今，仍發(fā)揮著重大作用。比如，中華傳統(tǒng)文化所推崇的處事之道和為官哲學，特別是道德方面的自警自律，對完善結構性管理制度有較多啟迪。另一方面，充分借鑒現(xiàn)代人力資源管理的前沿思想。公共組織及其人力資源管理，有著相同或類似的發(fā)展軌跡和基本規(guī)律。比如，西方高等級重要職務晉升，有相當大比例都是由個人提名推薦的，這些人中“帶病上崗”的少，“上崗后犯病”的概率也非常低，其制度性防范因素在于提名權、考察權(監(jiān)督權)、任命權的分離。這些具有前瞻性、代表性的理念及做法，應當被吸收和重視。

2.實踐創(chuàng)新路徑：從“摸著石頭過河”向“循著規(guī)律前進”轉變?！懊^過河”是中國制度變遷與制度改革的一個重要共識與實踐經驗。結構性管理制度優(yōu)于線性管理制度之處在于對規(guī)律的認識和把握，要逐步跳出試錯性改革的窠臼，真正在總結規(guī)律中遵循規(guī)律，以科學理性實踐支持改革發(fā)展實現(xiàn)制度的螺旋式上升發(fā)展。要進一步鼓勵基層改革探索和創(chuàng)新實踐。市縣基層干部數(shù)約占干部總數(shù)的50%多，干部管理活動集中在基層，而管理差異性也體現(xiàn)在基層，事實上，干部管理方面的創(chuàng)新性實踐往往來源于基層，探索解決問題的源頭、動力也來自基層。民主推薦、任職前公示等都是基層的改革成果。因此，構建結構性管理制度，必須充分發(fā)揮基層干部群眾的政治智慧和變革力量，鼓勵基層辦法創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。

在物質需求基本滿足的情況下，黨政干部也更需要感情慰藉、榮耀感、和諧、歸屬感等更高層次的激勵。如何加大干部精神激勵與潛能開發(fā)，以減少晉升晉級的聚焦度，分擔晉升激勵的壓力，是一個迫切需要解決的現(xiàn)實課題。而縣鄉(xiāng)基層干部晉升位階更短、激勵手段更少、矛盾更突出，在激勵管理上破題、探索，有現(xiàn)實需要，也更有價值。應從反復出現(xiàn)的問題入手，以問題的規(guī)律性為引導，以思想認識的統(tǒng)一為根基，以管理實踐為核心，多階段地推進實踐向制度化提升，加大基層干部管理制度整合力度，逐步實現(xiàn)制度設計與基層實踐的緊密化、科學化。

3.方式舉措路徑：在多方博弈中實現(xiàn)均衡與規(guī)制。制度是平衡和保障各方權益關系的根本途徑。任何非制度化的活動都不可能長期有效有序地推動社會的進步與發(fā)展。黨政干部結構性管理制度是基本政治制度的一個重要內容，其頂層設計的重要性不言而喻。可以預見，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展過程中干部管理制度改革不斷深化，深層次“瓶頸”問題不斷顯現(xiàn)，種種利益關系、權力關系的調整平衡難度不斷加大。因此，干部管理必須依賴于科學縝密、充滿活力張力、能夠自我修正的制度體系。這是化解制度性矛盾，構建結構性制度體系的一個良好契機。

妥協(xié)是一個原則，但原則絕不能妥協(xié)。要在林林總總的利益因素相互作用和各種力量此消彼長中，找準推進改革創(chuàng)新和制度變遷的結合點。搭建管理機構、黨政干部、社會公眾和各類組織之間交流溝通的平臺，考慮各利益方的責權利，考慮長遠發(fā)展變化的前瞻性，考慮制度變遷的成本、風險等，逐步實現(xiàn)階段性共識，并做到成熟一項規(guī)范一項、推進一項，蓄改革之勢、固法治之基，不斷累積結構性管理的制度因子，走一條靠制度軌道實現(xiàn)自身科學發(fā)展的新路子。

不管是什么樣的制度，往往都表現(xiàn)為一個博弈均衡。其變遷總是從舊的博弈均衡到約束條件發(fā)生改變后的新博弈均衡，從而實現(xiàn)制度躍升。結構性管理制度不是另立爐灶，全盤否定現(xiàn)行辦法，而是在新的社會、政治等條件下，對黨政干部管理工作的理念思路、措施辦法、制度體系等重新梳理、審視、修正，進而呼應民眾愿望、干部成長需要、制度變遷規(guī)律，構建新的制度體系，實現(xiàn)管理制度、管理對象、組織發(fā)展的平衡、制衡和均衡。在博弈構建過程中，制度本身及其構建，必須是獨立的、非人格化的、不被人為權力所限制的。結構性管理制度體系的頂層設計，必須強調過程的獨立性，不能僅僅由幾個相關部門來設計安排。制度設計越獨立，越能維護制度權威，同時設計的獨立性也需要中央權威保證。與分配領域“切蛋糕的不能分蛋糕，分蛋糕的不能切蛋糕”相類似，只要是涉及“自己改自己”的制度尤其是頂層制度，更應提高其設計的獨立性。

結構性管理制度，必須把頂層設計、中層籌劃與基層改革緊密結合起來，防止出現(xiàn)脫序狀態(tài)。要強化頂層政治意識。由于干部管理制度隸屬于政治制度層面，常常表現(xiàn)為簡單的管理活動，配以復雜的政治考量，對管理成本、管理效率、綜合效應有要求。結構性管理制度設計之初就應充分考慮政治因素，把政治理念貫穿始終，這是治理體系和治理能力現(xiàn)代化對制度頂層設計的根本前提。要建構頂層制度框架。結構性管理制度既要契合“大一統(tǒng)”管理的現(xiàn)實要求，又要尊重保護各地方各層級各系統(tǒng)的特殊性，既要傳承歷史文化元素，又要體現(xiàn)管理發(fā)展的規(guī)律性要求，既要有堅持黨管干部原則的剛性規(guī)定，又要給具體管理活動留有自由裁量空間，以增強結構性管理制度體系的彈性系數(shù)，使結構性管理制度本身接地氣、能落實、好操作。

4.功能完善路徑：以結構的穩(wěn)定性導引制度創(chuàng)新與制度體系重建的嚴肅性。林尚立認為，政治制度穩(wěn)定既可以是策略性的，也可以是制度性的，但最終必須是制度性的?！傲鲃有允钦蔚娘L向標。政治制度的流動性，政治集團的流動性，是確保社會各個集團認同執(zhí)政的權威性與合法性，形成超穩(wěn)定社會框架的前提，一旦流動性喪失，社會不滿情緒被調動起來，政治合法性就有被顛覆的危險?！苯Y構性管理制度完全能夠創(chuàng)造出常態(tài)化的穩(wěn)定政治結構。良法善制是改進干部管理，完善流動性政治的根本保障。制度體系整體性功能、作用的發(fā)揮，既有賴于有效執(zhí)行，更需要以內在結構的穩(wěn)定性及嚴密性為前提。就目前而言，擴大干部管理民主，是穩(wěn)固干部管理制度結構的有力杠桿?！耙乐篂E用權力，就必須以權力制約權力”。比如，可圍繞分權、授權、確權、治權逐步推進管理民主。分權，主要是科學分解干部管理權力，確保提名權、考察權、任命權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，強化黨委全委會在干部管理中的決策和監(jiān)督作用；授權，主要是將管理權力授予主管單位、主管領導、服務對象，并通過一定形式體現(xiàn)權力的授受關系、負責關系；確權，主要是確定管理權力的邊界，通過議事規(guī)則、公開程序將權力運行規(guī)范起來，防止管理權力錯位、缺位；治權，主要是整治權力，對管理權尤其是選人用人權，支持新媒體全方位監(jiān)督，建立健全用人決策問責和糾錯制度，以治權實現(xiàn)治吏。

制度的本質特征是約束，是能夠經得起時間考驗的規(guī)則。要擴大民主，防止權力濫用，就必須堅持外在的和內在的控制、制約。在現(xiàn)代經濟社會發(fā)展過程中，人的經濟性特征階段性凸顯，干部管理權力的“尋租”“求租”、買官賣官、跑官要官現(xiàn)象難以禁絕。因此，對人性“惡”的假設越充分，制度設計就應越細致、越全面，重建的制度體系就越能有效規(guī)范、防范與整肅。

制度經濟學用交易成本來分析政治交換、政治制度變遷以及政治經濟發(fā)展過程中制度的相互作用，認為制度變遷必須有促成穩(wěn)定性的制度的內涵，并通過構成制度的約束集的復雜性得以實現(xiàn)。從制度更替看，制度變革的本質就是用效率更高、交易成本更低的新制度，替代效率低、交易成本高的舊制度。當制度變遷的成本低于維持不變的費用時，制度變遷就會發(fā)生。構建結構性管理制度體系時，必須強調單個制度解決問題的指向，一事一制，科學管用，簡捷易行，管長遠、固根本，不斷提高制度效益成本。

5.環(huán)境支持路徑：以政治生態(tài)的不斷優(yōu)化營造良好的制度環(huán)境。制度是由一系列相互關聯(lián)的對人類行為和社會關系加以約束和控制的社會規(guī)范系統(tǒng)構成的，一般包括正式制度和非正式制度。結構性管理制度也是如此，正式的剛性制度只是其中的一部分，甚至是很小的一部分，更多的是非正式制度。非正式制度往往是對管理行為、干部個體行為的明確或含混的期待，體現(xiàn)了一定范圍內組織員工和志愿者的利益偏好，并隨著社會生活的扇面緩慢而不停地展開，在干部管理中發(fā)揮重要作用。中國是個熟人社會，很多時候非正式制度更能夠解決正式制度所不能解決的問題。由于干部管理制度調整的是人與人之間的關系，強調人與人之間利益關系沖突的調整、整合與和諧。而人與人之間關系、利益的平衡，是制度調整永遠無法全覆蓋的。

非正式制度產生于個體互動形成的社會關系網絡，并被演進變化中的社會關系所強化。因此，要有意識地培育良好的政治生態(tài)文化環(huán)境，為結構性管理制度營造良好的非正式制度氛圍。事實上，在干部管理活動中，對管理行為的具體約束大部分是由非正式制度來維持的。干部管理的正式制度也許可以在一夜之間發(fā)生變化，但非正式制度卻是逐漸演進的，單一方向的正式制度變革如果沒有其他制度的支持和補充，尤其是缺乏非正式制度配合時，必然增加制度的運行成本和監(jiān)督成本，甚至背離其設計初衷，導致管理混亂。在任何一個組織中，人是最核心的要素。干部管理首要的是人的管理，而人是平等的，并非金錢誘惑和老板支配的“奴隸”或“機器”，但人存在能級和需求的差異。因此，要重視人的不同能力和需求，通過經驗分享、培訓、溝通、信賴和尊重等，來調動組織成員的積極性，從而實現(xiàn)組織目標使命。

①羅峰：《轉型期中國的政黨治理：生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第5期。

②車轔：《中國共產黨組織建設經驗的政治生態(tài)學分析》，《中國井岡山干部學院學報》2013年第6期。

③Stathis N. Kalyvas, “The Decay and Breakdown of Communist One-Party Systems”,AnnualReviewofPoliticsScience, 2(1),1999,pp.323～343.

④吳興智：《國家、組織化與社會秩序——當前我國社會發(fā)展模式再思考》，《上海行政學院學報》2014年第3期。

⑤Angelo Panebianco，PoliticalParties:OrganizationandPower， Cambridge: Cambridge University Press, 1988,pp.49～53.

⑥[美]W.理查德·斯科特：《組織理論》，鄧正來譯，華夏出版社2002年版，第212頁。

⑦林尚立、趙宇峰：《政治建設的中國范式：論黨建在中國發(fā)展中的重要政治作用》，《社會科學戰(zhàn)線》2014年第1期。

⑧劉建軍：《和而不同：現(xiàn)代國家治理體系的三重屬性》，《復旦學報》(社會科學版)2014年第3期。

⑨魏曉文：《誰國家治理體現(xiàn)化與治理能力現(xiàn)代化的相互促進》，《政治學研究》2014年第2期。

⑩閆洪芹：《公共組織理論：結構、規(guī)則與行為》，北京大學出版社、北京航空航天大學出版社2009年版，第41頁。